Sénat

N°441

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 mai 1998

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

tendant à modifier l'article 24, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

PRÉSENTÉE

par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Parlement. - Règlement du Sénat - Résolutions - Traités et conventions.

EXPOSE DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Seules parmi les Assemblées des Etats membres de l'Union européenne, les deux Chambres du Parlement français n'ont pas la possibilité de voter des résolutions, sauf dans quelques cas précis.

Cette situation ne résulte pas directement d'une interdiction constitutionnelle, mais d'une décision du Conseil constitutionnel qui, en 1959, a censuré les dispositions des Règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat relatives aux résolutions.

Depuis cette décision, dont les deux Assemblées ont tiré les conséquences dans leurs Règlements respectifs, les résolutions parlementaires sont d'une manière générale irrecevables, sauf exception résultant des textes constitutionnels et organiques.

Ces exceptions sont de trois sortes. Des résolutions peuvent porter sur des mesures d'ordre interne (modification du Règlement, création d'une commission d'enquête) ; elles peuvent intervenir dans certaines procédures judiciaires (suspension de la détention d'un parlementaire ou des poursuites contre lui, mise en accusation devant la Haute Cour de Justice) ; enfin, depuis 1992, des résolutions peuvent être adoptées, en application de l'article de l'article 88-4 de la Constitution, sur des propositions d'actes communautaires.

En dehors de ces cas précis, les résolutions sont prohibées ; ainsi, le Règlement du Sénat, à son article 24, alinéa 3, dispose que :

«Les propositions de résolution ont trait aux décisions relevant de la compétence exclusive du Sénat. Elles sont irrecevables dans tous les autres cas, hormis ceux prévus par les textes constitutionnels ou organiques ».

Les sénateurs, comme les députés, se trouvent donc privés de ce moyen d'expression pourtant habituel dans les démocraties, et qui correspond à un droit essentiel, difficilement dissociable de l'idée même de démocratie parlementaire.

Une telle restriction est-elle nécessaire ? Il convient de rappeler que la résolution, expression d'une volonté politique, n'a qu'une valeur indicative : elle ne contraint pas le Gouvernement. L'équilibre des institutions n'est donc pas en cause. Et maints exemples étrangers sont là pour montrer que la possibilité d'adopter des résolutions n'est nullement synonyme d'instabilité gouvernementale et d'existence d'un régime d'assemblée.

Cependant, l'interdiction des résolutions n'a pas les mêmes inconvénients selon le domaine considéré.

Dans le cas des affaires législatives nationales, on peut considérer que les instruments dont disposent les parlementaires dans le cadre du processus législatif font que le recours à la résolution apparaît moins nécessaire : proposition de loi et amendement peuvent en effet être utilisés pour exprimer des orientations ou pour attirer l'attention du Gouvernement sur une question déterminée. L'expression des parlementaires est ainsi assurée au prix, il est vrai, d'une certaine atteinte à la pureté du processus législatif et par une procédure d'« exception » (au sens judiciaire) souvent peu adéquate.

Dans le cas des affaires extérieures, la situation est bien différente. L'initiative parlementaire dans ce domaine, au demeurant rarissime, ne peut avoir pour objet que d'accélérer la ratification d'un accord déjà conclu et rendu public ; surtout le droit d'amendement ne peut s'exercer : le Règlement de l'Assemblée nationale exclut tout amendement à un projet de loi autorisant la ratification d'un accord ; le Règlement du Sénat, sans être aussi explicite, aboutit en pratique à un résultat équivalent. L'expression parlementaire se trouve donc, dans ce domaine, limitée de façon drastique. L'article 88-4 de la Constitution a certes ouvert une brêche dans ce régime restrictif mais cet article s'applique aux propositions d'actes communautaires et à elles seules.

Le débat sur la ratification du traité d'Amsterdam illustre les inconvénients d'une telle situation.

Ce traité - quels que soient par ailleurs ses mérites - n'a pas réglé un des principaux problèmes qu'il était chargé de résoudre, celui de la réforme institutionnelle devant permettre à l'Union européenne de conserver un fonctionnement efficace après l'élargissement à l'Est. Cette carence a conduit la Belgique, l'Italie et la France a adopter une déclaration commune précisant qu'à leurs yeux, un accord des Quinze sur une réforme institutionnelle restait un préalable, non certes au lancement, mais à la conclusion des négociations d'élargissement.

Saisis de ce traité, les Parlements belge et italien s'apprêtent à voter chacun une résolution confirmant ce principe, ce qui montrera aux autres Etats membres que cette exigence est reprise à son compte, dans ces deux pays, par la représentation nationale, et qu'elle est donc bien l'expression d'une volonté politique majoritaire. Or, une telle formule est à l'heure actuelle juridiquement impossible dans le cas de la France. La portée de la déclaration commune de la Belgique, de l'Italie et de la France va s'en trouver affaiblie d'autant.

On peut certes imaginer un palliatif, qui consisterait pour le Gouvernement à faire figurer, dans le projet de loi autorisant la ratification du traité, un article 2 relatif au préalable institutionnel à l'élargissement.

Mais un tel article, d'une nature juridique au demeurant incertaine, pourrait-il passer pour exprimer authentiquement la volonté de la représentation nationale ? Il serait nécessairement d'initiative gouvernementale et - ce point doit être souligné - n'ouvrirait aucun droit d'amendement aux parlementaires, comme on a pu le constater lors du débat de ratification, en 1977, de l'accord sur l'élection du Parlement européen au suffrage direct. Une telle pratique de la « carte forcée » ne serait guère pour nos partenaires l'indice d'un réel consensus national autour du préalable institutionnel.

Au contraire, si chaque Assemblée avait la possibilité d'assortir l'adoption du traité d'Amsterdam du vote d'une résolution, le sentiment parlementaire s'exprimerait sous la forme d'un texte librement défini et publiquement débattu. Et, si des textes convergents étaient adoptés par l'Assemblée nationale et par le Sénat, il apparaîtrait clairement aux yeux des partenaires de la France que l'exigence d'une réforme institutionnelle en préalable à l'élargissement n'est pas le fruit d'une conjoncture, mais de la volonté de l'ensemble de la représentation nationale.

Il semble donc souhaitable d'introduire, avant que le traité d'Amsterdam ne vienne en discussion, la possibilité de compléter par une résolution le vote d'une loi autorisant une ratification.

La solution la plus simple pour cela serait de modifier le Règlement du Sénat, en complétant son article 24, alinéa 3, par une disposition dérogatoire permettant l'examen de propositions de résolution présentées dans le cadre de l'examen d'un des textes visés à l'article 53, alinéa 1, de la Constitution.

Rappelons que l'article 53, alinéa 1 de la Constitution, est ainsi rédigé : « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu 'en vertu d'une loi ».

La modification suggérée du Règlement du Sénat serait la suivante :

Il est vrai que cette proposition semble contredire la décision prise en 1959 par le Conseil constitutionnel, conduisant à interdire, sauf exception, aux Assemblées d'adopter des résolutions.

On peut toutefois penser que la réponse du Conseil constitutionnel ne serait pas nécessairement négative pour la formule précise qui vient d'être suggérée :

- tout d'abord, ce que le Conseil constitutionnel a censuré en 1959 était la possibilité d'adopter des résolutions dans n'importe quel domaine et sans contrainte de recevabilité financière ; ce qui est proposé est d'introduire la possibilité d'adopter des résolutions dans un domaine bien délimité, où l'initiative parlementaire sous sa forme habituelle rencontre des limites extrêmement strictes, absentes des autres domaines, et où la question de la recevabilité financière ne se pose pas.

- ensuite, les résolutions ont déjà été réintroduites par l'article 88-4 de la Constitution dans un domaine spécifique des relations extérieures, celui des négociations communautaires, sans que l'équilibre institutionnel s'en soit trouvé compromis. On ne peut donc plus estimer que la pratique des résolutions est en elle-même contraire à l'esprit des institutions.

- on peut même ajouter que, désormais, des résolutions sont d'ores et déjà possibles dans certains aspects du domaine couvert par l'article 53. En effet, une partie de ce domaine a fait l'objet d'un transfert de compétences au profit de l'Union européenne : bon nombre de traités de commerce relèvent désormais de la seule Communauté, et celle-ci est amenée à conclure des accords qui ont indirectement une incidence sur le budget de l'Etat. Dans ces cas, le Parlement peut, au titre de l'article 88-4, prendre position à l'égard de l'action extérieure du Gouvernement en adoptant des résolutions sur les propositions d'actes communautaires relatives à ces traités. N'est-il pas paradoxal que cette possibilité disparaisse dès lors que le domaine abordé par le traité reste de la compétence des Etats membres ? Et la situation n'est - elle pas plus paradoxale encore dans le cas des accords mixtes, c'est-à-dire des accords qui sont conclus à la fois par la Communauté et par les Etats membres ? L'Assemblée nationale et le Sénat ont en effet la faculté d'adopter des résolutions à propos de ces accords au stade de la conclusion par la Communauté, puisque cette conclusion fait alors l'objet d'un acte communautaire entrant dans le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution ; mais elles n'ont pas la possibilité juridique de le faire lorsque le projet de loi de ratification par la France de ce même accord leur est présenté !

Il n'est donc pas inconcevable que le Conseil constitutionnel, saisi d'une modification du Règlement du Sénat telle qu'elle a été suggérée - qui serait en tout état de cause très différente des dispositions censurées en 1959- conclue à la conformité à la Constitution de cette modification. Dans le cas contraire, il serait toujours possible de profiter de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam pour inclure cette possibilité dans notre loi fondamentale.

C'est pourquoi il vous est suggéré, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir adopter la proposition de résolution qui suit :

PROPOSITION DE RESOLUTION

Article unique

Le troisième alinéa de l'article 24 du Règlement est remplacé par les dispositions suivantes :

Les propositions de résolution ne sont recevables que si elles ont trait aux décisions relevant de la compétence exclusive du Sénat, ou sont présentées en liaison avec l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi relevant de l'article 53 de la Constitution, ou sont prévues par les textes constitutionnels et organiques.