Sénateurs

N° 260

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

PROJET DE LOI

relatif à l' élection des sénateurs,

PRÉSENTÉ

au nom de M. LIONEL JOSPIN,

Premier ministre,

par M. JEAN-PIERRE CHEVÈNEMENT,

ministre de l'intérieur.

(Renvoyé à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Dans notre système constitutionnel bicaméral, même si la primauté reste à l'Assemblée nationale, le Sénat, depuis 1958, s'est vu reconnaître un rôle législatif très important et jouit de ce fait d'un large pouvoir au plan politique. Il convient donc de veiller à ce que sa représentativité soit améliorée.

Aux termes de l'article 24 de la Constitution, le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Selon le même article, il est élu au suffrage indirect.

Mais l'article 3 de notre loi fondamentale, tout en rappelant que le suffrage peut être direct ou indirect, précise qu'il est toujours universel, égal et secret.

Si chaque commune, département ou région possède donc un droit propre à être représenté au Sénat, cette représentation doit respecter le principe constitutionnel d'égalité du suffrage.

Au sein d'un même département, on constate que des inégalités sensibles affectent la représentation des communes dans le collège chargé de l'élection des sénateurs, au détriment des communes les plus peuplées et en méconnaissance du principe d'égalité du suffrage, tel que le Conseil constitutionnel l'a dégagé dans ses décisions n° 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986 et n° 87-227 DC du 7 juillet 1987.

Dans la première de ces décisions, le juge constitutionnel a rappelé que l'Assemblée nationale devait être élue sur des bases essentiellement démographiques, principe que la seconde décision a implicitement étendu à la seconde chambre, en le combinant avec la mission, propre au Sénat, de représentation des collectivités territoriales, fixée à l'article 24 de la Constitution.

La première application de ce principe devrait entraîner une révision de l'effectif des sénateurs et de leur répartition entre les départements. Elle ne peut toutefois être envisagée dans l'immédiat, les derniers chiffres disponibles datant de 1990, et un nouveau recensement de la population ayant lieu en mars-avril de cette année. Le Gouvernement déposera, dès que ce nouveau recensement aura été effectué, un projet de loi organique intégrant les évolutions nécessaires.

La deuxième application de ce principe conduit à réviser la fixation de l'effectif des délégués sénatoriaux des communes. Si l'on ne peut établir une proportionnalité rigoureuse entre le nombre des délégués sénatoriaux et la population de chaque commune, on peut toutefois s'en approcher d'assez près. C'est à cet effet qu'il est proposé de mettre fin au système actuel qui fait dépendre le nombre des délégués de l'effectif du conseil municipal (lequel n'est lui-même pas proportionnel à la population). La règle nouvelle devrait permettre à chaque conseil municipal d'élire un nombre de délégués déterminé en fonction de la population de la commune à raison d'un délégué pour 500 habitants ou fraction de ce nombre (article 1er) .

Un deuxième correctif s'impose pour garantir les droits démocratiques des minorités au sein des collèges électoraux et assurer la représentativité la plus exacte de la diversité des conseils municipaux. En l'état actuel de la législation, certes, les minorités politiques sont assurées d'être représentées lors de la désignation des délégués de toutes les communes de plus de 9 000 habitants, soit parce que tous les conseillers municipaux sont délégués de droit, soit en raison de l'élection à la proportionnelle des délégués supplémentaires et des suppléants.

Mais ce seuil de population ne correspond plus, depuis de nombreuses années, à la réalité politique des conseils municipaux. Ainsi, la modification du mode de scrutin pour l'élection des conseillers municipaux, réalisée par la loi du 19 novembre 1982, a introduit le scrutin proportionnel dans toutes les communes de 3 500 habitants et plus. Si ce seuil donne dans l'ensemble satisfaction pour l'élection des conseillers municipaux par le corps électoral, il ne permet pas de traduire la diversité politique des conseils municipaux et limite à l'excès la représentation des minorités politiques locales dans le collège électoral des sénateurs. C'est pourquoi il est proposé de faire en sorte que les délégués des conseils municipaux soient désignés à la représentation proportionnelle dans les communes de plus de 1 000 habitants (articles 2 et 3) .

Enfin, dans le même esprit, un troisième correctif concerne les modalités d'élection des sénateurs eux-mêmes. Aujourd'hui, ceux-ci sont élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne dans les départements comptant au moins cinq sièges à pourvoir. Le projet de loi abaisse ce seuil de telle sorte que ce mode de scrutin soit étendu à tous les départements ayant au moins trois sénateurs à élire (articles 5 et 6) .

Par ailleurs, et pour éviter l'organisation d'élections partielles dans les départements à scrutin proportionnel, les listes de candidats devraient comporter à l'avenir deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir (article 7) .

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* *

Le présent projet propose par ailleurs de corriger certaines imprécisions du code électoral ou d'adapter certaines des modalités d'organisation des élections sénatoriales. Par là même, le projet répond à certaines des observations que le Conseil constitutionnel avait formulées à la suite des élections sénatoriales de 1995 et de 1998.

Il est proposé de mettre fin à une anomalie existant dans le code électoral du fait du dernier alinéa de l'article L. 289. Aux termes de ce texte, pour l'élection des délégués et suppléants par un conseil municipal d'une commune de plus de 9 000 habitants, le vote par procuration n'est admis qu'au bénéfice des conseillers municipaux qui sont en même temps députés ou conseillers généraux, et seulement dans des cas exceptionnels fixés par décret en Conseil d'Etat. Au contraire, dans les autres communes, selon l'article L. 288, procuration de vote peut être donnée par tout conseiller municipal dans les conditions du droit commun lorsque les assemblées municipales ont à élire leurs délégués sénatoriaux. Il est donc prévu, par le II de l'article 3 du projet de loi, de mettre fin à cette différence non justifiée dans les facilités de vote accordées aux conseillers municipaux ; ainsi, le droit commun en matière de procurations de vote serait-il applicable dans tous les conseils municipaux lors de la désignation de leurs délégués et suppléants.

Les articles 9 et 12 du projet sont la conséquence directe des observations du Conseil constitutionnel : le premier de ces articles vise à instituer une déclaration de candidature obligatoire en vue du second tour de scrutin, afin de lever les ambiguïtés auxquelles les bureaux de vote sont confrontés le jour du scrutin pour savoir si les candidats présents au premier tour entendent ou non se maintenir en vue du second. L'article 12 étend aux élections sénatoriales le principe de l'émargement par les électeurs eux-mêmes, lors du scrutin, des listes prévues à cet effet, principe applicable, en vertu de l'article L. 62-1 du code électoral, aux autres élections.

Les articles 10 et 11 proposent d'adapter les conditions de publication du décret de convocation des électeurs : le décret portant convocation du collège des électeurs sénatoriaux devrait être publié au plus tard dans la septième semaine avant l'élection des sénateurs. La date de sa publication ne serait plus liée à la date de l'élection elle-même (article 11) . Actuellement, l'élection se tient nécessairement le septième dimanche qui suit la publication du décret : lors des renouvellements triennaux qui se tiennent au mois de septembre, le décret de convocation paraît au coeur de la période estivale, alors qu'il pourrait utilement être publié au printemps. L'article 10 adapte les dispositions relatives à la campagne électorale à ce nouveau dispositif, en maintenant une campagne officielle d'une durée équivalente à l'actuelle.

Enfin l'article 8 précise les date et heure limites de dépôt, en préfecture, des candidatures en vue du premier tour, dans les départements au scrutin majoritaire, ou du tour unique dans les autres.

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Les dispositions de la présente loi seront applicables dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Mayotte (article 13) . Les adaptations nécessaires, peu nombreuses depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 98-730 du
20 août 1998 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte, font l'objet des articles 14 à 16 .

L'article 17 procède aux modifications nécessaires pour assurer l'application du présent projet de loi à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Enfin, l'article 18 abroge l'article L. 285 du code électoral, devenu inutile, ainsi que le deuxième alinéa de l'article L. 287, puisqu'il n'y aura plus désormais de conseillers municipaux délégués de droit au sein du collège électoral sénatorial. Il abroge également l'article 3 de la loi n° 66-504 du
12 juillet 1966 qui maintenait, dans les départements de la région parisienne, le mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs, cet article n'ayant plus lieu de s'appliquer. Il abroge enfin le deuxième alinéa de
l'article 20 de la loi du 10 juillet 1985 modifiée relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer par mesure de coordination.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l'intérieur,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi, relatif à l'élection des sénateurs, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre de l'intérieur, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article 1er

L'article L. 284 du code électoral est modifié comme suit :

I. - Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Les conseils municipaux élisent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 500 habitants ou une fraction de ce nombre. »

II. - Dans le deuxième alinéa, les mots : « des alinéas 2 à 6 du code de l'administration communale » sont remplacés par les mots : « des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales ».

Article 2

Le premier alinéa de l'article L. 288 du même code est ainsi rédigé :

« Dans les communes qui élisent un ou deux délégués, l'élection des délégués et celle des suppléants ont lieu séparément dans les conditions prévues par l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales. »

Article 3

L'article L. 289 du même code est modifié comme suit :

I. - Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Dans les communes qui élisent plus de deux délégués, l'élection des délégués et des suppléants a lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel ; les listes peuvent comprendre un nombre de noms inférieur au nombre de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir. »

II. - Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« Le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales est applicable à la présente élection. »

Article 4

A l'article L. 290 du même code, les mots : « de l'article 19 du code de l'administration communale » sont remplacés par les mots : « des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ».

Article 5

Le premier alinéa de l'article L. 294 du même code est ainsi rédigé :

« Dans les départements où sont élus deux sénateurs ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. »

Article 6

Le premier alinéa de l'article L. 295 du même code est ainsi rédigé :

« Dans les départements où sont élus trois sénateurs ou plus, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. »

Article 7

Le premier alinéa de l'article L. 300 du même code est ainsi rédigé :

« Dans les départements où les élections ont lieu à la représentation proportionnelle, chaque liste de candidats doit comporter deux noms de plus qu'il y a de sièges à pourvoir. »

Article 8

Le premier alinéa de l'article L. 301 du même code est ainsi rédigé :

« Les déclarations de candidature doivent, pour le premier tour, être déposées en double exemplaire à la préfecture au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin. »

Article 9

L'article L. 305 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 305 . - Dans les départements où s'applique le scrutin majoritaire, tout candidat en vue du second tour doit déposer à la préfecture, une demi-heure au moins avant l'heure fixée pour l'ouverture du scrutin, une déclaration conforme aux dispositions des articles L. 298 et L. 299. Il est immédiatement délivré récépissé de cette déclaration. »

Article 10

Le premier alinéa de l'article L. 306 du même code est rédigé comme suit :

« Des réunions électorales pour l'élection des sénateurs peuvent être tenues au cours des six semaines qui précédent le jour du scrutin. »

Article 11

A l'article L. 311 du même code, les mots : « au plus tôt » sont insérés avant les mots : « le septième dimanche ».

Article 12

Il est inséré, après l'article L. 314 du même code, un article L. 314-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 314-1 . - Pendant toute la durée des opérations électorales, une copie du tableau des électeurs sénatoriaux mentionné à l'article L. 292, certifiée par le préfet, reste déposée sur la table du bureau de vote. Cette copie constitue la liste d'émargement.

« Le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement. »

Article 13

Les dispositions de la présente loi sont applicables dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Article 14

Il est inséré dans le chapitre V du titre Ier du livre III du code électoral, après l'article L. 334-3, un article ainsi rédigé :

« Art. L. 334-4 . - Pour l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon des articles L. 284 (2ème alinéa), L. 288 (1er alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et
L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

1° « des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement » au lieu de : « des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales » ;

2° « par l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement » au lieu de : « par l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales » ;

3° « le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement » au lieu de : « le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales » ;

4° « de l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement » au lieu de : « des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ».

Article 15

Il est inséré dans le chapitre V du titre II du livre III du code électoral, entre les articles L. 334-15 et L. 334-16, un article ainsi rédigé :

« Art. L. 334-15-1 . - Pour l'application à Mayotte des articles L. 284 (2ème alinéa), L. 288 (1er alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

1° « des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement » au lieu de : «  des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales » ;

2° « par l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement » au lieu de : « par l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales » ;

3° « le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement » au lieu de : « le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales » ;

4° « de l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement » au lieu de : « des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ».

Article 16

La loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 modifiée relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie est modifiée ainsi qu'il suit :

I. - Il est inséré, après l'article 16, deux articles ainsi rédigés :

« Art. 16-1 . - Pour l'application en Polynésie française des articles L. 284 (2ème alinéa), L. 288 (1er alinéa), L. 289 (dernier alinéa) et L. 290 du code électoral, il y a lieu de lire :

1° « des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes applicable localement » au lieu de : « des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales » ;

2° « l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement » au lieu de : « l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales » ;

3° « le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes applicable localement » au lieu de : « le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales » ;

4° « l'article L. 121-5 du code des communes applicable localement » au lieu de : « des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ».

« Art. 16-2 . - Pour l'application en Nouvelle-Calédonie de la présente loi, il y a lieu de lire :

1° « des articles L. 112-6 et L. 112-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie » au lieu de : « des articles L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales » ;

2° « l'article L. 121-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie » au lieu de : « l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales » ;

3° « le deuxième alinéa de l'article L. 121-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie » au lieu de : « le premier alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales » ;

4° « l'article L. 121-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie » au lieu de : « des articles L. 2121-35 et L. 2121-36 du code général des collectivités territoriales ».

II. - A l'article 21, les mots : « huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin » et : « neuf jours avant celui de l'ouverture du scrutin » sont remplacés respectivement par les mots : « le deuxième vendredi qui précède le scrutin, à 18 heures » et : « le deuxième jeudi qui précède le scrutin ».

Article 17

L'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs est modifiée comme suit :

I. - A l'article 16, les mots : « au plus tard huit jours avant celui de l'ouverture du scrutin » sont remplacés par les mots : « au plus tard à 18 heures le deuxième vendredi qui précède le scrutin. »

II. - L'article 22 est complété par la phrase suivante : « Les dispositions de l'article L. 314-1 du même code sont également applicables, la liste d'émargement étant constituée par la liste des membres élus du Conseil mentionné à l'article 13, certifiée par le ministre chargé des affaires étrangères. »

III. - L'article 27 est ainsi rédigé :

« Art. 27 . - Le vote du mandataire est constaté par l'estampillage de la procuration et par sa signature apposée à l'encre sur la liste d'émargement en face du nom du mandant. »

Article 18

I. - L'article L. 285 et le deuxième alinéa de l'article L. 287 du code électoral sont abrogés.

II. - L'article 3 de la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 portant modification des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs est abrogé.

III. - Le deuxième alinéa de l'article 20 de la loi du 10 juillet 1985 précitée est abrogé.

Fait à Paris, le 10 mars 1999

Signé : LIONEL JOSPIN

Par le Premier ministre :

Le ministre de l'intérieur,

Signé : JEAN-PIERRE CHEVÈNEMENT