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N° 375
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juin 2008 |
PROJET DE LOI
autorisant la ratification de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes ,
PRÉSENTÉ
au nom de M. François FILLON,
Premier ministre
Par M. Bernard KOUCHNER,
ministre des affaires étrangères et européennes
(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L'allongement de la durée de vie dans les pays développés fait prendre conscience des enjeux de la protection internationale des adultes. Le nombre des personnes âgées de plus de soixante ans, qui était de six cent millions à l'aube du XXI e siècle, devrait doubler d'ici 2025, celui des personnes âgées de plus de quatre-vingt ans, de cinquante millions, devrait presque tripler sur la même période. Le nombre de personnes atteintes de démence sénile, qui était en France de cinq cent mille en 2001, croît de cent mille par an. Il en résulte une modification des caractéristiques de l'incapacité des adultes : au contraire du handicap mental de l'adulte pour lequel avaient été initialement envisagés les régimes de protection des majeurs, les handicaps dus à la vieillesse sont à la fois progressifs et variables d'un individu à l'autre. C'est d'ailleurs ce qui a justifié, dans différents États et récemment en France, une refonte du droit interne de la protection des majeurs, pour donner plus de souplesse au statut du majeur protégé.
En même temps qu'il progresse quantitativement, le problème de la protection des majeurs s'est internationalisé. D'une part, les populations sont plus mobiles et, d'autre part, il est de plus en plus fréquent que les biens d'un même patrimoine soient situés sur le territoire de plusieurs États.
La convention du 19 octobre 1996 s'est limitée à la protection des enfants. Pour autant, l'idée n'a pas été abandonnée, puisqu'il a été décidé de poursuivre les travaux, qui ont abouti à une convention autonome.
La convention du 13 janvier 2000, qui est le résultat de ces travaux, est structurellement proche de la convention du 19 octobre 1996, sans en être toutefois la simple transposition. La convention sur la protection internationale des adultes tient en effet compte des particularités de la situation des majeurs :
- d'une part, la protection des biens est un motif essentiel de leur régime de protection, alors que, s'agissant des enfants, l'essentiel tient à la protection de la personne ;
- d'autre part, l'enfant est souvent l'objet d'un conflit entre familles, donc d'un concours de compétences entre États différents, qu'il importe de résoudre, alors que nul ne se dispute généralement la protection de l'adulte, en sorte que le concours de compétences que l'on a cherché à éviter dans la convention de 1996 peut au contraire ici se révéler utile ;
- enfin, alors que l'enfant est incapable, l'adulte a la capacité juridique, et la règle de conflit de loi peut dans une certaine mesure laisser une place à l'autonomie de la volonté, notamment pour respecter un choix que l'adulte aurait exprimé quand il avait encore toute sa lucidité.
C'est ce qui explique la part significative d'innovation contenue dans la convention du 13 janvier 2000, même si elle s'inspire sur de nombreux points de stipulations de la convention de 1996.
Comprenant cinquante-neuf articles regroupés en sept chapitres, elle spécifie d'abord son champ d'application (chapitre I, articles 1 à 4), puis fixe les règles concernant la détermination de la compétence (chapitre II, articles 5 à 12) et de la loi applicable (chapitre III, articles 13 à 21), celles relatives à la reconnaissance et à l'exécution dans un État contractant des mesures prises par les autorités d'un autre État (chapitre IV, articles 22 à 27) et des règles de coopération internationale (chapitre V, articles 28 à 37). Elle comporte enfin un certain nombre de dispositions dites générales (chapitre VI, articles 38 à 52) et des clauses finales (chapitre VII, articles 53 à 59).
I. - Champ d'application de la convention
La convention s'applique aux personnes de plus de dix-huit ans ( article 2 ) qui ne sont pas en état de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération ou d'une insuffisance de leurs facultés personnelles ( article 1 er § 1 ). Des mesures de protection concernant un adulte relèvent de la convention même si celui-ci était mineur au moment où elles ont été prises ( article 2 § 2 ), afin d'éviter une rupture dans la protection accordée.
Il s'agit de protéger les personnes souffrant d'un handicap moteur ou mental ou les personnes âgées, notamment lorsqu'elles sont atteintes de la maladie d'Alzheimer. L'hypothèse de la prodigalité n'est pas couverte en elle-même.
Les « intérêts » visés ne sont pas seulement les intérêts patrimoniaux de l'adulte, mais couvrent également l'intérêt plus général de sa personne et se sa santé.
La convention doit permettre :
- de déterminer, pour ces personnes, les autorités compétentes et la loi applicable ;
- d'assurer la reconnaissance et l'exécution des mesures de protection dans tous les États cocontractants ;
- d'établir entre leurs autorités la coopération nécessaire à la réalisation des objectifs de la convention.
Sur le plan matériel, l' article 3 énumère, sans être exhaustif, les mesures qui peuvent être prises au titre de la protection des adultes. Cette énumération, calquée sur le même article de la convention sur la protection des mineurs de 1996, mentionne « notamment » les divers régimes juridiques d'incapacité ou de protection - en des termes assez larges pour couvrir chaque législation - de même que les mesures à effet immédiat tels le placement dans un établissement ou l'autorisation d'une intervention ponctuelle relative à la personne de l'adulte ou à ses biens.
L' article 4 fixe les domaines qui sont en revanche exclus de l'application de la convention. Il s'agit, pour partie, des domaines déjà exclus de la convention sur la protection des enfants (obligations alimentaires, trusts et successions, sécurité sociale, mesures consécutives à la commission d'infractions pénales, asile et immigration, mesures générales en matière de santé), mais aussi d'autres domaines, propres à la situation de l'adulte.
II. - Compétence
Les autorités judiciaires et administratives compétentes pour prendre les mesures de protection de la personne ou des biens de l'adulte sont celles de sa résidence habituelle - celle-ci restant une notion de fait qui n'est pas définie par la convention ( article 5 ). Pour les adultes internationalement déplacés ou ceux dont la résidence habituelle ne peut être établie, la compétence sera celle de l'État de présence ( article 6 ).
Cette règle de compétence principale n'a toutefois pas la même prééminence que dans la convention « enfants » de 1996. En effet :
Les autorités de l'État contractant dont l'adulte a la nationalité peuvent s'estimer compétentes si elles se jugent mieux placées pour prendre une mesure de protection de l'adulte lui-même ou de ses biens ( article 7 § 1 ) ; cette hypothèse vise à couvrir la situation dans laquelle un adulte fait l'objet d'un placement dans une maison de soins ou de retraite située dans un autre État que celui de sa nationalité. Ces autorités doivent cependant aviser préalablement les autorités principalement compétentes (celles de l'État de résidence ou de présence) et ne peuvent exercer cette compétence si celles-ci ont déjà pris les mesures nécessaires ou déjà décidé que rien ne devait être fait, ou encore si une procédure est pendante devant elles, ces restrictions visant à éviter un conflit de compétences qui nuirait à la protection.
Les autorités principalement compétentes peuvent elles-mêmes requérir celles d'un autre État de prendre tout ou partie des mesures de protection requises, si elles considèrent qu'un tel transfert de compétences est de l'intérêt de l'adulte ( article 8 ). Elles peuvent à ce titre s'adresser aux autorités d'un État dont l'adulte a la nationalité, ou dans lequel sont situés des biens lui appartenant, ou encore dont il a lui-même désigné les autorités pour prendre les mesures assurant sa protection, ou encore où réside habituellement un proche prêt à prendre en charge sa protection, ou enfin, en ce qui concerne sa personne, où l'adulte à protéger est présent.
Si une telle demande est faite, la compétence principale ne s'exercera que si les autorités de l'État auxquelles la demande a été ainsi adressée refusent d'exercer la leur.
Les autorités d'un État contractant sur le territoire duquel sont situés les biens d'un adulte ont compétence pour prendre toutes mesures relatives à ces biens restant compatibles avec celles prises par les autorités principalement compétentes ( article 9 ).
L' article 10 se réfère aux situations d'urgence, dans lesquelles les autorités de l'État de la présence de l'adulte ou de la situation de ses biens ont compétence pour prendre les mesures nécessaires, celles-ci ayant effet jusqu'à ce que les autorités compétentes en vertu des articles 5 à 9 aient pris les dispositions nécessaires.
L' article 11 donne une compétence exceptionnelle aux autorités d'un État contractant sur le territoire duquel l'adulte est présent pour prendre les mesures concernant la protection de sa personne ayant un caractère temporaire et une efficacité restreinte à cet État, pour autant qu'elles sont compatibles avec les dispositions déjà prises par les autorités compétentes en vertu des articles 5 à 8 et que ces autorités ont été avisées. Cette stipulation - comme celles des article 8 § 2 et 10 qui donnent aussi compétence au juge de l'État de présence - vise essentiellement la question des actes médicaux : dans le cas où un adulte handicapé consulte un praticien dans un État autre que celui de sa résidence, et où il faut décider pour lui d'un traitement particulier requérant autorisation, l'autorité de l'État de présence peut donner cette autorisation, ce qui évite d'obliger le majeur à revenir dans son pays de résidence pour l'obtenir.
L' article 12 , qui clôt le chapitre relatif à la compétence vient, enfin préciser que les mesures prises par les autorités compétentes déterminées selon les règles ci-dessus perdurent même si ces autorités ont ensuite perdu leur compétence, et ce jusqu'à ce que les autorités nouvellement compétentes aient à nouveau statué.
III. - Loi applicable
Le principe retenu est le même que celui de la convention sur la protection des enfants de 1996 : l'autorité qui a compétence pour prendre une mesure le fait en appliquant sa propre loi, à moins qu'il ne lui paraisse préférable, pour les besoins de la protection de l'adulte ou de ses biens, d'appliquer la loi d'un autre État avec lequel la situation présente des liens étroits ( article 13 ).
La convention prévoit par ailleurs ( article 14 ) le cas dans lequel une mesure prise dans un État contractant doit être mise en oeuvre dans un autre : il peut s'agir d'un conflit mobile, résultant généralement du changement de résidence de l'adulte, ou bien de l'hypothèse dans laquelle une mesure prise par une autorité autre que celle de la résidence habituelle de l'adulte (par le jeu de l'article 8, par exemple) doit s'exécuter dans cet État de résidence. C'est alors la loi de l'État de mise en oeuvre qui déterminera les conditions d'application de la mesure.
Les articles 15 et 16 constituent une innovation importante : ils déterminent la loi applicable en cas de « mandat d'inaptitude », qui n'existe pas encore dans tous les systèmes juridiques. En droit français, cette possibilité correspond au « mandat de protection future » créé par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, qui pourra être mis en oeuvre à partir du 1 er janvier 2009.
La convention prévoit que lorsqu'un adulte a confié, par un accord ou un acte unilatéral, des pouvoirs de représentation à un tiers en vue de leur exercice lorsqu'il sera hors d'état de pourvoir lui-même à ses intérêts, l'existence, l'étendue, la modification et l'extinction de ces pouvoirs sont régis par la loi de l'État où l'adulte résidait lors de l'établissement de l'accord ou de l'écrit, à moins qu'il n'ait expressément et par écrit désigné une autre loi, qui peut être celle de l'État de sa nationalité, d'une précédente résidence, ou de la situation de ses biens.
Les modalités d'exercice des pouvoirs de représentation dépendent en revanche toujours de la loi de l'État où ils sont exercés.
Si, une fois avérée l'inaptitude du majeur à pourvoir à ses intérêts, les pouvoirs exercés selon ce mandat n'assurent pas suffisamment sa protection, ils peuvent être retirés ou modifiés par des mesures que prendra une autorité compétente selon la convention. L' article 16 recommande à cette autorité, lorsqu'elle doit opérer une telle modification, de prendre en considération « dans la mesure du possible » la loi que l'adulte avait désignée dans l'acte ou dans l'accord initial.
Les dispositions de l' article 17 protègent le tiers de bonne foi qui a contracté avec un représentant apparent de l'adulte selon la loi du pays où l'acte a été passé : à moins qu'il n'ait su, ou dû savoir, que cette représentation était régie par une autre loi, la validité de l'acte est sauvegardée, et la responsabilité du tiers ne peut être engagée.
Les quatre derniers articles de ce chapitre relatif à la loi applicable apportent des précisions traditionnelles dans les conventions de La Haye, qui portent sur :
Le caractère universel des règles de conflit posées ;
L'exclusion du renvoi ( article 19 ) ;
La réserve des lois de police ( article 20 ) ;
La réserve d'ordre public, permettant, dans chaque État membre, d'écarter toute loi désignée par la convention qui lui serait contraire ( article 21 ).
IV. - Reconnaissance et exécution
L' article 22 pose un principe de reconnaissance de plein droit des mesures prises par les autorités d'un État contractant, assorti de quatre hypothèses générales et d'une hypothèse particulière de refus de reconnaissance :
La mesure a été prise par une autorité non compétente selon la convention.
Sauf situation d'urgence, l'adulte n'a pas eu la possibilité d'être entendu dans la procédure à l'issue de laquelle la mesure a été prise, en violation des principes fondamentaux de procédure de l'État requis.
La reconnaissance est contraire à l'ordre public ou à une loi de police de l'État requis.
La mesure est incompatible avec une mesure prise postérieurement dans un État non contractant qui aurait été lui-même compétent en vertu des règles de la convention, si elles lui avaient été applicables, cette mesure étant susceptible de reconnaissance dans l'État requis.
Enfin, la procédure de consultation préalable prévue à l'article 33 n'a pas été respectée, dans l'hypothèse particulière d'une mesure de placement de l'adulte dans un établissement situé sur le territoire d'un autre État contractant.
L' article 23 prévoit, nonobstant la reconnaissance de plein droit, la possibilité pour tout intéressé de demander une décision « préventive » de reconnaissance ou non-reconnaissance d'une mesure prise dans un autre État contractant. L'objectif est de pouvoir lever sans attendre un doute éventuel sur l'existence possible d'un motif de non-reconnaissance qui, sans cette procédure préventive, ne serait constaté que le jour où la mesure en question sera invoquée dans un État.
L' article 25 envisage l'hypothèse où les mesures, reconnues de plein droit et exécutoires dans un État, doivent donner lieu à des actes d'exécution dans un autre État. Il prévoit que la déclaration d' exequatur ou l'enregistrement devra être demandé et obtenu dans cet État selon la procédure prévue par sa loi, sous la seule exigence que cette procédure soit simple et rapide.
Les motifs du refus d' exequatur ou d'enregistrement sont les mêmes que ceux qui permettent le refus de reconnaissance, à l'exclusion de tous autres. En particulier, il ne doit pas y avoir de révision au fond de la mesure prise ( article 26 ). Une fois la déclaration d' exequatur ou l'enregistrement obtenu, la mesure est exécutée dans l'État d'exécution dans les mêmes conditions que si elle y avait été directement prise, et conformément à la loi de cet État.
V. - Coopération
Ce chapitre, qui couvre les articles 28 à 37 de la convention, a également été conçu sur le modèle du chapitre correspondant de la convention de 1996 sur la protection des enfants.
Il prévoit la désignation par chaque État d'une autorité centrale ( article 28 ), les États fédéraux ou à système non unifié ayant la possibilité d'en désigner plusieurs.
Les autorités centrales ont l'obligation de coopérer et de se fournir mutuellement des informations sur la législation et les services disponibles dans leur État respectif en matière de protection de l'adulte.
VI. - Dispositions générales
Ce chapitre prévoit :
- à l' article 38 , la possibilité de délivrer à toute personne à qui est confiée la protection de la personne ou des biens de l'adulte un certificat indiquant ses qualités et pouvoirs. Il s'agit d'une disposition facultative, qui ne peut être mise en oeuvre que par les autorités de l'État contractant où une mesure de protection a été prise ou un pouvoir de représentation confirmé (et non par celles de l'État de résidence, si celui-ci est différent). Les qualités et pouvoirs indiqués par le certificat sont tenus pour établis à sa date, sauf preuve contraire ;
- à l' article 39 , la protection des données personnelles ;
- à l' article 40 , la confidentialité des informations ;
- à l' article 41 , la dispense de légalisation pour tous les documents transmis ou délivrés en application de la convention ;
- à l' article 42 , la désignation - facultative - des autorités compétentes, afin de simplifier leur identification par une autorité requérante dans l'hypothèse d'un transfert vers un for plus approprié ou d'un placement à l'étranger ;
- à l' article 43 , les modalités de communication des désignations des articles 28 et 42 (qui doivent être faites en même temps que le dépôt de l'instrument de ratification, auprès du bureau permanent) et 32 § 2 (à faire au dépositaire de la convention) ;
- aux articles 44 à 47 , les clauses fédérales d'usage ;
- à l' article 48 , le remplacement par cette convention, entre les États contractants, de la convention du 17 juillet 1905 ;
- à l' article 49 , le règlement des conflits avec d'autres conventions ;
- à l' article 50 , l'application de la convention dans le temps ;
- à l' article 51 , la langue de communication : c'est la langue originale, accompagnée d'une traduction dans la langue de l'État destinataire ou à défaut d'une traduction soit en anglais soit en français, avec une réserve possible pour l'une ou l'autre de ces deux langues (ce qui correspond aux règles déjà existantes à cet égard dans les conventions de 1980 et 1996) ;
- à l' article 52 , la convocation régulière d'une commission spéciale pour examiner le fonctionnement pratique de la convention.
VII. - Clauses finales
Il s'agit ( articles 53 à 59 ) de clauses usuelles traitant de la signature, de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la convention, ou de l'adhésion à celle-ci, du régime de la réserve possible sur la langue de communication et de son retrait, de l'entrée en vigueur de la convention, de la dénonciation et des notifications que devra faire le dépositaire.
Telles sont les principales stipulations de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumise au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et européennes,
Vu l'article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi autorisant la ratification de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
Article unique
Est autorisée la ratification de la convention sur la protection internationale des adultes, faite à La Haye le 13 janvier 2000, signée par la France le 13 juillet 2001, et dont le texte est annexé à la présente loi .
Fait à Paris, le 4 juin 2008
Signé : FRANÇOIS FILLON
Par le Premier ministre :
Le ministre des affaires étrangères et européennes,
Signé : BERNARD KOUCHNER,