DEMOCRATIE DE PROXIMITE : LA COMMISSION DES LOIS DU SENAT ADOPTE 148 AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI
Le Sénat entamera le mardi 8 janvier l'examen du projet de loi relatif à la démocratie de proximité. M. Daniel HOEFFEL (UC- Bas-Rhin), rapporteur de la commission des lois, présidée par M. René GARREC (RI - Calvados), remarque qu'après son examen par l'Assemblée nationale, le projet de loi comporte désormais 124 articles, au lieu de soixante, et traite moins de la démocratie de proximité qu'il ne constitue un texte portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales.
Il a déploré qu'en raison du choix du Gouvernement de déclarer l'urgence sur ce texte, l'éventuelle commission mixte paritaire soit contrainte d'effectuer un travail de deuxième lecture.
La commission a adopté 148 amendements sur chacun des grands volets du projet de loi, afin de garantir la libre administration des collectivités territoriales, d'affirmer la primauté de la démocratie élective et d'introduire davantage de souplesse.
1. Participation des habitants à la vie locale :
La commission a adopté des amendements tendant à :
- abaisser de 50.000 à 20.000 habitants le seuil à partir duquel la loi traite des conseils de quartier tout en préservant la liberté des expériences en cours ; elle a en effet laissé aux conseils municipaux le soin d'apprécier l'opportunité de créer ou non des conseils de quartier et de déterminer leur composition, leurs modalités de désignation, ainsi que les crédits nécessaires à leur fonctionnement (article premier) ;
- supprimer des dispositions rendant obligatoires partout certains dispositifs dont les communes doivent garder la liberté d'apprécier l'utilité et le coût, tels que les débats sur la vie des quartiers (articles 2 et 3), les adjoints et mairies de quartiers (articles 4 et 5) ou les bureaux des temps (article 7 bis) ;
- ne rendre obligatoire la création de commissions consultatives des services publics locaux que dans les communes de 10.000 habitants et plus et dans les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants, mais étendre la compétence de ces commissions aux régies dotées de l'autonomie financière mais non de la personnalité morale (article 6) ;
- maintenir la nécessité d'être électeur pour participer aux consultations locales (article 6 ter).
Afin de préserver la place des communes, cellules par excellence de la démocratie de proximité, la commission propose, dans le cas d'une élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des structures intercommunales à fiscalité propre, que ce scrutin intervienne le même jour que les élections municipales, que chaque commune constitue la circonscription électorale pour l'élection d'au moins un délégué, et que tous les délégués soient aussi membres du conseil municipal de la commune qu'ils représentent (article 7 ter).
2. Droits des élus au sein des assemblées locales
La commission a adopté plusieurs amendements tendant à supprimer les contraintes excessives, imposées par le projet de loi au mépris de la souplesse et du pragmatisme, et à permettre d'adapter les modalités de fonctionnement des assemblées locales aux particularités et aux budgets locaux : séance annuelle réservée à l'opposition dans les assemblées délibérantes des collectivités locales, mission d'information et d'évaluation, contenu obligatoire des procès verbaux des réunions du conseil municipal, espace réservé à l'opposition dans les bulletins d'informations générales des collectivités, prêt d'un local aux élus minoritaires d'un établissement public de coopération intercommunale (articles 8 à 11).
Elle a en revanche étendu aux établissements publics de coopération intercommunale l'assouplissement des règles relatives aux délégations de fonction (article additionnel après l'article 11 bis).
3. Paris, Marseille et Lyon
La commission a approuvé la plupart des modifications proposées, soulignant qu'elles répondaient aux pratiques constatées : renforcement du pouvoir consultatif des conseils d'arrondissement (articles 15 bis à 15 quater et articles 15 septies à 15 nonies), création d'une section d'investissement dans la dotation des arrondissements (article 15 undecies), pouvoirs de police du maire de Paris (articles 15 quaterdecies et 15 quindecies), suppression de la questure de la ville de Paris (article 15 sexdecies), assouplissement des règles de recrutement des personnels (article 15 septdecies).
Elle a proposé des modifications tendant à affirmer le pouvoir des maires, notamment dans la définition des équipements de proximité, sans que le préfet puisse désormais intervenir en cas de désaccord (articles 15 quinquies, 15 sexies et 15 septdecies).
Enfin, elle a supprimé le référendum d'arrondissement qui met en péril l'unité communale (article 15 decies).
4. Publication des sondages électoraux
Comme l'avait déjà fait le Sénat à travers une proposition de loi adoptée le 17 mai 2001 et en instance à l'Assemblée nationale pour tenir compte de l'évolution des moyens de communication et afin de tirer les conséquences de la récente jurisprudence de la Cour de cassation, la commission a proposé de circonscrire à la veille et au jour du scrutin l'interdiction de publier ou de diffuser des sondages d'opinion de caractère électoral et de renforcer les conditions de contrôle des sondages publiés dans les 15 jours précédant un scrutin (article additionnel après l'article 15 septvicies).
5. Les conditions d'exercice des mandats locaux
Afin de favoriser l'égalité des citoyens devant le mandat et d'assurer une meilleure respiration entre société civile et société publique, condition indispensable au développement de la démocratie locale, la commission propose un ensemble de dispositions qui, pour la plupart, figuraient déjà dans les propositions de loi adoptées par le Sénat lors de la dernière session.
En conséquence, la commission a adopté des amendements tendant à :
- créer un congé pour campagne électorale de dix jours pour les candidats aux élections locales, améliorer le barème de crédit d'heures et étendre aux non salariés la compensation de pertes de revenus liées à l'exercice d'un mandat pour les élus non indemnisés (articles 16 à 18) ;
- instituer une allocation différentielle de fin de mandat d'une durée au plus égale à six mois, financée par les catégories d'élus susceptibles d'en bénéficier (articles 20 et 21) ;
- porter de six à dix-huit jours les droits des élus en matière de formation (articles 23 et 24) ;
- fixer, dans les communes de moins de 1.000 habitants, l'indemnité du maire à son montant maximum, sauf délibération contraire du conseil municipal, majorer les indemnités des adjoints, clarifier les conditions d'indemnisation des conseils municipaux et moduler celle des élus départementaux et régionaux en fonction de leur participation aux réunions (articles 26 à article additionnel après l'article 30) ;
- renforcer le régime de remboursement des dépenses liées à l'exercice d'un mandat, en particulier en intégrant les frais d'assistance aux personnes (articles 31 à 33) ;
- instituer une indemnité différentielle pour les élus ayant réduit leur activité professionnelle et dont les droits à l'assurance maladie se trouvent minorés en conséquence, et ouvrir un droit aux prestations en espèces d'assurance maladie pour les élus ayant cessé d'exercer leur activité professionnelle, les cotisations étant supportées par les élus et par les collectivités concernées (articles 34 à 36).
6. Les compétences des collectivités territoriales
La commission propose de prévoir le transfert des services et parties de services des directions départementales de l'équipement aux départements ayant opéré la partition des services avec ouverture du droit d'option aux personnels (article additionnel après l'article 15 octodecies).
S'agissant des transferts de compétences aux régions, la commission a décidé :
- de préciser explicitement que les régions pourront accorder aux entreprises des avances remboursables à taux nul ; de leur permettre de souscrire des parts dans des fonds communs de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale ; de relever le seuil de leur participation, seules ou conjointement, dans un fonds d'investissement ou un fonds commun de placement à risques à 50 % du montant total de ce fonds ; enfin, de leur permettre de participer, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif d'accorder des concours financiers aux entreprises (article 43 A) ;
- d'étendre les compétences des conseils régionaux dans le domaine du tourisme (article additionnel après l'article 43 A) ;
- de réécrire les articles relatifs au transfert de compétences en matière portuaire et aéroportuaire afin : de donner à l'expérimentation une durée suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle ne sera close que le 31 décembre 2006 ; de marquer le caractère volontaire de cette expérimentation et d'ouvrir la possibilité d'y recourir à l'ensemble des collectivités territoriales, en particulier les départements ; de permettre l'organisation d'audits préalables aux transferts de compétences, financés à parité par l'Etat et la collectivité intéressée ; de prévoir la prorogation jusqu'au 1er juin 2007 des concessions qui arriveront à échéance pendant la durée de l'expérimentation ; de prévoir l'élaboration de rapports sur le bilan de cette expérimentation dans un délai de six mois avant sa clôture (articles 43 B et 43 C) ;
- de permettre aux régions d'arrêter le programme des formations et le programme des opérations d'équipement de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes sur leur territoire, et d'élargir la liste des établissements et organismes consultés par la région dans le cadre de l'élaboration du plan de développement des formations professionnelles, en y incluant, comme c'est actuellement le cas, les conseils économiques et sociaux régionaux et les organismes consulaires (article 43 F).
7. Les services d'incendie et de secours
Pour répondre au problème d'identification de la collectivité responsable du service départemental d'incendie et de secours (SDIS), il convient de conférer au département un rôle de collectivité pilote, sans pour autant écarter les communes et les structures intercommunales.
En conséquence, la commission propose :
- de fixer, à partir de 2006, à 80 % la part des contributions du département au budget du SDIS et à 20 % celle des communes et structures intercommunales. Les contributions communales et intercommunales seraient gelées à leur niveau en 2001 dans les départements où elles sont inférieures à 20 %. Parallèlement, la représentation des départements au sein des conseils d'administration des SDIS serait établie à 80 % des sièges et celle des communes à 20 % (articles 44 et 46) ;
- de prévoir, à certaines conditions, une prise en charge financière des interventions des SDIS par les SAMU (article 46 ter) ;
- d'établir par convention les relations entre les SDIS et les centres de première intervention communaux et intercommunaux, qui seraient désormais compétents pour gérer les biens nécessaires à leur fonctionnement (article 43).
8. La participation du public à l'élaboration des grands projets
Tout en considérant que la plupart des dispositions du titre relatif à la participation du public à l'élaboration des grands projets répondait à de véritables besoins, la commission des Lois a estimé nécessaire de les encadrer, afin d'éviter une paralysie des grands projets.
Par conséquent, elle a adopté des amendements tendant à :
- définir plus rigoureusement les projets pouvant faire l'objet d'une saisine de la Commission nationale du débat public, en prévoyant que ces projets doivent avoir un intérêt national (article L. 121-1 du code de l'environnement) ;
- encadrer les délais afin d'éviter d'allonger inconsidérément la procédure ;
- distinguer le temps de la concertation et le temps de la décision, en précisant que le public est associé à l'élaboration, non des décisions, mais des projets (article 48), qu'après la clôture de l'enquête publique, la Commission nationale du débat public doit simplement veiller à la bonne information du public jusqu'à la mise en service du projet (article L. 121-8 du même code) ;
- restreindre les possibilités de réouverture d'un débat public dans le cas où l'enquête publique n'aurait pas été ouverte dans les cinq année suivant la clôture du débat public (article L. 121-11) ;
- indiquer que la Commission nationale du débat public ne se prononce pas sur le fond (article L. 121-1) ;
- garantir une Commission nationale du débat public équilibrée, en supprimant la limite d'âgé fixée pour son président, en portant à 6 le nombre d'élus locaux membres (article L. 121-3) ;
- prévoir que la Commission nationale du débat public peut être saisie par une commune territorialement intéressée (article L. 121-7) ;
- supprimer la possibilité d'organiser un débat public sur des questions générales, l'expérience du débat public relatif à un troisième aéroport n'étant pas apparue pertinente (article L. 121-9).
9. Le recensement
Tout en approuvant le principe d'évaluations annuelles et différenciées (selon la population des communes) s'appuyant sur des sondages et des données issues de fichiers administratifs et sociaux, la commission a jugé nécessaire de fixer dans la loi le seuil (10.000 habitants) à partir duquel la population des communes ne sera plus recensée de manière exhaustive (article 59).
La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.
Dans le cadre de ses travaux la commission a entendu, le mardi 11 décembre 2001, MM. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, et Jean-Pierre Raffarin, président de l'Association des régions de France, puis, le mercredi 12 décembre 2001, MM. Jean Puech, président de l'Assemblée des départements de France, Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de France, Heinrich Hoffschulte, président de la section allemande du conseil des communes et régions d'Europe, Eric Kerrouche, chargé de recherche au CNRS, Bertrand Delanoë, maire de Paris, Gérard Collomb, sénateur-maire de Lyon, et Jean-Claude Gaudin, sénateur-maire de Marseille.
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