N° 230
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 18 février 1999
PROPOSITION DE LOI
modifiant le mode d'élection des sénateurs,
PRESENTEE
Par MM. Henri de RAINCOURT, Jean ARTHUIS, Josselin de ROHAN, Gérard LARCHER, Christian BONNET, Patrice GÉLARD, Paul GIROD, Jean-Jacques HYEST et Jacques LARCHE,
Sénateurs.
(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
Élections et référendums. - Sénat - Code électoral.
EXPOSE DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
A plusieurs reprises depuis 1946 -notamment en 1958, lors du référendum approuvant la Constitution de la Vème République- le Peuple français a réaffirmé son attachement au bicamérisme, une seconde chambre constituant la meilleure garantie pour l'équilibre de nos institutions.
A l'évidence, cette dualité n'implique nullement une identité de composition ni de pouvoirs entre les deux chambres sauf à faire du Sénat une Assemblée nationale «bis», comme en Italie.
Pour être équilibré, le bicamérisme doit être différencié.
Alors que les députés, élus sur une base exclusivement démographique, représentent les citoyens considérés dans leur individualité, le Sénat est constitutionnellement chargé de représenter au Parlement les communautés de citoyens que sont les collectivités territoriales de la République et, depuis 1958, les Français établis hors de France.
La représentation spécifique des collectivités territoriales, ancrée dans la tradition républicaine depuis 1875, est devenue plus fondamentale encore avec les grandes réformes décentralisatrices initiées par les lois de 1982 et 1983, puis avec la prise de conscience de la nécessité d'un véritable aménagement du territoire.
Plus que jamais, les collectivités territoriales, qui modèlent l'espace français, sont le lieu naturel d'exercice de la démocratie au quotidien et des solidarités locales ; elles doivent donc pouvoir être représentées en tant que telles au Parlement.
C'est grâce au mode d'élection du Sénat que les sénateurs peuvent effectivement refléter et exprimer toute la diversité des collectivités territoriales françaises.
Le suffrage est certes indirect, mais il est universel : les sénateurs sont élus par les élus locaux ; tous les citoyens participent indirectement, lors des élections locales, à la désignation des sénateurs.
Avec un mode de scrutin majoritaire ou proportionnel, selon le cas, le Sénat peut se prévaloir du mode d'élection le plus diversifié et, en définitive, le mieux adapté aux réalités locales.
Le scrutin sénatorial est pluriel, alors que l'Assemblée nationale est élue exclusivement au scrutin majoritaire uninominal.
En outre, contrairement à une opinion trop largement répandue, les sénateurs sont déjà élus sur une base essentiellement démographique.
La meilleure preuve en est que le système actuel prend déjà en large compte l'élément démographique, dans la mesure où les plus petites communes ne peuvent désigner qu'un seul délégué, tandis que pour les communes de plus grande importance, le nombre des délégués croît avec la population , ainsi, dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit, les agglomérations de plus de 30 000 habitants désignant des délégués supplémentaires à raison de un pour mille habitants.
En réalité, les collectivités territoriales ne sont pas de simples territoires ; elles constituent, chacune à son échelon, des communautés humaines actives qui s'organisent sur un territoire donné.
Pour demeurer pleinement représentatif, le Sénat doit émaner de toutes les collectivités locales et pas seulement des plus peuplées, ce qui n'empêche pas de pondérer leur participation électorale selon la démographie.
Dans ce cadre, rien n'interdit -tout au contraire- d'envisager certaines adaptations du mode de scrutin sénatorial, pour peu qu'elles permettent de mieux épouser les évolutions démographiques, sociales et économiques de notre pays depuis 1958.
A cette fin, les auteurs de la présente proposition de loi ont recherché les moyens de mieux équilibrer la composition du collège sénatorial.
Il importe en effet de prévoir une représentation équitable des communes, sans toucher au droit éminent pour chaque collectivité, si peu peuplée soit-elle, d'avoir au moins un délégué.
Parallèlement, le seuil d'application de la proportionnelle serait abaissé, de telle sorte que les modes de scrutin majoritaire et proportionnel aient une part à peu près comparable.
Tel est le double objet de la présente proposition de loi, à laquelle s'ajoute une proposition de loi organique abaissant à 23 ans l'âge d'éligibilité au Sénat.
La principale mesure proposée tend à assurer un meilleur équilibre entre démographie et territoire au moyen d'une représentation plus équitable des grandes agglomérations.
A cet effet, l'article premier abaisse de 30000 à 9 000 habitants le seuil de population à partir duquel les communes pourraient élire des délégués supplémentaires.
Cette mesure de rééquilibrage concernerait les 733 villes françaises comprenant entre 9 000 et 30 000 habitants, soit une population totale d'environ 11,6 millions d'habitants.
Cette mesure, en supprimant la strate intermédiaire : 9000-30000 et l'effet de seuil correspondant, tend à simplifier le dispositif applicable aux villes et, partant, en améliore la lisibilité :
- Jusqu'à 9000 habitants, les conseils municipaux désignent des délégués, dont le nombre varie en fonction de la population ;
- A partir de 9000 habitants, tous les conseillers sont membres de droit et élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 700 habitants.
La tranche de désignation des délégués supplémentaires serait en effet resserrée et passerait à un délégué supplémentaire pour 700 habitants (contre 1000 actuellement )
Le choix de cette tranche répond au souci de ne pas aller trop loin dans l'autre sens et d'éviter par ricochet une sur-représentation des villes les plus peuplées au détriment des agglomérations « petites-moyennes ».
Ces collectivités « petites-moyennes » forment le maillage de notre tissu social et économique. Il s'agit des bourgs-centres qui, en assurant le maintien des services offerts à la population, sont devenus les pôles structurels et structurants de l'aménagement du territoire II s'agit également des communes périurbaines qui contribuent au désengorgement des grandes cités devenues inhumaines.
Force est en outre de constater qu'en retenant une tranche inférieure, par exemple 500 habitants, les grandes villes auraient un poids électoral plus grand au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, ce qui serait un comble.
Au total, ce double rééquilibrage entraînerait un élargissement substantiel du collège électoral, qui passerait de 138 000 à environ 157 000 délégués, soit une augmentation de près de 14 %.
Le second objet de la proposition de loi est d'augmenter la part de la proportionnelle dans l'élection du Sénat.
Alors que l'Assemblée nationale ne connaît qu'un seul mode de scrutin, le Sénat se caractérise en ce domaine par la dualité : la représentation proportionnelle dans les départements à 5 sièges et plus, le scrutin majoritaire dans les départements disposant de 1 à 4 sièges.
Au sein de l'effectif total du Sénat, il s'est ainsi établi un équilibre d'environ un tiers / deux tiers entre les sénateurs désignés à la représentation proportionnelle (98 sénateurs élus dans 15 départements, plus les 12 sénateurs représentant les Français de l'étranger) et les sénateurs élus au scrutin majoritaire.
Avec l'abaissement du seuil de proportionnalité à 4 sièges, la présente proposition de loi opte pour la quasi-égalité entre les deux modes de scrutin.
134 sièges seraient pourvus à la proportionnelle ( + 36 ), soit plus de 44 % des 304 sièges départementaux, sans oublier que l'élection des douze sénateurs représentant les Français de l'étranger s'effectue à la représentation proportionnelle.
Le Sénat serait ainsi mi-proportionnel, mi-majoritaire.
Le mode d'élection du Sénat est resté inchangé depuis 1958. Il n'est pas immuable.
Quarante ans après la mise en place de la V eme République, le moment semble venu d'adapter le collège sénatorial aux évolutions démographiques et sociologiques de la France, sans pour autant toucher aux principes qui fondent la spécificité sénatoriale au sein du bicamérisme.
L'impératif de modernisation de là vie politique, auquel le Sénat adhère pleinement, inclut la réforme du mode de scrutin sénatorial.
L'essentiel est que l'initiative de cette démarche vienne des rangs du Sénat qui peut ainsi, à l'aube du XXI eme siècle, manifester clairement sa capacité de s'auto-réformer, pour mieux remplir encore son indispensable mission constitutionnelle.
PROPOSITION DE LOI
Article 1 er
Le second alinéa de l'article L. 285 du code électoral est rédigé comme suit :
« En outre, dans ces communes de 9 000 habitants et plus, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 700 habitants en sus de 9000. »
Article 2
Le début du premier alinéa de l'article L. 289 du code électoral est rédigé comme suit :
« Dans les communes de 9000 habitants et plus, l'élection des délégués et celle des suppléants a lieu sur la même liste .... »
Article 3
Le premier alinéa de l'article L. 294 du code électoral est ainsi rédigé :
« Dans les départements qui ont droit à trois sièges de sénateurs ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. »
Article 4
Le premier alinéa de l'article L 295 du code électoral est ainsi rédigé :
« Dans les départements qui ont droit à quatre sièges de sénateurs ou plus, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. »