N°260
SENAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997 1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 janvier 1998.
PROPOSITION DE LOI
tendant à renforcer le contrôle de l 'obligation scolaire,
PRÉSENTÉE
Par M. Nicolas ABOUT,
Sénateur.
(Renvoyée à la commission des Affaires culturelles, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
Enseignement - Enfants.
EXPOSE DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
La loi du 28 mars 1882 dite « loi Ferry » a instauré pour tous les enfants des deux sexes, âgés de six à seize ans, une obligation scolaire à laquelle nul parent ne saurait déroger. Ce principe universel posé, la loi française a néanmoins admis que certains parents puissent s'y soustraire, à condition qu'une instruction soit dispensée à leurs enfants au sein de leur famille. Plus qu'une obligation de fréquentation d'une école, la loi impose en fait une obligation d'instruction aux parents. Cette particularité, propre à la France, a favorisé sur notre territoire l'émergence de nombreuses sectes qui ont trouvé ainsi le moyen commode d'écarter du système scolaire normal des enfants destinés à devenir de futurs petits adeptes. Ce détournement d'enfants, souvent hélas fait avec la complicité des parents, a surtout été rendu possible par les nombreuses lacunes dont souffre notre système de contrôle en matière d'obligation scolaire.
La loi du 11 août 1936 a imposé aux parents qui souhaitent donner une instruction en famille à leur enfant de le déclarer en mairie, dans les quinze jours suivant la rentrée. Cette obligation faîte aux parents est importante car elle permet aux autorités locales de recenser les enfants qui échappent ainsi au système scolaire. Si les parents ne le font pas, ils ne recevront pas de la part de l'inspecteur d'académie le certificat indispensable pour faire valoir leurs droits aux allocations familiales. De plus, ils risquent théoriquement des sanctions pénales.
Ce dispositif de contrôle a montré aujourd'hui ses limites. L'affaire récente de la secte Tabitha's place dans la Drôme a montré combien il était difficile pour les autorités publiques d'exercer un contrôle scolaire sur les enfants, lorsque les parents omettent délibérément de déclarer en mairie tous leurs enfants en âge de scolarisation. Rappelons que dans cette secte, seuls vingt-deux enfants avaient été déclarés sur les soixante-dix-neuf qui furent en réalité découverts. Les parents vivant dans les sectes préfèrent renoncer d'eux-mêmes aux allocations familiales plutôt que d'être soumis aux contrôles de l'inspection académique. Plus grave, les sanctions pénales encourues, de l'ordre de 20 à 40 F d'amende et de huit jours d'emprisonnement en cas de récidive, ne sont pour ainsi dire jamais appliquées.
Par ailleurs, si l'enfant destiné à une instruction familiale a bien été déclaré en mairie, il peut être soumis à une « enquête sommaire » diligentée par le maire, à l'âge de huit, dix et douze ans, afin de vérifier si l'instruction qui lui est dispensée est compatible avec son état de santé et les conditions de la vie de la famille. En cas de doute, les résultats de cette enquête peuvent être communiqués à l'inspecteur d'académie qui peut décider des investigations plus approfondies. Cependant, l'enquête ne porte alors que sur les notions élémentaires de lecture, d'écriture et de calcul et ne peut aboutir à des mesures que si l'on se trouve «en présence d'illettrés». Ce critère d'appréciation paraît aujourd'hui bien faible, au regard des exigences qu'imposé la société moderne à ceux qui sont appelés à y vivre. De plus, aucune sanction n'est prévue à rencontre des parents qui, en cas de mauvais résultats, refuseraient d'améliorer le niveau d'instruction de leur enfant, fût-il jugé très insuffisant.
Le manque de sérieux de ces contrôles peut avoir des conséquences graves pour l'enfant qui vit au sein d'une secte. Coupé du monde, l'enfant ne peut pas avoir une connaissance claire de la société qui l'entoure. Privé d'école, il perd toute chance d'ouverture à d'autres modes de vie et de pensée que ceux qui sont pratiqués dans la secte. Dans de telles conditions, un quelconque retard de scolarité peut devenir pour lui un facteur d'isolement social supplémentaire. Certes, les parents ont le droit de choisir le type d'éducation, y compris religieuse, qu'ils souhaitent donner à leur enfant. Mais cette liberté de choix ne peut s'exercer que dans la mesure où elle ne nuit pas aux intérêts de l'enfant. L'enfant a le droit de recevoir une éducation qui lui permette de s'épanouir, de s'insérer socialement et d'acquérir un métier. Comme le rappelle expressément la Convention internationale des droits de l'enfant, dans son article 29, « l'éducation de l'enfant doit préparer l'enfant à assumer les responsabilités de la vie dans une société libre ».
Loin de remettre en cause le principe du libre choix éducatif des parents, la présente proposition de loi vise donc à protéger davantage les enfants scolarisés au sein des sectes, en renforçant le contrôle de leur niveau scolaire et en sanctionnant plus fermement les manquements à l'obligation scolaire dont ils sont parfois les victimes.
Les dispositions législatives que comporte ce texte répondent à trois objectifs :
I. - Instaurer un contrôle plus fréquent du niveau scolaire des enfants non scolarisés ou scolarisés dans des établissements privés hors contrat
Afin de rendre le contrôle du niveau d'instruction des enfants plus efficace, il convient d'abord de le rendre plus fréquent, c'est-à-dire une fois par an plutôt qu'une fois tous les deux ans, et de le poursuivre au moins jusqu'à seize ans, âge limite de l'obligation scolaire. Ce contrôle doit, par ailleurs, prendre la forme d'un véritable examen portant sur le niveau réel des enfants, et non d'une simple « enquête sommaire ». Cet examen annuel doit permettre de vérifier, de façon régulière, que l'enseignement que reçoit l'enfant dans sa famille est conforme aux programmes officiels dispensés à tous les autres enfants de son âge. Il convient de veiller à ce qu'il n'accuse aucun retard scolaire, ne serait-ce que d'un ou de deux ans, de sorte qu'il puisse à tout moment réintégrer le circuit scolaire, avec toutes les chances de succès.
Cette disposition présente en outre l'avantage d'assurer le suivi pédagogique des enfants qui, parce que leurs parents exercent une activité itinérante ou font partie de la communauté des gens du voyage, ne bénéficient pas d'une scolarité régulière.
Les enquêtes sociales ou scolaires qui sont menées au sein des sectes se heurtent souvent à de nombreuses difficultés : l'enfant est encore sous l'influence de la communauté ou de son gourou, son entourage peut exercer sur lui, comme sur les enquêteurs, toutes sortes de pressions. Il importe donc que cet examen, dont les modalités seront fixées par décret, se tienne dans les locaux d'un établissement public et non dans le milieu familial.
Certains établissements privés hors contrat relèvent également de sectes. Or, la législation actuelle, garantissant la liberté de l'enseignement privé, ne permet pas à l'Etat d'exercer un quelconque droit de regard sur l'enseignement qui y est dispensé. La loi Goblet de 1886 limite les contrôles d'inspection des écoles privées à la «moralité, l'hygiène, la salubrité». La loi Debré de 1959 limite le contrôle de l'Etat aux seuls « titres exigés des directeurs et des maîtres, à l'obligation scolaire, au respect de l'ordre public et des bonnes moeurs, à la prévention sanitaire et sociale ».
Loin de revenir sur le principe de la liberté de l'enseignement privé, le présent texte propose de vérifier que l'essentiel des connaissances figurant sur les programmes officiels ont bien été acquis par les enfants. Il propose de soumettre les enfants scolarisés dans les établissements privés hors contrat au même examen annuel que les enfants qui suivent une instruction dans leur famille. Cette disposition permettrait en outre de contrôler les établissements où s'expriment d'autres formes d'intégrisme religieux et où les enseignants font passer le prosélytisme avant l'éducation des enfants.
IL - Sanctionner plus fermement les parents qui omettent délibérément de déclarer en mairie leurs enfants non scolarisés
Etant donnée l'importance que constitue pour la scolarité de l'enfant sa déclaration en mairie, il convient de renforcer les sanctions que peuvent encourir les parents en cas d'infraction, en les rendant plus dissuasives. Si l'on veut opérer un rapprochement, le fait de porter atteinte, par simulation ou dissimulation de maternité, à l'état civil d'un enfant est puni, dans le code pénal, de trois ans d'emprisonnement et de 300000F d'amende (art. 227-13). Le fait de ne pas déclarer un enfant non scolarisé se situe au même niveau de gravité, puisqu'en privant les pouvoirs publics des moyens de contrôler le niveau scolaire de ces enfants coupés du monde, il met en danger leur éducation et donc leur avenir.
En proposant d'insérer dans le code pénal une nouvelle section, consacrée aux manquements à l'obligation scolaire, le présent texte vise à donner force de loi à des dispositions qui existent déjà sur le plan réglementaire, dans le décret du 18 février 1966, mais qui ne sont jamais appliquées. Ce simple transfert a pour objet de réactiver des sanctions pénales, aujourd'hui mises en sommeil.
III. - Interdire aux mineurs de seize ans le démarchage à domicile et la distribution de tracts
De nombreuses sectes utilisent des enfants pour mener à bien leurs actions de prosélytisme : porte-à-porte, démarchages, distributions de tracts ou de brochures, etc. Certaines d'entre elles, parmi les plus célèbres, placent ce type de démarches au premier rang des devoirs religieux des adeptes, quel que soit leur âge. Ainsi, il n'est pas raie de voir des enfants faire du porte-à-porte et servir ainsi de main-d'oeuvre gratuite à des opérations de recrutement, avec tous les dangers que cela peut comporter pour eux. Assujettis à des quotas d'heures par semaine, ils n'ont guère le choix de refuser des obligations que leur imposent leurs propres parents.
Considérant que le travail des mineurs de seize ans est formellement interdit par la loi française, le présent texte propose d'interdire aux enfants le démarchage à des fins commerciales ou religieuses, le porte-à-porte et la distribution de tracts de propagande sur la voie publique. Un dispositif d'autorisation préalable, délivrée par le préfet, est néanmoins ménagé pour répondre aux demandes de dérogation qui pourraient être formulées, par exemple dans le cadre de loteries ou de kermesses, organisées dans les établissements scolaires.
Pour qu'elles soient respectées, ces nouvelles dispositions doivent bien entendu s'accompagner de sanctions pénales. A titre de comparaison, le fait d'engager ou de produire des enfants de moins de seize ans dans une entreprise de spectacles, sans autorisation préalable, est passible de 25000F d'amende, et en cas de récidive, de quatre mois d'emprisonnement et de 50000F d'amende. Le fait d'employer des mineurs de seize ans dans des représentations de cirque est passible de deux ans de prison et de 25 000 F d'amende. A la lumière de ces exemples, il paraît juste de prévoir qu'en cas d'infraction, les parents risquent une amende de 25 000 F, et en cas de récidive, quatre mois d'emprisonnement et 50000 F d'amende.
Le renforcement de ces sanctions peut paraître excessif. Il ne faut pourtant pas minimiser l'enjeu que représente, pour les enfants des sectes, le respect de l'obligation scolaire. Victimes d'un mode de vie rarement adapté à leur âge où les privations de sommeil, la malnutrition, les sévices corporels ou sexuels sont hélas trop souvent la règle, ils ne bénéficient pas d'un suivi médical suffisant. N'oublions pas que l'école joue traditionnellement un rôle de dépistage auprès des enfants maltraités. Puisque ce rôle n'est plus assuré lorsque les enfants sont instruits dans leur famille, l'autorité publique doit se doter de moyens suffisants pour leur venir en aide, le cas échéant.
C'est pour répondre à ce voeu que je vous prie de bien vouloir adopter, Mesdames, Messieurs, la présente proposition de loi.
PROPOSITION DE LOI
Article 1 er
L'article 16 de la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire est ainsi rédigé :
«Art. 16. - Tous les enfants soumis à l'instruction obligatoire qui, sur le territoire national, reçoivent l'instruction dans leur famille ou dans un établissement d'enseignement privé hors contrat font l'objet, chaque année, d'un examen portant sur les programmes scolaires officiels correspondant à leur classe d'âge. Cet examen doit nécessairement avoir lieu dans les locaux d'un établissement d'enseignement public. Les modalités d'organisation de cet examen sont fixées par décret pris en Conseil d'Etat.
« Si l'examen de l'enfant est jugé insuffisant, les parents sont mis en demeure d'envoyer leur enfant dans un établissement d'enseignement public ou privé sous contrat, dans les huit jours suivant la notification et de faire savoir quelle école ils ont choisie au maire compétent qui en informera l'inspecteur d'académie.
« En cas de refus de la part des parents, l'inscription aura lieu d'office. »
Article 2
Après l'article 227-28, il est inséré une section 6 bis dans le chapitre VII du titre 1 er du livre deuxième du code pénal intitulée :
« Section 6 bis «Des manquements à l'obligation scolaire »
Article 3
II est inséré, dans la section 6 bis du chapitre VII du titre 1 er du livre deuxième du code pénal, un article 227-28-1 ainsi rédigé :
« Art. 227-28-1. - Le fait, par les personnes responsables d'un enfant au sens de l'article 5 modifié de la loi du 28 mars 1882, de ne pas le faire inscrire dans une école publique ou privée, dans les huit jours suivant l'avertissement donné par l'inspecteur d'académie dans les conditions prévues à l'article 9 modifié de la même loi, ou de ne pas déclarer audit inspecteur d'académie qu'elles lui feront donner l'instruction dans la famille, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 300 000 F d'amende.
«Le fait, par les personnes responsables de l'enfant, de ne pas avoir accompli, sans excuse valable, ces formalités, dans les huit jours suivant l'avertissement donné par l'inspecteur d'académie, soit en cas de changement de résidence, soit en ce qui concerne d'autres enfants que celui qui a donné lieu à l'avertissement, est puni des mêmes peines.
« Le fait, par les personnes responsables de l'enfant, de continuer à s'abstenir de faire connaître des motifs d'absence de l'enfant, ou de donner des motifs d'absence inexacts, ou de laisser l'enfant manquer la classe sans motif légitime ou excuse valable quatre demi-journées dans le mois, est puni des mêmes peines. »
Article 4
Après l'article L. 211-14, il est inséré une section 3 dans le chapitre 1 er du titre 1 er du livre deuxième de la première partie du code du travail intitulée :
« Section 3
«Emploi des enfants pour le démarchage à domicile
à des fins commerciales, idéologiques ou religieuses et
pour la distribution de tracts ou de documents
de propagande sur la voie publique »
Article 5
Il est inséré, dans la section 3 du chapitre 1 er du titre 1er du livre deuxième de la première partie du code du travail, un article L. 211-15 ainsi rédigé :
« Art. L. 211-15. - Les enfants de l'un ou de l'autre sexe qui n'ont pas dépassé l'âge de la fréquentation scolaire obligatoire ne peuvent, sans autorisation individuelle préalable, être employés, ni bénévolement ni contre rémunération, pour faire du démarchage à domicile à des fins commerciales, idéologiques ou religieuses ou pour distribuer des tracts ou tout autre document de propagande sur la voie publique. »
Article 6
II est inséré, dans la section 3 du chapitre 1 er du titre 1 er du livre deuxième de la première partie du code du travail, un article L. 211-16 ainsi rédigé :
« Art. L. 211-16. - Les autorisations individuelles sont accordées par le préfet sur avis conforme d'une commission constituée au sein du conseil départemental de protection de l'enfance.
« Les autorisations peuvent être retirées à tout moment par le préfet sur avis conforme de la même commission, soit d'office, soit à la requête de toute personne qualifiée. »
Article 7
Au début du premier alinéa de l'article L. 261-4 du code du travail, après les mots : « Toute infraction aux dispositions des articles L. 211-6 », sont insérés les mots : « et L. 211-15 ».