Communiqué du 13 novembre 2002

LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES DU SÉNAT PROPOSE UNE PREMIÈRE REMISE EN ORDRE DES CIRCUITS FINANCIERS DE LA PROTECTION SOCIALE

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 13 novembre 2002, MM. Alain Vasselle (RPR - Oise), rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, Jean-Louis Lorrain (UC - Haut-Rhin), rapporteur pour la famille, Dominique Leclerc (RPR - Indre et Loire), rapporteur pour l'assurance vieillesse, ont présenté à la commission des Affaires sociales présidée par M. Nicolas About, (RI - Yvelines) leurs analyses et leurs propositions dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.

L'an dernier, la commission des Affaires sociales avait constaté que la précédente législature laissait des comptes sociaux sans ressource pour affronter des réformes différées.

Elle y voyait un immense paradoxe alors que notre pays avait bénéficié d'une conjoncture économique exceptionnellement dynamique et, de surcroît, s'agissant de la branche vieillesse, d'un contexte démographique, temporairement très favorable.

De fait, les lois de financement de la sécurité sociale de 2000 à 2002 ont mis en place un système de tuyauterie compliqué à dessein, consistant à organiser une ponction massive sur la sécurité sociale pour financer la coûteuse politique des trente-cinq heures décidée par l'Etat.

Parallèlement, les dépenses d'assurance maladie se sont emballées, sans pour autant que les Français aient le sentiment d'être mieux soignés, sans que les professionnels de santé se soient sentis mieux considérés, sans que l'hôpital ait été doté des moyens de se moderniser ; la politique familiale a été privée d'ambition et la réforme inéluctable de nos régimes de retraite renvoyée sine die.

Face à ce bilan d'entrée alarmant, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 est, de l'opinion même du ministre de la santé, un « texte de transition ».

A ce titre, il fait apparaître déjà des éléments de rupture dont se félicite la Commission, mais il comporte également des éléments de continuité moins bienvenus. En outre, bon nombre de mesures (réforme des retraites, mise en place d'une prestation d'accueil du jeune enfant) ne seront arrêtées que courant 2003, à l'issue d'une concertation nécessaire.

1) Des éléments de rupture salutaires

En dépit du peu de temps qui lui a été laissé, le Gouvernement fait apparaître, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, des éléments de rupture qui marquent la mise en œuvre d'une autre politique.

La crédibilité retrouvée du cadre institutionnel

En annonçant le dépôt, au printemps 2003, d'un projet de loi de programmation quinquennale de santé publique, en s'engageant à présenter en mai prochain un « collectif social » au cas où les recettes et les dépenses feraient apparaître un décalage significatif avec les objectifs fixés dans la loi de financement, le Gouvernement redonne du sens et de la crédibilité au débat sur les finances sociales :

- du sens, dans la mesure où les priorités de santé sont nécessairement pluriannuelles ; il appartient en revanche, chaque année, à la loi de financement de les mettre en œuvre et au Parlement de vérifier s'il en est bien ainsi ; les lois de financement retrouvent ainsi un contenu en santé publique ;

- de la crédibilité, car le vote d'un objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) par la représentation nationale était dépourvu de tout enjeu dès lors que le Gouvernement s'en affranchissait lui-même quelques semaines après la promulgation de la loi de financement.

Loi d'orientation sur la santé publique, collectif social en tant que de besoin : ce sont deux exigences que la commission des Affaires sociales avait formulées lors de la précédente législature.

Le Gouvernement met un terme, ce faisant, au dévoiement progressif des lois de financement de la sécurité sociale voulues pourtant, à l'origine, comme le lieu d'un débat transparent et démocratique sur les enjeux de la protection sociale.

Le retour des professionnels de santé à la table de la négociation conventionnelle

L'an dernier, la commission s'était émue de la dégradation inquiétante des relations entre le Gouvernement et les professionnels de santé et de la persistance d'un blocage durable des relations conventionnelles.

L'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 s'inscrit dans un contexte de reprise du dialogue entre les différents partenaires. Le climat a indéniablement changé et la commission ne peut que s'en féliciter.

Ce dialogue renoué a permis notamment de mettre fin à la grève des médecins généralistes et d'aboutir à la signature d'un accord conventionnel « fondateur » le 5 juin 2002.

Le Gouvernement a ainsi pris la décision de « tourner la page » de la régulation comptable au profit d'une maîtrise médicalisée qui fait le choix de la confiance. Le projet de loi comporte à cet égard une mesure symbolique, demandée par la commission depuis plusieurs années : l'abandon du dispositif dit des « lettres-clés flottantes ».

Le début d'une opération de « rachat des otages »

Au cours de la dernière législature, la sécurité sociale a fait l'objet d'une spectaculaire prise d'otages sous la forme de détournement de ses recettes ou de transfert de charges ayant, directement ou indirectement, pour objet de financer le FOREC.

Ces branchements financiers ont été pourtant insuffisants en 2000, faisant apparaître une dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 entame « le rachat des otages » en honorant la moitié de la créance de la sécurité sociale que le précédent Gouvernement avait déclarée irrécouvrable.

La commission se réjouit que l'Etat ne soit plus considéré comme un débiteur défaillant. Elle considère toutefois que demander à la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) de régler la dette de l'Etat ne constitue probablement pas la solution la plus opportune au regard des principes.

2) Des éléments de « viscosité »

« Texte de transition », le projet de loi de financement de la sécurité sociale n'est pas que rupture.

La Commission estime que deux mécanismes financiers que comporte le texte doivent relever d'une transition aussi brève que possible.

La poursuite du transfert à la CNAF des majorations de pension pour enfants

Cette « machine à prélever les excédents » de la branche famille a été inventée par la loi de financement pour 2001 au titre de la « solidarité intergénérationnelle ».

Pour la commission des Affaires sociales, cette majoration reste sans ambiguïté un avantage vieillesse et sa prise en charge par la branche famille est critiquable dans son principe.

La réforme prématurée de la compensation entre les régimes de retraite

Le Gouvernement a arrêté les principes d'une réforme de la compensation généralisée entre régimes de retraite. Sur le plan pratique, cette réforme modifie profondément l'effort de solidarité inter-régime au détriment du régime général qui voit son résultat dégradé de 825 millions d'euros et au bénéfice de la CNRACL et du régime des professions libérales mais également au bénéfice de l'Etat.

Sans doute cette modification tire-t-elle sa justification des contraintes que le Gouvernement doit affronter dès cette année. Pour autant, la redistribution qu'elle opère nourrit la crainte, toujours légitime, que les finances sociales soient la variable d'ajustement des équilibres budgétaires.

Aussi, la commission considère-t-elle que la négociation globale qui s'ouvrira en début d'année sur la réforme des régimes de retraites devra reprendre ce dossier.

 3) Les propositions de la commission des Affaires sociales : un pas supplémentaire vers la clarification des financements

L'« inévitable clarification » du financement de la sécurité sociale et de ses relations financières avec l'Etat est « un objectif de moyen terme »[1].

La commission des Affaires sociales regrette que la loi de finances rectificative de juillet 2002 n'ait pas été mise à profit pour donner plus d'ampleur à l'opération de sincérité budgétaire qu'elle comportait.

Aujourd'hui, la Commission prend acte que, si les « otages » de la sécurité sociale ne peuvent être libérés, ils peuvent encore être rachetés.

Aussi propose-t-elle, dans le cadre d'une prudente neutralité financière, de faire un pas significatif en avant dans la simplification des circuits financiers.

La remise en ordre du FOREC

Les griefs historiques à l'égard du FOREC sont lourds :

- il n'a été effectivement constitué que longtemps après sa création législative, laissant un dangereux vide juridique et comptable ;

- il a été essentiellement alimenté par des recettes prises à la sécurité sociale. Cette dernière s'est, en quelque sorte, compensée à elle-même les exonérations de cotisations sociales ;

- il a vu s'allonger, au fil d'ajustements successifs annuels voire intra-annuels, la liste de ses recettes, de surcroît le plus souvent partagées avec l'Etat ou d'autres organismes (au total huit recettes différentes très hétérogènes) ;

- il s'est rapidement trouvé en déficit d'où, en 2000, une dette à l'égard de la sécurité sociale que le Gouvernement a longtemps refusé d'honorer ;

- il a fait l'objet d'un débat confus en loi de financement, ses recettes et ses dépenses rendant illisibles les agrégats de recettes et de dépenses sur lesquels se prononce le Parlement.

Aujourd'hui, deux solutions sont possibles :

- une suppression pure et simple entraînant la réattribution de ses recettes à l'Etat et l'inscription des dotations budgétaires permettant d'assurer la compensation intégrale à la sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales décidées par l'Etat ;

- une consolidation de l'instrument doté d'un régime plus simple et plus transparent.

En revanche, la commission émet de fortes réserves à l'égard de la demi-mesure consistant à supprimer le FOREC mais à en répartir la collection hétéroclite de recettes directement entre les différentes caisses de sécurité sociale.

La première solution étant prématurée par son ampleur, la Commission propose dans l'immédiat la consolidation et la simplification du FOREC :

- ses recettes seraient simplifiées et regroupées autour de quatre taxes affectées au lieu de huit actuellement : la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), la taxe sur les véhicules de société et cette sorte de taxe additionnelle à l'impôt sur les sociétés qu'est la contribution dite sociale sur le bénéfice des sociétés, seraient restituées à l'Etat en échange de l'affectation intégrale de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance actuellement partagée entre l'Etat et le FOREC ; en outre, (voir ci-dessous) la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire serait restituée au FSV ;

- ce périmètre de recettes serait stabilisé ; il est indispensable en effet de mettre un terme à l'ajustement continu des taxes ou des fractions de taxe affectées au FOREC pour faire face aux besoins de financement du fonds qui n'ont aucune raison de « tomber juste » ;

- cet ajustement annuel comme la montée en charge des exonérations de cotisations liées à l'unification du SMIC doivent être assurés par une dotation budgétaire, votée chaque année en loi de finances, précisément ajustée et dûment contrôlée ;

- il serait ainsi mis un terme à la succession de déficit (2000) et d'excédents (2001-2002) du FOREC, la dotation budgétaire devant assurer l'équilibre à l'euro près ; a contrario, les éventuels excédents doivent être reversés au budget général : il n'y a pas de raison en effet que le FOREC constitue des « cagnottes » ;

- il n'est pas nécessaire, dans ces conditions, de mettre en place un « comité des finances sociales » comme l'a envisagé un moment l'Assemblée nationale : le conseil de surveillance du FOREC, présidé par un parlementaire, doit veiller au caractère intégral de la compensation ;

- les recettes et les dépenses prévisionnelles du FOREC doivent apparaître clairement en loi de financement, par le vote d'un article spécifique.

Recettes du FOREC pour 2003¹

⁽¹⁾ Rappel dépenses : 16560 ME pour 2003.                                   En millions d'euros

La clarification des missions

Aujourd'hui, la branche famille prend en charge le financement d'une partie de la majoration de pension pour enfants, prestation relevant initialement de l'assurance vieillesse puis prise en charge, au titre de la solidarité, par le FSV.

A contrario, pour des raisons anecdotiques liées à la nécessité de bouclages financiers conjoncturels, l'allocation de parent isolé (API), prestation familiale historique, est inscrite au budget général.

Enfin, le FSV est mis à contribution pour apurer la dette de l'Etat à l'égard des régimes complémentaires de retraite, mission tout à fait étrangère à sa raison d'être et à sa place au sein des lois de financement qui ne traitent que des régimes de base.

En résumé, au terme de trois ans de manipulation des flux financiers, l'Etat finance une prestation familiale, la CNAF finance une prestation de solidarité vieillesse et le FSV prend en charge les dettes de l'Etat.

La commission des Affaires sociales juge qu'il est urgent de rendre à chacun ce qui lui revient.

La CNAF serait allégée de la charge des majorations de pension pour enfants et retrouverait le service de l'API. La neutralisation financière de cette opération serait effectuée par un transfert de 0,1 point de CSG famille au FSV ; le taux de la CSG Famille serait de fait « sanctuarisé » à 1 point ;

La branche famille serait ainsi garantie contre une nouvelle progression de sa contribution au titre des majorations de pension pour enfants, progression au demeurant irréaliste d'un point de vue financier et fragile d'un point de vue constitutionnel.

• Retrouvant le service de la majoration de pension pour enfants qui relève bien de sa mission, le FSV en serait compensé, comme il a été dit, par 0,1 point de CSG famille mais également par deux moyens s'inscrivant eux-mêmes dans un souci de cohérence :

- il serait libéré de la charge de la dette de l'Etat à l'égard des régimes de retraite complémentaire qui lui a été imposée en 2001 ;

- il rentrerait en possession de la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire (dite taxe sur les contrats de prévoyance) créée à son profit en 1996, détournée depuis au bénéfice du FOREC ;

• l'Etat reprendrait en charge sa dette à l'égard des régimes de retraite complémentaire mais verrait ses masses budgétaires dégonflées par le retour de l'API au sein de la branche famille ; il limiterait les interfaces complexes dans le domaine fiscal qu'il entretient aujourd'hui avec la sphère sociale ; il bénéficierait en outre en 2003 du reversement des excédents du FOREC.

« Il faut ranger les pots de confiture pour qu'on y voie clair »[2]. La commission a pris cette tâche à cœur en remettant ainsi en ordre une masse financière de plus de 8,5 milliards d'euros.

Au terme de ce double « rangement », elle obtient des soldes quasiment équilibrés. Cette neutralité financière est seule à même de garantir la faisabilité de cette clarification dans un contexte budgétaire contraint.

Résumé des propositions de la commission des Affaires sociales

(en millions d'euros)

+ : augmentation de recettes ou diminution de charges ; - : diminution de recettes ou augmentation de charges

Le gain de 185 millions d'euros que tire la CNAF de cette clarification apparaît pour le moins légitime car il ne fait que ramener à 760 millions d'euros (‑ 20 %) la ponction opérée sur la branche famille en 2003.

En revanche, le FSV qui affiche un excédent prévisionnel pour 2003 de 22 millions d'euros présenterait un solde légèrement déficitaire (- 11 millions d'euros). Ce dernier peut être neutralisé par un simple ajustement de la dotation budgétaire au BAPSA libérant mécaniquement le même montant de C3S (contribution sociale de solidarité sur les sociétés) au profit du FSV.

L'Etat enregistrerait alors un manque à gagner de 163 millions d'euros (152 + 11). S'il exige une prime pour le « rachat des otages », il lui est loisible de récupérer, en sus de l'excédent prévisionnel du FOREC en 2003 (52 millions d'euros), la « cagnotte » dont le fonds s'est paradoxalement doté en 2001-2002 (375 millions d'euros).

4) LES AUTRES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Contrôle de l'application des lois de financement

La commission n'a pas retenu deux initiatives de l'Assemblée nationale :

- elle a considéré que la création d'un office parlementaire d'évaluation des politiques de santé était prématurée dans le cadre du présent projet de loi, car opérant une confusion entre l'évaluation prospective des priorités de santé publique et le contrôle de l'application des politiques dans ce domaine (article premier bis).

- elle a estimé que le transfert du contrôle de la gestion des centres hospitaliers régionaux des chambres régionales à la Cour des comptes pouvait sembler paradoxal au moment où s'engage une nouvelle phase de décentralisation et présentait de surcroît l'inconvénient de scinder le jugement des comptes qui continuerait de relever des chambres régionales et l'appréciation de la gestion qui serait de la compétence de la Cour (article premier ter).

En outre, la commission a pris acte avec satisfaction du souci du Gouvernement d'assurer la cohérence avec l'ONDAM des conventions passées entre la CNAMTS et les professions de santé (article 16). Toutefois, plutôt que de confier cette mission de façon générale au conseil de surveillance de la caisse, dont la composition fixée par voie réglementaire est très hétérogène, la commission a préféré prévoir que le ministre qui agrée ou approuve ces conventions informe, précisément et en temps réel, les commissions compétentes du Parlement de l'impact de ces conventions sur l'ONDAM.

Assurance maladie

- La commission a étendu à l'ensemble de la presse médicale l'exonération de la taxe sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques pour les achats d'espaces publicitaires, limitée par l'Assemblée nationale aux seuls journaux médicaux détenteurs d'un numéro de commission paritaire (article 6).

- Dans le domaine du médicament, elle a rétabli la taxe due par les laboratoires sur leurs ventes directes aux officines pharmaceutiques qui a été supprimée par l'Assemblée nationale (article 6 bis) ;

- Elle a souhaité en outre faciliter les modalités de délivrance par le pharmacien d'un générique lorsqu'il est face à une prescription en dénomination commune ou dans le cadre de son pouvoir de substitution (article 27) ;

- Elle a reporté du 1^er octobre au 31 décembre 2003 la fin du mécanisme d'incitation à la cessation anticipée d'activité des médecins libéraux (MICA) et jugé opportun dans un contexte de pénurie, de faciliter, pour les bénéficiaires de ce dispositif, la reprise d'une activité médicale salariée (article 28).

Accidents du travail et maladies professionnelles

- La commission a souhaité affiner la répartition des dotations de la branche AT-MP du régime général au financement des fonds en faveur des victimes de l'amiante, sans pour autant en modifier le montant global. Constatant un rythme de montée en charge très différent du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) et du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), elle propose de majorer de 50 millions d'euros la dotation du premier et de minorer en conséquence de 50 millions d'euros la dotation du second. Ce basculement apparaît en effet à la fois nécessaire car la situation financière du FCAATA apparaît très dégradée et possible car la montée en charge du FIVA est plus lente que prévue (articles 35 et 36) ;

- La commission a également précisé la composition du nouveau conseil de surveillance de la branche AT-MP du régime général afin de prévoir expressément, dans une logique de santé publique et de clarification des imputations comptables des dépenses de chaque branche, la présence de représentants de professionnels et d'établissements de santé (article 38).

Autres mesures

Afin de lisser les « à-coups » conjoncturels, et se faisant l'écho d'une réflexion conduite par le ministre de la santé, la commission a souhaité autoriser chaque branche de la sécurité sociale à affecter ses excédents à un fonds de réserve lui permettant de faire face, le cas échéant, à des déficits ultérieurs.

Le débat en séance publique se déroulera au Sénat les lundi 18, mardi 19 et mercredi 20 novembre.

A la demande de la commission, en accord avec le Gouvernement, le Sénat consacrera le mardi 19 novembre un débat thématique à l'assurance maladie, suivi de l'examen des articles concernant cette branche.

Si cette expérience se révélait concluante, la commission proposerait de l'étendre à l'avenir aux autres branches de la sécurité sociale (famille, vieillesse et accidents du travail). Il s'agit, pour elle, de transformer la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale en une série de vrais débats passant au crible la situation et les perspectives de chaque branche. Au regard des masses financières en jeu (330 milliards d'euros), une telle démarche lui semble légitime.