Réunie le mercredi 3 octobre 2018 sous la présidence de Philippe Bas (Les Républicains – Manche) et après avoir entendu la garde des sceaux le mardi 25 septembre 2018, la commission des lois a examiné le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions, sur le rapport de François-Noël Buffet (Les Républicains – Rhône) et Yves Détraigne (Union centriste – Marne).
L’examen de cette réforme de la justice fait suite aux importants travaux de la commission des lois, au travers de sa mission d’information sur le redressement de la justice, dont les conclusions ont été présentées le 4 avril 2017, et à l’adoption par le Sénat, le 24 octobre 2017, à l’initiative de Philippe Bas, de la proposition de loi d’orientation et de programmation et de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice. Ces travaux constituent le cadre dans lequel la commission des lois a appréhendé et tenu à relever l’ambition des réformes présentées par le Gouvernement, afin qu’elles soient à la hauteur des enjeux concernant tant les moyens que l’organisation et le fonctionnement de la justice.
Selon Philippe Bas, « le redressement de la justice de notre pays exige un renforcement des crédits et des emplois du ministère plus substantiel que celui proposé par le Gouvernement, pour améliorer le fonctionnement quotidien des juridictions et l’informatique judiciaire, pour recruter des magistrats et des personnels judiciaires et pénitentiaires ou encore pour développer notre parc pénitentiaire, mais un tel renforcement doit aller de pair avec de profondes réformes d’organisation et de fonctionnement. Sur ces deux volets, nous constatons que la réforme qui nous est présentée reste inaboutie ».
Le diagnostic sur la situation de la justice est connu depuis longtemps, comme les pistes de réforme possibles. La réforme est donc urgente. Or le Gouvernement a tardé, alors qu’il aurait pu présenter un projet de loi dès les premiers mois de la nouvelle législature en 2017. Aujourd’hui, les arbitrages budgétaires pluriannuels ont d’ores et déjà été fixés sur la période 2018-2022.
- La commission des lois demande un effort budgétaire à la hauteur des enjeux du redressement de la justice
La commission a rétabli la trajectoire budgétaire déjà adoptée par le Sénat en 2017, comportant une hausse des crédits de 5 % par an en moyenne, là où celle prévue par le Gouvernement est en-deçà de 4 %, pour atteindre un budget global de 9 milliards d’euros (hors charges de pensions), contre 8,3 milliards d’euros dans le projet du Gouvernement. La hausse des crédits proposée par le Sénat inclurait une création de 13 700 emplois, là où le Gouvernement en prévoit 6 500.
Selon Yves Détraigne, par ailleurs rapporteur pour avis du budget de la justice, « le projet de loi se contente de reprendre purement et simplement les chiffres déjà votés dans la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Nous arrivons en quelque sorte après la bataille, car les arbitrages budgétaires pluriannuels ont déjà eu lieu l’année dernière et ne sont nullement améliorés. »
- La commission des lois a amendé le projet du Gouvernement pour améliorer l’efficacité et la rapidité des procédures civiles et pour mieux protéger les personnes vulnérables
La réforme comporte des mesures disparates, constituant pour beaucoup des économies de gestion et des déjudiciarisations. La commission a supprimé l’extension de la tentative de résolution amiable préalable obligatoire à toute saisine du juge en l’absence d’évaluation du dispositif instauré en 2016. Elle a renforcé l’encadrement des services en ligne de résolution amiable des litiges, en l’étendant aux services d’aide à la saisine des juridictions. Elle a supprimé ou restreint certaines déjudiciarisations. Elle a conservé la phase de conciliation dans la procédure de divorce contentieux. Elle a veillé à ce que la dématérialisation des procédures ne se fasse pas au détriment de l’accès au juge pour tous les justiciables. Elle a relevé le niveau de protection de la vie privée dans l’open data des décisions de justice, comportant l’anonymisation des magistrats. Elle a veillé au maintien d’un contrôle effectif des comptes de gestion des personnes en tutelle.
- La commission des lois a veillé à l’équilibre de la procédure pénale et à la garantie des libertés, mises en danger par un renforcement excessif du pouvoir du parquet
La commission a veillé à ce que l’accroissement des prérogatives du parquet, sous le contrôle souvent trop formel du juge des libertés et de la détention, et des services d’enquête ainsi que la simplification de la procédure pénale ne portent pas une atteinte excessive aux libertés. Elle a ainsi limité l’extension à de nouvelles infractions de techniques d’enquête intrusives dans la vie privée (IMSI catcher, sonorisation…), veillé à ne pas marginaliser le juge d’instruction et maintenu la collégialité des travaux de la chambre de l’instruction. Elle a garanti la présence de l’avocat lors des perquisitions.
Elle a maintenu l’obligation de présentation au procureur pour la prolongation de garde à vue et l’accord de la personne mise en cause pour la visioconférence lorsque le juge statue sur la détention provisoire. Elle a supprimé la procédure de comparution à effet différé, notamment en raison des risques d’augmentation de la détention provisoire.
La commission a accepté l’expérimentation du tribunal criminel départemental et l’extension à de nouveaux délits des amendes forfaitaires, dispositif qu’elle a systématisé. Elle a modéré l’extension du champ des procédures pénales transactionnelles, qui présentent moins de garanties pour la défense.
Sur un certain nombre de sujets concernant la garantie des droits et des libertés, les votes de la commission ont été consensuels, les propositions des rapporteurs rejoignant certains amendements présentés par le groupe socialiste et républicain.
- La commission des lois a renforcé l’efficacité du système d’exécution des peines
Selon François-Noël Buffet, « en méconnaissance de l’engagement du Président de la République, le projet de loi ne rompt pas avec l’hypocrisie de l’aménagement des peines, qui veut que les peines exécutées soient trop rarement les peines prononcées. Nous mettons fin à cette hypocrisie, en donnant à la juridiction de jugement la pleine responsabilité de décider s’il y aura ou non aménagement par le juge de l’application des peines, voire de l’aménager elle-même, mais aussi la possibilité de mieux évaluer la personnalité du condamné afin d’individualiser davantage la peine, en utilisant une nouvelle peine de probation pour permettre un réel accompagnement en dehors de la détention. »
Conformément aux conclusions de sa mission d’information sur les peines, la commission a restauré la crédibilité du prononcé et de l’exécution des peines, en supprimant tout examen obligatoire des peines d’emprisonnement aux fins d’aménagement. Elle a supprimé la peine de détention à domicile sous surveillance électronique, en raison de la confusion qu’elle induit, et conservé le placement sous surveillance électronique. Elle a fait de la probation une peine autonome, pour permettre au juge de la prononcer le cas échéant en complément d’une peine d’emprisonnement. Elle a supprimé le caractère automatique de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine.
Le plan de construction de 15 000 places supplémentaires de prison d’ici 2022 figurant dans les engagements de campagne du Président de la République a été abandonné. Les ambitions du Gouvernement ont été ramenées à 7 000 places. Aucun chantier n’étant engagé à ce jour, la commission des lois n’a pu que constater que même cet objectif plus modeste risque fort de ne pas être réalisé.
- La commission des lois a clarifié la réforme de la première instance, tout en veillant au maillage territorial et à la proximité de l’institution judiciaire
La commission des lois a accepté la mise en place d’une gestion commune du tribunal de grande instance et du tribunal d’instance, déjà approuvée par le Sénat dans la proposition de loi sur le redressement de la justice, tout en retenant la dénomination de tribunal de première instance, comportant des chambres détachées en dehors de son siège, aucun site judiciaire ne devant être fermé. Elle a supprimé le dispositif complexe et peu utile de spécialisation des tribunaux de grande instance et a ajouté des garanties pour les personnels et un mécanisme d’encadrement de toute évolution de la carte judiciaire. Pour assurer un traitement adapté des contentieux de l’actuel tribunal d’instance, la commission a créé une fonction de juge chargé des contentieux de proximité, dans le cadre de l’ordonnance de roulement du président du tribunal.
- La commission des lois a adopté une réforme de l’aide juridictionnelle
La commission des lois a repris plusieurs autres mesures adoptées dans le cadre des propositions de loi sur le redressement de la justice, notamment en matière d’aide juridictionnelle, sujet absent de la réforme du Gouvernement : rétablissement de la contribution pour l’aide juridique en première instance, modulable de 20 à 50 euros, et obligation de consultation préalable d’un avocat avant toute demande d’aide juridictionnelle. Ces mesures sont indispensables car cette aide concerne près d’un million de personnes et le filtre permettant d’apprécier la recevabilité de la requête, prévu par la loi du 10 juillet 1991, n’est jamais mis en œuvre.
Ces projets de loi seront examinés par le Sénat en séance publique à partir du mardi 9 octobre 2018.
Mathilde DUBOURG
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