Intervention du Président du Sénat, M. Gérard Larcher
« Le rôle du Sénat dans la lutte contre le terrorisme »
Association des Sénats d’Europe
Berne, 20 octobre 2016
Monsieur le Président du Conseil des Etats,
Cher Raphaël Comte,
Mesdames et Messieurs les Présidents des Sénats d’Europe,
Mes premiers mots seront pour vous remercier de vos propos de bienvenue et de la qualité de votre accueil. Voilà qui augure bien de la cordialité des moments que nous allons passer à confronter nos expériences.
Vous m’avez confié un rapport sur le rôle du Sénat dans la lutte contre le terrorisme. Dans la période récente, la France a été, avec la Belgique, la cible privilégiée de cette forme de criminalité. Je ne vais pas retracer la liste de ces horreurs, que chacun a en mémoire. Je voudrais seulement avoir une pensée pour les victimes de ces lâches attentats, quelle que soit leur nationalité, leur confession, leurs convictions, notamment vos compatriotes Linda Casanova Siccardi, Elizabeth Cristina de Assis Rineiro et sa fille Kayla.
Face à la gravité de la situation, le Sénat a pleinement joué son rôle.
Trois jours après le massacre du Bataclan, le 16 novembre dernier, le Président François Hollande a réuni les députés et les sénateurs pour annoncer diverses mesures et un projet de révision constitutionnelle.
Le Sénat représente la Nation au même titre que l’Assemblée nationale. Nous sommes une assemblée parlementaire de pleine compétence.
Face à la menace terroriste, la meilleure réponse d’une démocratie est constituée par l’unité de la Nation et le rassemblement du peuple.
L’accord des deux Assemblées a symbolisé cette unité et ce rassemblement. Le symbole a été d’autant plus fort que les deux assemblées n’ont pas la même majorité.
Par-delà cet accord qui légitimait l’état d’urgence, le Sénat a su jouer pleinement son rôle de chambre de réflexion, qui doit veiller au respect de l’État de droit, à l’équilibre entre sécurité et liberté.
Dans un État de droit, les citoyens ont droit à la sécurité. La sécurité est avec la liberté le premier de nos droits. C’est pourquoi le Sénat est parvenu à convaincre le Gouvernement et l’Assemblée de retenir des mesures renforçant la prévention et la répression du terrorisme, sans pour autant mettre en cause nos valeurs républicaines.
L’apport du Sénat a été d’autant mieux pris en compte que nous représentons les collectivités territoriales. Or ce sont les maires qui sont présents dans les instants suivant un attentat, pour rassurer et informer la population, faciliter l’action des forces de sécurité, et assurer, le cas échéant, la coordination avec la police municipale. Ils sont les élus ayant la confiance majoritaire de nos concitoyens.
Pour évoquer avec plus de précision le rôle du Sénat dans la lutte contre le terrorisme, je voudrais distinguer le volet préventif et le volet répressif de cette lutte.
Le volet préventif, tout d’abord.
La France est en état d’urgence depuis le 13 novembre 2015. Pour l’essentiel, l’état d’urgence, dont le régime date d’une loi du 3 avril 1955 relative aux évènements d’Algérie, permet à l’autorité administrative de prescrire des assignations à résidence et des perquisitions nocturnes sans autorisation de l’autorité judiciaire
A quatre reprises, le Sénat a autorisé la prorogation de l’état d’urgence : la première fois à l’unanimité, et à une très large majorité par la suite.
A l’occasion de ces autorisations, nous avons modifié certaines règles applicables durant l’état d’urgence.
Tout d’abord, le Sénat a veillé à préserver le rôle central de l’autorité judiciaire dans le cas où une opération de perquisition administrative ferait apparaître une infraction pénale.
Mais parallèlement, afin d'améliorer l’efficacité de la prévention des actes terroristes, le Sénat a souhaité accroître les prérogatives des autorités administratives durant l’état d’urgence. J’énumère rapidement ces mesures :
1) permettre aux Préfets d’interdire tout rassemblement dont ils ne pourraient assurer la sécurité ;
2) faciliter la fermeture des lieux de culte où sont tenus des propos incitant à la haine ou à la violence ;
3) permettre aux préfets d’autoriser des contrôles d’identité, des visites de véhicules ainsi que la fouille des bagages, sans avoir à justifier de « circonstances particulières établissant le risque d’atteinte à l’ordre public » comme cela est exigé en temps normal.
En revanche, nous n’avons pas pu obtenir l’introduction d’un délit de séjour dans des pays où opèrent des groupes terroristes ; mais la durée possible de l’assignation à résidence après le retour a été portée de un à trois mois.
On voit que le Sénat a voulu à la fois renforcer la sécurité des citoyens par des mesures fortes, mais les protéger aussi de l’arbitraire en préservant le rôle de l’autorité judiciaire.
À côté de son rôle de législateur, le Sénat a voulu contrôler l’application de l’état d’urgence. La commission compétente a créé en son sein un comité de suivi de l’état d’urgence, composé de sept sénateurs, à savoir un sénateur par groupe politique et un sénateur pour ceux qui ne font partie d’aucun groupe.
Ce comité suit régulièrement, chaque semaine, l’action du Gouvernement. Il procède à de nombreuses auditions. Il peut contrôler sur place les dispositifs de sécurité : ainsi, il s’est rendu au Stade de France avant le début de l’Euro 2016.
Cette activité de contrôle a une double finalité : vérifier l’efficacité des mesures d’urgence, mais aussi le respect des libertés publiques. Ce qui pour nous est essentiel.
Le Sénat exerce aussi sa mission de contrôle à travers la délégation parlementaire au Renseignement. C’est une délégation bicamérale, composée de députés et de sénateurs, créée en 2007. Ayant accès à un certain nombre de documents classifiés, la délégation a suivi, depuis plusieurs années, la montée en puissance de la menace terroriste et l’évolution parallèle des services de renseignement.
Elle a veillé notamment à l’affectation de moyens supplémentaires dans la lutte antiterroriste, non seulement dans le domaine des technologies nouvelles, mais aussi celui du renseignement humain.
Mais la prévention des actes terroristes nécessite avant tout la mobilisation, parfois jusqu’à l’épuisement, des forces de sécurité.
Dans le souci d’épauler les policiers nationaux ou les militaires, nous avons obtenu du Gouvernement :
- d’assouplir les conditions dans lesquelles le Préfet peut autoriser l’armement d’une police municipale ;
- d’élargir la réserve civile de la police nationale;
- de prolonger la disponibilité des réservistes des armées, de la gendarmerie et de la police.
C’est notamment à la suite d’une préconisation du Sénat que le Président de la République a décidé le principe d’une « Garde nationale » constituée à partir des réserves opérationnelles existantes.
Je voudrais insister sur ce point ici à Berne, car chacun sait que l’ambition du « peuple en armes » est au cœur de votre tradition.
Après la prévention, je vais aborder la répression de la criminalité terroriste.
À la suite du massacre du Bataclan, notre législation antiterroriste a été renforcée, toujours par accord entre les deux assemblées. Une large partie des nouvelles dispositions a été introduite à l’initiative du Sénat.
Je n’en citerai que quelques-unes :
- l’élargissement des possibilités de recours aux perquisitions nocturnes dans les enquêtes du Parquet ;
- la création d’un régime de saisie des correspondances électroniques à l’insu de la personne ;
- la possibilité d’utiliser des intercepteurs mobiles de téléphones portables dans des enquêtes d’information en matière de criminalité organisée ;
- la facilité plus grande, pour les juridictions, de prendre des mesures visant la « déradicalisation » des djihadistes ;
- l’augmentation de la période de sûreté incompressible pour les condamnés à perpétuité pour terrorisme ;
- l’augmentation des peines applicables en cas de non dénonciation d’une infraction terroriste.
Sur tous ces points, le Sénat a joué pleinement son rôle de législateur en entourant à chaque fois ces mesures des garanties nécessaires. C’est un des mérites du bicamérisme, dans ce type de circonstances : sans entraver l’action, il évite de voter dans la précipitation des mesures d’exception, contraires même aux principes de l’État de droit.
Les deux Assemblées sont restées en désaccord sur un seul point, le délicat problème de la déchéance de nationalité. Dans le droit français en vigueur, la déchéance de nationalité est une peine applicable aux seuls Français binationaux qui ont obtenu la nationalité française par acquisition.
Le Président de la République avait proposé, dans son projet de révision constitutionnelle, d’étendre cette déchéance aux binationaux, même nés Français, en cas de crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation. La révision constitutionnelle devait également donner une base constitutionnelle au recours à l’état d’urgence, qui actuellement n’est pas mentionné par notre Constitution.
Le problème est venu de l’attitude de la majorité de l’Assemblée nationale. Elle a estimé que la mesure concernant la déchéance de nationalité stigmatisait les binationaux, puisqu’ils seraient seuls concernés. Du coup, pour ne pas faire d’inégalité, l’Assemblée nationale a voulu étendre cette mesure à l’ensemble des Français, qu’ils aient ou non une autre nationalité.
Dans la foulée, elle a prévu que la déchéance de nationalité pourrait être prononcée pour une atteinte grave à la vie de la Nation non seulement en cas de crime, mais aussi en cas de délit.
Le Sénat ne pouvait accepter ces mesures, qui auraient pu créer des apatrides. Comme nous considérions que la menace d’une déchéance de nationalité était un symbole plutôt qu’une arme efficace contre le terrorisme, nous avons préféré en rester au texte proposé initialement par le Président de la République.
Après le vote du Sénat, le processus de révision a été finalement suspendu par le Chef de l’État, qui a constaté l’impossibilité d’un accord. En effet, en matière constitutionnelle, les deux Chambres sont strictement à égalité – « bicamérisme parfait ». Pour les lois ordinaires, le Gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée nationale, en cas d’échec persistant de la « navette » entre les deux Assemblées ; ce n’est pas possible pour les lois constitutionnelles.
Notre décision s’inscrivait dans la tradition de sagesse du Sénat, qui a souvent aidé les gouvernements successifs, quels qu’ils soient, à surmonter les excès de la majorité de l’Assemblée nationale. On voit bien, dans cet exemple, que le bicamérisme est bien utile pour éviter certains dérapages, encore plus quand il s’agit des lois fondamentales, dont, pour le gaulliste de conviction que je suis, il ne faut toucher que « d’une main tremblante ».
Pour me rapprocher de la conclusion, je n’aurai garde d’oublier la dimension européenne et internationale de la lutte contre le terrorisme.
La commission des Affaires européennes assure le suivi des initiatives européennes et préconise un renforcement de la coopération entre les Etats face à la menace terroriste, à travers une protection plus efficace des frontières extérieures de l’Europe. Tel était le sens de la déclaration commune sur la lutte contre le terrorisme qu’ont publiée les présidents des commissions des affaires européennes du Sénat français et du Bundesrat allemand, en décembre 2015.
La dimension internationale, nous en prenons la pleine mesure d’abord en approuvant l’intervention de nos forces aériennes en Syrie et en Irak, ensuite par le développement de la diplomatie parlementaire auquel je suis très attaché, pour peu qu’elle n’empiète pas sur les prérogatives essentielles de l’exécutif.
Ainsi, dans le cadre du premier forum de coopération parlementaire avec le Conseil de la Nation de la République algérienne, le 19 septembre dernier, nous avons marqué avec le Président BENSALAH la nécessité d’un renforcement de la coopération euro-méditerranéenne en matière de lutte antiterroriste. J’en suis persuadé : avec l’Algérie, meurtrie par la radicalité islamiste de la « décennie noire », nous pourrons trouver des réponses internationales pour surmonter la menace terroriste, avec l’aide aussi de nos amis tunisiens et marocains.
Je terminerai mon propos par une interrogation qui est en chacun de nous : quand la menace terroriste cessera-t-elle ? Quand pourrons-nous baisser la garde et venir à une situation normale ?
Tout laisse à penser que la lutte contre le terrorisme sera longue et difficile. Mais elle ne sera vraiment gagnée que si nous parvenons à rétablir la cohésion nationale, le « vivre ensemble ».
Je l’ai dit à nos amis algériens, si la réponse sécuritaire est nécessaire ou incontournable, elle n’est pas suffisante.
Il nous faut reconstituer le lien citoyen et en particulier favoriser le dialogue avec l’Islam. Dans le cas de la France, nous plaidons pour qu’il y ait un « Islam de France », respectueux de l’idéal républicain.
Que ferons-nous des « revenants » de Syrie, d’Irak et d’autres pays où sévissent les différents groupes terroristes ?
Comment faire face à la radicalité de certains jeunes hommes ou femmes ? Comment aider à leur « déradicalisation » ?
Ce sont là de véritables questions sociétales.
Comme vous le savez nous allons avoir en France en 2017 une année « hyper électorale » avec nos trois élections nationales : présidentielle, législatives et sénatoriales. Une première sous la Cinquième République !
Je forme le vœu que le terrorisme international ne vienne pas perturber le jeu normal de la démocratie, nos amis espagnols en ont fait la dure expérience.
Par-delà l’élection présidentielle, par-delà les élections législatives qui ne seront, sans doute, que la réplique de l’élection présidentielle, le Sénat sera renouvelé pour moitié en octobre 2017 - le renouvellement partiel du Sénat étant une des caractéristiques fondamentale du bicamérisme français.
Au début du prochain quinquennat, le Sénat pourra ainsi exprimer la continuité de la République dans la lutte contre le terrorisme, avec le souci de respecter son identité constitutionnelle, celle de balancier stabilisateur et modérateur. Tel était d’ailleurs l’objectif recherché par le Général de Gaulle dans son discours fondateur de Bayeux du 16 juin 1946.
Car je crois qu’à travers notre volonté de combattre sans merci le terrorisme mais dans le respect de nos valeurs républicaines, nous avons montré que le bicamérisme permet de parvenir à des solutions équilibrées et de sauvegarder l’unité nationale face au fléau du terrorisme.