La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat propose un dispositif de réserve de sécurité nationale
Dans le prolongement des chantiers ouverts par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale visant à améliorer la capacité de la France à répondre à des crises majeures, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a mandaté M. Michel BOUTANT (Soc) et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM (UMP) pour évaluer la contribution des réserves militaires et civiles à la gestion de ces crises.
La mission a souhaité savoir dans quelle mesure les pouvoirs publics pourront s’appuyer sur les réserves militaires et civiles pour prolonger et amplifier la capacité de l’État à faire face à ces crises, à intervenir efficacement et à protéger la population.
La mission a constaté que les réserves constituaient un renfort utile et parfois indispensable aux activités programmées des forces d'actives de l'armée, de la police et des services de secours. Elle estime, en revanche, que leur organisation actuelle ne leur permet pas d'être pleinement opérationnelles en cas de crise majeure. Elle observe que les effectifs annoncés sont avant tout théoriques, que la disponibilité réelle de l’ensemble des réservistes n’est pas vérifiée et que leur réactivité en cas de crise, telle qu’elle est organisée par les textes, est insuffisante. Elle constate enfin que l’effort de planification relatif aux différents risques, effectué ces dernières années, n’a pas intégré les réservistes. En conséquence, il n’y a ni doctrine d’emploi des réservistes en cas de crise, ni exercice d’entraînement.
A partir de ces constats, la mission propose cinq séries de mesures concrètes pour fiabiliser le recours aux réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.
La première série de propositions concerne le caractère opérationnel des réserves en cas de crise majeure.
Elles visent à mieux identifier les réservistes pour mieux gérer les engagements multiples et les compétences disponibles. Elles comportent la création d’un dispositif de mobilisation des réserves en cas de crise majeure intitulé « réserve de sécurité nationale ». La mission estime nécessaire d’offrir la possibilité aux différents ministères de mobiliser de façon plus volontariste leurs réservistes en cas d'événement majeur. Elle déposera dans le prolongement de son rapport une proposition de loi qui prévoit une procédure exceptionnelle de mobilisation des réservistes en cas de crise. Ce texte ne modifie pas l’organisation des différentes réserves au quotidien, mais définit un régime spécifique aux cas de crise majeure, qui serait déclenché par le Premier ministre par décret. Ce régime d’exception ne concernerait que les citoyens engagés dans les réserves militaires et civiles ainsi que les disponibles. Le décret définira la durée du préavis et de la mobilisation dans la limite de trente jours, la convocation des réservistes relevant de chaque ministère.
La deuxième série de propositions concerne l’équilibre entre les réserves militaires et civiles.
La mission n’a pas retenu l’idée du Livre blanc d’une gestion commune des réserves relevant de différents ministères et a souhaité préserver leur autonomie de gestion. Il lui a cependant semblé utile d’harmoniser les règles de préavis et de durée d’activité opposables. Il lui paraît, en outre, important de renforcer les réserves civiles. Elle observe que la réserve sanitaire peine à atteindre ses objectifs tout comme les réserves communales de sécurité qu’il convient de relancer. La mission considère que la France ne dispose pas d’une réserve suffisante pour accompagner la montée en puissance d’un plan Pandémie, que ce soit sur le plan médical ou sur le plan administratif, ni d’une réserve de protection civile suffisante pour venir au secours des populations, pour ce que l’on pourrait appeler « l’après après la crise ». Pour répondre à ce besoin et renforcer les réserves de sécurité civile, la mission propose notamment :
- l’obligation pour les plans communaux de sauvegarde de prévoir un volet concernant les réserves communales de sécurité civile ;
- la possibilité de créer des réserves départementales de sécurité civile ;
- la possibilité de rémunérer les réservistes communaux au même titre que les autres réservistes.
La mission suggère, par ailleurs, d’engager une réflexion sur la mise en place d’une réserve de protection civile destinée à renforcer les moyens des préfectures ouverte aux pompiers retraités.
La troisième série de propositions concerne la définition d’une doctrine d'emploi des réservistes et leur intégration dans la planification de crise.
La mission a constaté, s’agissant de la contribution des réserves à la gestion de crise, un manque de préparation, de définition des besoins et de planification, aussi bien chez les militaires que chez les civils. Elle propose qu’une réflexion stratégique soit menée dans chaque ministère concerné sur les besoins réels des forces d’active, sur l’identification des emplois susceptibles d’être occupés par les réservistes, sur les coûts de gestion des réservistes et sur le format des réserves, notamment militaires. L’élaboration de la doctrine d’emploi qui découlerait de cette réflexion devrait permettre l’intégration des réserves dans les différentes planifications de crise et dans les exercices d’entraînement, afin que le dispositif soit pleinement opérationnel.
La quatrième série de propositions concerne la gestion quotidienne des réserves.
Partant du principe que l’utilisation des réserves en temps de crise sera d’autant plus performante que leur mode de fonctionnement en période normale sera efficace, la mission propose d’engager une réflexion juridique sur la nature du contrat d’engagement à servir dans la réserve. La mission préconise d’explorer, d’une part, l’idée d’un contrat tripartite de temps partiel fondé sur la polyactivité et, d’autre part, l’idée d’offrir aux réservistes différents types de contrats correspondant à différents types d’engagement. En ce qui concerne l’engagement des entreprises, la mission estime que les entreprises, en tant qu’employeurs de réservistes, constituent un élément central du dispositif et préconise que des actions soient menées pour valoriser les entreprises qui emploient des réservistes. La mission propose notamment l’extension aux réservistes des dispositions relatives au mécénat afin de permettre aux entreprises, qui maintiennent les salaires des réservistes pendant leur activité au titre de la réserve, de déclarer ces sommes au titre du mécénat.
Un troisième point concerne la gestion quotidienne des réservistes.
S’agissant des réserves militaires, la mission préconise, parallèlement à la pleine intégration des réservistes en matière d’emploi, une gestion différenciée des réservistes pour le règlement des formalités administratives, de façon à apporter des accommodements raisonnables aux règles en vigueur pour le personnel d’active, qui ne sont pas toujours adaptées à un personnel intermittent. La mission estime notamment que la valorisation des réserves devrait commencer par le paiement des soldes à des échéances dignes. Elle observe que la lourdeur des procédures, mais surtout les à-coups budgétaires sur les crédits de la réserve ont un impact négatif sur la fidélisation des réservistes et leur entraînement.
La cinquième et dernière série de préconisations concerne la valorisation des réserves et des réservistes et l’intégration des réserves dans le parcours citoyen.
La mission préconise une politique de communication plus dynamique valorisant le dispositif de réserve de sécurité nationale pour communiquer sur l’utilité de l’ensemble des réserves et leur contribution à la sécurité des Français. Elle propose que, parallèlement à l’image de réserves par métier, une image collective des réserves de sécurité nationale fasse l’objet d’une stratégie de communication.
Rapport d'information de M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, fait au nom de la commission des affaires étrangères n° 174 (2010-2011) - 14 décembre 2010
http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-174-notice.html
Contact au Sénat : Sébastien Mosneron Dupin - s.mosneron-dupin@senat.fr - Tél : 01 42 34 23 02