Communiqué du 8 novembre 2000

LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2001 :

LOI DE FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES ?

Au cours d’une réunion tenue le mercredi 8 novembre 2000, MM. Charles Descours (RPR - Isère), rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l’assurance maladie, Jean-Louis Lorrain (UC - Haut-Rhin), rapporteur pour la famille et Alain Vasselle (RPR - Oise), rapporteur pour l’assurance vieillesse, ont présenté à la commission des Affaires sociales présidée par M. Jean Delaneau (RI - Indre-et-Loire) leurs analyses et leurs propositions dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Les comptes de la sécurité sociale se sont redressés en 1999-2000 au prix, il est vrai, d’un effort considérable demandé aux Français.

L’embellie conjoncturelle ne doit pas dissimuler que ces derniers ont consacré au financement de la protection sociale une part croissante des prélèvements obligatoires qu’ils acquittent sans pourtant avoir le sentiment d’être mieux soignés, mieux protégés et de pouvoir regarder vers l’avenir avec sérénité.

Dans ce contexte, la majorité de la commission des Affaires sociales constate que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, cinquième exercice du genre, est probablement le pire qu’il lui ait été donné d’examiner.

Ce sentiment d’ailleurs a été partagé par les partenaires sociaux : l’ensemble des conseils d’administration des caisses de sécurité sociale ont émis un avis négatif à l’encontre du projet de loi.

Celui-ci, en effet, ne contient rien de ce qu’il devrait contenir pour permettre un débat lucide et volontaire sur la financement de la protection sociale ; il constitue en revanche l’appendice supplétif d’une politique de l’emploi aventureuse et d’une politique fiscale improvisée.

- Tous les chemins mènent au FOREC

L’an dernier, la commission avait souligné que " la réforme d’ampleur de l’assiette des cotisations patronales de sécurité sociale ", annoncée depuis 1998, avait donné naissance à un monstre : le fonds de financement des trente-cinq heures (FOREC).

Le projet de loi de financement pour 2001 confirme, et au-delà, cette analyse. Au-delà d’un système de tuyauterie, compliqué à dessein, l’essentiel de son dispositif consiste en effet à organiser une ponction massive sur la sécurité sociale pour financer les trente-cinq heures.

Ce financement, qui reste au demeurant fragile, mobilise désormais six taxes différentes pour un total de 85 milliards de francs : droits sur les tabacs, droits sur les alcools, taxe sur les conventions d’assurances, taxe sur les véhicules de sociétés, taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB).

Il se traduit certes par un prélèvement supplémentaire sur les entreprises : le produit de la TGAP et la CSB passera ainsi de 6,6 milliards de francs en 2000 à 13 milliards de francs en 2001.

Mais l’essentiel des ressources nouvelles (16 milliards de francs) est prélevé directement ou indirectement sur la branche famille et le fonds de solidarité vieillesse : 8 articles du projet de loi, de transferts de charges et de déplacement de recettes, sont utilisés à cette fin ou encore ajustent le dispositif de réduction du temps de travail.

En définitive, le budget de l’Etat ne contribue plus en aucune manière au financement des trente-cinq heures : il s’exonère lui-même de la théorie -vivement contestée par les partenaires sociaux- des " retours " pour les finances publiques de la réduction du temps de travail, dont seule la sécurité sociale fait désormais les frais.

Aussi, la commission des Affaires sociales propose-t-elle de désamorcer les branchements successifs mis en place par le projet de loi pour financer les trente-cinq heures.

Elle rétablit d’une part l’excédent de la branche famille ponctionnée par la confiscation de la part de la taxe de 2 % sur les revenus du capital et par la mise à sa charge des majorations de pensions pour enfants.

Elle propose que cet excédent soit sanctuarisé dans un compte de réserve spécifique.

En revanche, elle prend acte de la débudgétisation de la majoration de l’allocation de rentrée scolaire mais considère, en accord avec la commission des finances, que cette économie de 7 milliards de francs pour le budget de l’Etat doit être recyclée en faveur des familles pour rétablir le plafond du quotient familial abaissé en 1999.

Elle rétablit d’autre part les excédents du fonds de solidarité vieillesse ponctionnés par la confiscation des droits sur les alcools, d’une partie de la CSG et par la mise à sa charge de la dette contractée par l’Etat à l’égard des régimes de retraites complémentaires. Le fonds de solidarité vieillesse retrouve, ce faisant, des excédents de 19 milliards de francs sur 2000-2001 qui alimentent le fonds de réserve des retraites.

- Le budget social, instrument de la politique fiscale

La loi de financement de la sécurité sociale n’est pas seulement devenue la loi de financement des trente-cinq heures, elle acquiert également le statut peu enviable d’instrument d’une politique fiscale improvisée.

En instituant une ristourne dégressive de CSG, le Gouvernement détourne une contribution sociale pour poursuivre un objectif fiscal. Il est significatif de constater que cette mesure est au cœur des " dispositions fiscales " présentées par le ministre de l’Economie et des Finances. Dès lors, il n’est pas étonnant qu’elle soit désastreuse dans ses conséquences.

Cette mesure est d’abord inéquitable car, ne pouvant s’appuyer sur la notion de foyer fiscal, elle ne peut prendre en compte la structure familiale ni, par exemple, les pluriactifs.

Elle n’évite ensuite la " trappe à inactivité " qu’au risque de verser dans la " trappe à bas salaire ".

Enfin, elle bouleverse les fondements mêmes du financement de la protection sociale. Le Gouvernement porte ainsi atteinte au principe d’universalité et introduit une forme de progressivité limitée d’ailleurs à une seule catégorie de revenu. Elle accentue en outre la dépendance de la sécurité sociale à l’égard des " compensations budgétaires ".

De même, exonérer de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) telle ou telle catégorie de contribuables -retraités non imposables, dans le texte du Gouvernement, chômeurs non imposables, dans le texte adopté par l’Assemblée nationale- constitue une mesure sans aucun doute bien accueillie par les intéressés.

Mais cette contribution est perçue au profit de la CADES pour faire face à l’amortissement de la dette sociale. Il y a trois ans, pour faire face à une aggravation de cette dette, la durée de prélèvement de la CRDS qui lui est affectée a été allongée de cinq ans pour être portée à 2014.

En réduire l’assiette dès la première embellie conjoncturelle, c’est mettre le doigt dans un engrenage qui ne peut qu’inquiéter les marchés financiers, fragiliser la signature de la CADES et rendre plus coûteuse la gestion de la dette.

La commission des Affaires sociales rejette la ristourne dégressive de CSG : elle estime que l’instrument d’une politique fiscale et a fortiori budgétaire reste bien le projet de loi de finances.

Aussi, en accord avec la commission des Finances, un dispositif alternatif sera mis en place dans le projet de loi de finances pour 2000 sous la forme d’un mécanisme de crédit d’impôt constituant une forme d’allocation de soutien aux revenus d’activité.

Par ailleurs, elle constate que le Gouvernement prend ses responsabilités en amorçant un phénomène qui fera " boule de neige " : les exonérations de CRDS. Elle réaffirme que toute " réouverture " de la CADES au-delà de 2014 doit être exclue et considère en conséquence que l’Etat doitcompenser le manque à gagner (de l’ordre de 2,5 milliards de francs) pour la CADES par imputation sur les 12,5 milliards de francs qu’elle verse annuellement au budget.

A contrario, le projet de loi de financement ne contient rien qui devrait y figurer, rien qui puisse s’apparenter à la mise en œuvre de choix de santé publique, rien qui puisse résoudre le problème à venir des retraites.

- Les retraites au point mort

Le 21 mars 2000, le Premier ministre a refermé le dossier de la réforme des retraites.

Reste un conseil d’orientation : après le Livre blanc en 91, les perspectives des régimes de retraite en 95, le diagnostic du commissariat au Plan en 99, un nouveau rapport sera remis en 2002 qui conclura, comme les autres, qu’il est urgent d’agir.

Reste également un fonds de réserve qui veut donner le sentiment que le Gouvernement " met de côté pour les lendemains difficiles ".

En réalité, ce fonds est alimenté essentiellement par des recettes exceptionnelles qui ne sont pas pérennes mais qui présentent l’inestimable avantage pour le Gouvernement d’être indolores car elles n’apparaissent ni sur les feuilles d’impôts, ni sur les fiches de salaires : rien, en quelque sorte, qui puisse s’apparenter à une " surcotisation ".

Les modalités de sa gestion et la façon dont elle sera contrôlée ne sont toujours pas arrêtées : pour l’instant, ce fonds de pension " à la française " est placé en bons du Trésor et finance donc les 5.000 milliards de dettes de l’Etat.

Son montant symbolique de 1.000 milliards de francs à l’horizon 2020, coexiste à cette date -c’est-à-dire avant même de devoir faire face aux vraies difficultés- avec un déficit cumulé de 600 milliards de francs de la seule branche vieillesse du régime général.

Autant dire que, sans une réforme immédiate des régimes de retraite, l’avenir de ces derniers ne saurait être garanti par le fonds de réserve proposé par le Gouvernement. Les indulgents diront que c’est mieux que rien. Pour cette raison même, les réalistes penseront que c’est pire que tout.

La commission des Affaires sociales a approuvé la création d’un fonds de réserve. Ce fonds n’a toutefois de sens que s’il accompagne une réforme des retraites.

Elle n’entend pas pour autant le priver de ressources. Ainsi a-t-elle rétabli, à son profit, les excédents du fonds de solidarité vieillesse ponctionnés par le financement des trente-cinq heures.

Elle estime en revanche urgent de le doter d’un statut garantissant un emploi financièrement efficace et juridiquement transparent des sommes qu’il collecte. Elle propose un dispositif dans ce sens qui permette un contrôle étroit du Parlement.

- L’ondam en capilotade

Constitué à l’origine sous la forme nécessairement d’un agrégat comptable, l’ONDAM est resté, cinq ans plus tard, ce même agrégat comptable.

Entre temps, il a dérivé, le Gouvernement l’a " rebasé ", lui a appliqué mécaniquement des pourcentages de progression arbitraire.

Dépourvu de tout contenu en santé publique, il est aujourd’hui un arbitrage comptable, inévitablement contesté, entre les contraintes financières de l’assurance maladie et le souci des pouvoirs publics d’apaiser les tensions que connaît notre système de soins.

L’ONDAM 2000 est le résumé de trois ans d’errements : " rebasé " pour prendre acte du dépassement constaté l’année précédente, il n’en a pas moins dérivé à nouveau. De surcroît, sans estimer utile d’en saisir le Parlement, le Gouvernement l’a majoré de son propre chef, pour les besoins d’une " nouvelle étape " de sa politique hospitalière improvisée en mars 2000, trois mois après le vote définitif de la loi de financement de la sécurité sociale.

Dans ce contexte, la commission des Affaires sociales a pris une décision fondée mais d’une exceptionnelle gravité : celle d’opposer une sorte de " question préalable " à l’ONDAM 2001, c’est-à-dire un rejet solennel.

C’est une décision fondée car la Commission ne souhaite pas ratifier la dérive de l’ONDAM 2000, ne serait-ce qu’implicitement au travers du " rebasage " de l’ONDAM 2001.

Elle se déclare en outre hors d’état de prétendre qu’un ONDAM de 693,3 milliards de francs permettra de soigner correctement les Français en 2001.

Elle se refuse enfin à engager l’autorité du Sénat en lui demandant d’approuver un objectif dont le Gouvernement s’empressera de s’affranchir quelques mois plus tard.

Mais c’est également une décision d’une exceptionnelle gravité : la Commission l’a prise en connaissance de cause tant la dérive observée depuis quatre ans lui semble traduire le dévoiement de l’ONDAM et devoir être sanctionnée clairement ; ce n’est pas en effet seulement un " agrégat " qui dérive, mais avec lui notre système de soins et le débat démocratique autour de la sécurité sociale.

- Un système conventionnel moribond

La forte progression des dépenses d’assurance maladie intervient dans un contexte de dégradation très sensible des relations entre les pouvoirs publics et les professionnels de santé, largement imputable à l’application d’un système de régulation des dépenses fondé sur les lettres-clés flottantes

Ce mécanisme, qui consiste à baisser les tarifs au fur et à mesure de l’augmentation des dépenses, est à la fois pernicieux, car il aboutit à diviser les professionnels de santé, absurde, car il incite naturellement les professionnels à " prendre de l’avance " sur les volumes pour anticiper les baisses de tarifs qui peuvent intervenir tous les trimestres, et injuste, car il sanctionne de manière collective sans tenir compte des comportements individuels.

La commission des Affaires sociales proposera donc de substituer au système des lettres-clés flottantes un mécanisme alternatif de maîtrise de l’évolution des dépenses médicales faisant appel à la responsabilité individuelle des médecins et contribuant à l’amélioration des pratiques médicales, dans l’intérêt des patients.

Modifications d’affectations de recettes et d’imputations de dépenses

Les " tuyauteries " du PLFSS 2001

(en millions de francs)

" Contributeurs et bénéficiaires " du PLFSS 2001

(en millions de francs)