N° 339
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
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Annexe au procès-verbal de la séance du 5 mai 1999 |
PROJET DE LOI
autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages ,
PRÉSENTÉ
au nom de M. LIONEL JOSPIN,
Premier ministre,
par M. HUBERT VÉDRINE,
Ministre des affaires étrangères.
(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Traités et conventions. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Une convention internationale contre la prise d'otages a
été adoptée à New York, par l'assemblée
générale des Nations unies, le
17 décembre 1979, et
ouverte à signature du 18 décembre 1979 au 31
décembre 1980.
Elle est entrée en vigueur le 3 juin 1983 à la suite du dépôt du 22 ème instrument de ratification et reste ouverte à l'adhésion de tout Etat.
77 Etats l'ont ratifiée dont tous ceux du G8 (qui compte la France, l'Allemagne, le Canada, les Etats-Unis, l'Italie, le Japon, le Royaume-Uni et la Russie) et de l'Union européenne, à l'exception de la Belgique (dont l'adhésion est prévue en 1999), de l'Irlande (qui l'a signée), et de la France.
La convention internationale contre la prise d'otages vise toute personne qui s'empare d'une personne, ou la détient et menace de la tuer, de la blesser ou de continuer à la détenir afin de contraindre une tierce partie, à savoir un Etat, une organisation internationale intergouvernementale, une personne physique ou morale ou un groupe de personnes, à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir en tant que condition explicite ou implicite de la libération de l'otage.
La tentative et la complicité de tels actes sont également réprimées.
Cette convention est une convention d'incrimination qui demande aux Etats d'ériger en infraction pénale les faits précités, et qui comporte un dispositif juridique de coopération internationale fondé sur le principe «juger ou extrader».
Il convient de noter que cette convention comporte dans son préambule une disposition considérant que «quiconque commet un acte de prise d'otages doit être poursuivi ou extradé». Néanmoins, cette disposition est contrebalancée par la possibilité réaffirmée de refuser l'extradition lorsque cette dernière a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne pour des considérations de race, de religion, de nationalité, d'origine ethnique, ou d'opinions politiques, ou de lui porter préjudice.
Sont compétents les Etats du lieu de commission de l'infraction (y compris les aéronefs et les navires) ; les Etats de la nationalité de l'auteur ; les Etats de la nationalité des victimes ; les Etats auxquels les auteurs de l'infraction demandent d'accomplir un acte quelconque ou de s'en abstenir. Enfin, cette convention «n'exclut pas une compétence pénale exercée en vertu de la législation interne» (article 5) .
En outre, la convention contient des garanties relatives à la protection des droits de la personne soupçonnée, en particulier quant à sa détention et à son extradition.
Tout Etat Partie peut dénoncer la présente convention par voie de notification écrite adressée au secrétaire général de l'Organisation des Nations unies. Cette dénonciation prend effet un an après la date à laquelle la notification a été reçue par le secrétaire général de l'Organisation des Nations unies.
Deux motifs avaient conduit la France jusqu'ici à ne pas adhérer à cette convention :
- la rédaction de l'article 12 peut laisser penser que la prise d'otages est tolérable en certaines circonstances ;
- l'article 16 présente un processus de règlement des différends établissant in fine la compétence de la Cour internationale de justice, ce qui, encore tout récemment, nous causait quelques difficultés.
Nous considérons désormais qu'une déclaration interprétative sur la question soulevée par la rédaction de l'article 12 peut nous permettre d'engager le processus d'adhésion, et la question de la compétence de la Cour internationale de justice a été tranchée en 1998, à l'occasion du débat engagé à l'occasion de la ratification de la convention contre les attentats terroristes à l'explosif qui présentait une rédaction similaire sur ce point et que nous avons acceptée.
Selon l'article 12, cette convention «ne s'applique pas à un acte de prise d'otages commis au cours de conflits armés au sens des conventions de Genève de 1949 et des protocoles y relatifs, y compris les conflits armés visés au paragraphe 4 de l'article premier du protocole additionnel I de 1977, dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale et l'occupation étrangère et contre les régimes racistes, dans l'exercice du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, consacré dans la Charte des Nations unies et dans la déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations unies».
Cette disposition pouvant laisser penser que la prise d'otages est tolérable en certaines circonstances, la France sera amenée à faire une déclaration selon laquelle : «La France considère que l'acte de prise d'otages est interdit en toutes circonstances.»
Cette déclaration concerne également :
- la prise de mesures coercitives préalablement à l'engagement de poursuites pénales (article 6) ;
- le respect du principe de la non-extradition de nos nationaux (article 9) .
L'article 6 évoque la possibilité, sous certaines conditions, de détenir une personne préalablement à l'engagement de poursuites pénales ; la France fera donc la déclaration suivante :
«S'agissant de l'application de l'article 6, la France, conformément aux principes de sa procédure pénale, n'entend pas procéder à la détention d'un auteur présumé ou à toutes autres mesures coercitives, préalablement à l'engagement de poursuites pénales, hors les cas de demande d'arrestation provisoire.»
L'article 9 , qui mentionne les motifs permettant le refus de l'extradition, n'évoque pas le cas particulier de l'extradition des nationaux, ni celui d'une extradition pouvant entraîner l'application de la peine de mort à l'encontre de la personne extradée. La France déclarera donc que : « S'agissant de l'application de l'article 9, l'extradition ne sera pas accordée si la personne réclamée avait la nationalité française au moment des faits ou, s'il s'agit d'une personne de nationalité étrangère, si l'infraction est punie de la peine capitale par la législation de l'Etat requérant, à moins que ledit Etat ne donne des assurances jugées suffisantes que la peine capitale ne sera pas infligée ou, si elle est prononcée, qu'elle ne sera pas exécutée.»
Telles sont les principales observations qu'appelle la convention internationale contre la prise d'otages qui, comportant des dispositions relevant du domaine de la loi, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre des affaires étrangères,
Vu l'article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi, autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
Article unique
Est autorisée l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages, faite à New York le 17 décembre 1979, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Fait à Paris, le 5 mai 1999
Signé : LIONEL JOSPIN
Par le Premier ministre :
Le ministre des affaires étrangères,
Signé : Hubert VÉDRINE
CONVENTION INTERNATIONALE
contre la prise d'otages,
faite
à New York le 17 décembre 1979
CONVENTION INTERNATIONALE
contre la prise d'otages
Les Etats parties à la
présente Convention,
Ayant présents
à l'esprit les buts et principes de la Charte des Nations unies
concernant le maintien de la paix et de la sécurité
internationales et le développement des relations amicales et de la
coopération entre les
Etats ;
Reconnaissant en particulier que chacun
a droit à la vie, à la liberté et à la
sécurité de sa personne ainsi qu'il est prévu dans la
Déclaration universelle des droits de l'homme et dans le Pacte
international relatif aux droits civils et
politiques ;
Réaffirmant le principe de
l'égalité des droits des peuples et de leur droit à
disposer d'eux-mêmes consacré dans la Charte des Nations unies et
dans la Déclaration relative aux principes du droit international
touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats
conformément à la Charte des Nations unies, ainsi que dans les
autres résolutions pertinentes de l'assemblée
générale ;
Considérant que
la prise d'otages est un délit qui préoccupe gravement la
communauté internationale et que, conformément aux dispositions
de la présente Convention, quiconque commet un acte de prise d'otages
doit être poursuivi ou
extradé ;
Convaincus de la
nécessité urgente de développer une coopération
internationale entre les Etats en ce qui concerne l'élaboration et
l'adoption de mesures efficaces destinées à prévenir,
réprimer et punir tous les actes de prise d'otages en tant que
manifestations du terrorisme international,
sont convenus de ce qui
suit :
Article 1 er
1. Commet l'infraction de
prise d'otages au sens de la présente Convention, quiconque s'empare
d'une personne (ci-après dénommée
« otage »), ou la détient et menace de la tuer, de
la blesser ou de continuer à la détenir afin de contraindre une
tierce partie, à savoir un Etat, une organisation internationale
intergouvernementale, une personne physique ou morale ou un groupe de
personnes, à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir en
tant que condition explicite ou implicite de la libération de
l'otage.
2. Commet également une
infraction aux fins de la présente Convention,
quiconque :
a)
Tente de
commettre un acte de prise d'otages
ou
b)
Se rend complice d'une
personne qui commet ou tente de commettre un acte de prise d'otages.
Article 2
Tout Etat partie réprime les infractions prévues à l'article 1 er de peines appropriées qui prennent en considération la nature grave de ces infractions.
Article 3
1. L'Etat partie sur le
territoire duquel l'otage est détenu par l'auteur de l'infraction prend
toutes mesures qu'il juge appropriées pour améliorer le sort de
l'otage, notamment pour assurer sa libération et, au besoin, faciliter
son départ après sa
libération.
2. Si un objet obtenu
par l'auteur de l'infraction du fait de la prise d'otages vient à
être détenu par un Etat partie, ce dernier le restitue dès
que possible à l'otage ou à la tierce partie visée
à l'article premier, selon le cas, ou à leurs autorités
appropriées.
Article 4
Les Etats parties collaborent à la
prévention des infractions prévues à
l'article 1
er
,
notamment :
a)
En prenant
toutes les mesures possibles afin de prévenir la préparation, sur
leurs territoires respectifs, de ces infractions destinées à
être commises à l'intérieur ou en dehors de leur
territoire, y compris des mesures tendant à interdire sur leur
territoire les activités illégales des individus, des groupes et
des organisations qui encouragent, fomentent, organisent ou commettent des
actes de prise
d'otages ;
b)
En
échangeant des renseignements et en coordonnant les mesures
administratives et autres à prendre, le cas échéant, afin
de prévenir la perpétration de ces infractions.
Article 5
1. Tout Etat partie prend les
mesures nécessaires pour établir sa compétence aux fins de
connaître des infractions prévues à
l'article 1
er
, qui sont
commises :
a)
Sur son
territoire ou à bord d'un navire ou d'un aéronef
immatriculé dans ledit
Etat ;
b)
Par l'un
quelconque de ses ressortissants, ou, si cet Etat le juge approprié, par
les apatrides qui ont leur résidence habituelle sur son
territoire ;
c)
Pour le
contraindre à accomplir un acte quelconque ou à s'en
abstenir ; ou
d)
A
l'encontre d'un otage qui est ressortissant de cet Etat lorsque ce dernier le
juge approprié.
2. De même,
tout Etat partie prend les mesures nécessaires pour établir sa
compétence aux fins de connaître des infractions prévues
à l'article 1
er
dans le cas où l'auteur
présumé de l'infraction se trouve sur son territoire et où
l'Etat ne l'extrade pas vers l'un quelconque des Etats visés au
paragraphe 1 du présent
article.
3. La présente Convention
n'exclut pas une compétence pénale exercée en vertu de la
législation interne.
Article 6
1. S'il estime que les
circonstances le justifient, tout Etat partie sur le territoire duquel se
trouve l'auteur présumé de l'infraction assure,
conformément à sa législation, la détention de
cette personne ou prend toutes autres mesures nécessaires pour s'assurer
de sa personne, pendant le délai nécessaire à l'engagement
de poursuites pénales ou d'une procédure d'extradition. Cet Etat
partie devra procéder immédiatement à une enquête
préliminaire en vue d'établir les
faits.
2. La détention ou les
autres mesures visées au paragraphe 1 du présent article
sont notifiées sans retard directement ou par l'entremise du
secrétaire général de l'Organisation des Nations
unies :
a)
A l'Etat
où l'infraction a été
commise ;
b)
A l'Etat qui a
fait l'objet de la contrainte ou de la tentative de
contrainte ;
c)
A l'Etat
dont la personne physique ou morale qui a fait l'objet de la contrainte ou de
la tentative de contrainte a la
nationalité ;
d)
A
l'Etat dont l'otage a la nationalité ou sur le territoire duquel il a sa
résidence
habituelle ;
e)
A l'Etat
dont l'auteur présumé de l'infraction a la nationalité ou,
si celui-ci est apatride, à l'Etat sur le territoire duquel il a sa
résidence
habituelle ;
f)
A
l'organisation internationale intergouvernementale qui a fait l'objet de la
contrainte ou de la tentative de
contrainte ;
g)
A tous les
autres Etats
intéressés.
3. Toute
personne à l'égard de laquelle sont prises les mesures
visées au paragraphe 1 du présent article est en
droit :
a)
De communiquer
sans retard avec le représentant compétent le plus proche de
l'Etat dont elle a la nationalité ou qui est autrement habilité
à établir cette communication ou, s'il s'agit d'une personne
apatride, de l'Etat sur le territoire duquel elle a sa résidence
habituelle ;
b)
De recevoir
la visite d'un représentant de cet
Etat.
4. Les droits visés au
paragraphe 3 du présent article doivent s'exercer dans le cadre des lois
et règlements de l'Etat sur le territoire duquel se trouve l'auteur
présumé de l'infraction, étant entendu, toutefois, que ces
lois et règlements doivent permettre la pleine réalisation des
fins pour lesquelles les droits sont accordés en vertu du paragraphe 3
du présent article.
5. Les
dispositions des paragraphes 3 et 4 du présent article sont sans
préjudice du droit de tout Etat partie, ayant établi sa
compétence conformément à l'alinéa
b
du paragraphe 1 de l'article 5, d'inviter le Comité international
de la Croix-Rouge à communiquer avec l'auteur présumé de
l'infraction et à lui rendre
visite.
6. L'Etat qui procède
à l'enquête préliminaire visée au paragraphe 1
du présent article en communique rapidement les conclusions aux Etats ou
à l'organisation mentionnée au paragraphe 2 du
présent article et leur indique s'il entend exercer sa
compétence.
Article 7
L'Etat partie dans lequel une action pénale a été engagée contre l'auteur présumé de l'infraction en communique conformément à ses lois le résultat définitif au Secrétaire général de l'Organisation des Nations unies, qui en informe les autres Etats intéressés et les organisations internationales intergouvernementales intéressées.
Article 8
1. L'Etat partie sur le
territoire duquel l'auteur présumé de l'infraction est
découvert, s'il n'extrade pas ce dernier, soumet l'affaire, sans aucune
exception, et que l'infraction ait été ou non commise sur son
territoire, à ses autorités compétentes pour l'exercice de
l'action pénale selon une procédure conforme à la
législation de cet Etat. Ces autorités prennent leur
décision dans les mêmes conditions que pour toute infraction de
droit commun de nature grave conformément aux lois de cet
Etat.
2. Toute personne contre laquelle
une procédure est engagée en raison d'une des infractions
prévues à l'article 1
er
jouit de la garantie d'un
traitement équitable à tous les stades de la procédure, y
compris la jouissance de tous les droits et garanties prévus par la loi
de l'Etat sur le territoire duquel elle se trouve.
Article 9
1. Il ne sera pas fait droit
à une demande d'extradition soumise en vertu de la présente
Convention au sujet d'un auteur présumé de l'infraction si l'Etat
partie requis a des raisons substantielles de
croire :
a)
Que la demande
d'extradition relative à une infraction prévue à
l'article 1
er
a été présentée aux
fins de poursuivre ou de punir une personne en considération de sa race,
de sa religion, de sa nationalité, de son origine ethnique ou de ses
opinions politiques ;
ou
b)
Que la position de cette
personne risque de subir un
préjudice :
i)
Pour
l'une quelconque des raisons visées à
l'alinéa
a
du présent paragraphe,
ou
ii)
Pour la raison que les
autorités compétentes de l'Etat ayant qualité pour exercer
les droits de protection ne peuvent communiquer avec
elle.
2. Relativement aux infractions
définies dans la présente Convention, les dispositions de tous
les traités et arrangements d'extradition applicables entre Etats
parties sont modifiées entre ces Etats parties dans la mesure où
elles sont incompatibles avec la présente Convention.
Article 10
1. Les infractions
prévues à l'article 1
er
sont de plein droit
comprises comme cas d'extradition dans tout traité d'extradition conclu
entre Etats parties. Les Etats parties s'engagent à comprendre ces
infractions comme cas d'extradition dans tout traité d'extradition
à conclure entre eux.
2. Si un
Etat partie qui subordonne l'extradition à l'existence d'un
traité est saisi d'une demande d'extradition par un autre Etat partie
avec lequel il n'est pas lié par un traité d'extradition, l'Etat
requis a la latitude de considérer la présente Convention comme
constituant la base juridique de l'extradition en ce qui concerne les
infractions prévues à l'article 1
er
.
L'extradition est subordonnée aux autres conditions prévues par
le droit de l'Etat requis.
3. Les Etats
parties qui ne subordonnent pas l'extradition à l'existence d'un
traité reconnaissent les infractions prévues à
l'article 1
er
comme cas d'extradition entre eux dans les
conditions prévues par le droit de l'Etat
requis.
4. Entre Etats parties, les
infractions prévues à l'article 1
er
sont
considérées aux fins d'extradition comme ayant été
commises tant au lieu de leur perpétration que sur le territoire des
Etats tenus d'établir leur compétence en vertu du
paragraphe 1 de l'article 5.
Article 11
1. Les Etats parties
s'accordent l'entraide judiciaire la plus large possible dans toute
procédure pénale relative aux infractions prévues à
l'article 1
er
, y compris en ce qui concerne la communication de
tous les éléments de preuve dont ils disposent et qui sont
nécessaires aux fins de la
procédure.
2. Les dispositions du
paragraphe 1 du présent article n'affectent pas les obligations
relatives à l'entraide judiciaire stipulées dans tout autre
traité.
Article 12
Dans la mesure où les Conventions de Genève de 1949 pour la protection des victimes de la guerre ou les Protocoles additionnels à ces conventions sont applicables à un acte de prise d'otages particulier, et dans la mesure où les Etats parties à la présente Convention sont tenus, en vertu desdites conventions, de poursuivre ou de livrer l'auteur de la prise d'otages, la présente Convention ne s'applique pas à un acte de prise d'otages commis au cours de conflits armés au sens des Conventions de Genève de 1949 et des Protocoles y relatifs, y compris les conflits armés visés au paragraphe 4 de l'article 1 er du Protocole additionnel I de 1977, dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale et l'occupation étrangère et contre les régimes racistes, dans l'exercice du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, consacré dans la Charte des Nations unies et dans la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations unies.
Article 13
La présente Convention n'est pas applicable lorsque l'infraction est commise sur le territoire d'un seul Etat, que l'otage et l'auteur présumé de l'infraction ont la nationalité de cet Etat et que l'auteur présumé de l'infraction est découvert sur le territoire de cet Etat.
Article 14
Rien dans la présente Convention ne peut être interprété comme justifiant la violation de l'intégrité territoriale ou de l'indépendance politique d'un Etat en contravention de la Charte des Nations unies.
Article 15
Les dispositions de la présente Convention n'affecteront pas l'application des traités sur l'asile, en vigueur à la date d'adoption de ladite Convention, en ce qui concerne les Etats qui sont parties à ces traités ; mais un Etat partie à la présente Convention ne pourra invoquer ces traités à l'égard d'un autre Etat partie à la présente Convention qui n'est pas partie à ces traités.
Article 16
1. Tout différend entre
deux ou plusieurs Etats parties concernant l'interprétation ou
l'application de la présente Convention qui n'est pas
réglé par voie de négociation est soumis à
l'arbitrage, à la demande de l'un d'entre eux. Si, dans les six mois qui
suivent la date de la demande d'arbitrage, les Parties ne parviennent pas
à se mettre d'accord sur l'organisation de l'arbitrage, l'une quelconque
d'entre elles peut soumettre le différend à la Cour
internationale de justice, en déposant une requête
conformément au statut de la
cour.
2. Tout Etat pourra, au moment
où il signera la présente Convention, la ratifiera ou y
adhérera, déclarer qu'il ne se considère pas lié
par les dispositions du paragraphe 1 du présent article. Les autres
Etats parties ne seront pas liés par lesdites dispositions envers un
Etat partie qui aura formulé une telle
réserve.
3. Tout Etat partie qui
aura formulé une réserve conformément aux dispositions du
paragraphe 2 du présent article pourra à tout moment lever
cette réserve par une notification adressée au secrétaire
général de l'Organisation des Nations unies.
Article 17
1. La présente
Convention est ouverte à la signature de tous les Etats, jusqu'au
31 décembre 1980, au siège de l'Organisation des
Nations unies, à New York.
2. La
présente Convention sera ratifiée. Les instruments de
ratification seront déposés auprès du secrétaire
général de l'Organisation des Nations
unies.
3. La présente Convention
est ouverte à l'adhésion de tout Etat. Les instruments
d'adhésion seront déposés auprès du
secrétaire général de l'Organisation des Nations unies.
Article 18
1. La présente
Convention entrera en vigueur le trentième jour qui suivra la date de
dépôt auprès du secrétaire général de
l'Organisation des Nations unies du vingt-deuxième instrument de
ratification ou
d'adhésion.
2. Pour chacun des
Etats qui ratifieront la Convention ou y adhéreront après le
dépôt du vingt-deuxième instrument de ratification ou
d'adhésion, la Convention entrera en vigueur le trentième jour
après le dépôt par cet Etat de son instrument de
ratification ou d'adhésion.
Article 19
1. Tout Etat partie peut
dénoncer la présente Convention par voie de notification
écrite adressée au secrétaire général de
l'Organisation des Nations unies.
2. La
dénonciation prendra effet un an après la date à laquelle
la notification aura été reçue par le secrétaire
général de l'Organisation des Nations unies.
Article 20
L'original de la présente
Convention, dont les textes anglais, arabe, chinois, espagnol, français
et russe font également foi, sera déposé auprès du
secrétaire général de l'Organisation des Nations unies,
qui en fera tenir copie certifiée conforme à tous les
Etats.
En foi de quoi les soussignés,
dûment autorisés à cet effet par leurs gouvernements
respectifs, ont signé la présente Convention, qui a
été ouverte à la signature à New York le
18 décembre 1979.
DÉCLARATIONS DE LA FRANCE
1. La France considère
que l'acte de prise d'otages est interdit en toute
circonstance.
2. S'agissant de
l'application de l'article 6, la France, conformément aux principes
de sa procédure pénale, n'entend pas procéder à la
détention d'un auteur présumé ou à toutes autres
mesures coercitives, préalablement à l'engagement de poursuites
pénales, hors les cas de demande d'arrestation
provisoire.
3. S'agissant de
l'application de l'article 9, l'extradition ne sera pas accordée si
la personne réclamée avait la nationalité française
au moment des faits ou, s'il s'agit d'une personne de nationalité
étrangère, si l'infraction est punie de la peine capitale par la
législation de l'Etat requérant, à moins que ledit Etat ne
donne des assurances jugées suffisantes que la peine capitale ne sera
pas infligée ou, si elle est prononcée, qu'elle se sera pas
exécutée.
(cf. note 1)
NOTE (S) :
(1) TCA . - Imprimerie des Journaux officiels, Paris