EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le 11 septembre 2021, 45 des 59 maires que compte le Grand Lyon lançaient, dans le Journal du Dimanche, un appel solennel à réformer la gouvernance de la métropole de Lyon.
Cette tribune marquait une nouvelle étape majeure dans la succession de tensions entre la métropole de Lyon et ses communes membres.
Instituée en 1969, la communauté urbaine de Lyon a disposé du statut d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) durant près de 50 ans, permettant à toutes les communes la composant de siéger au conseil communautaire.
La loi du 27 janvier 2014 de modernisation, de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a entériné la création d'une collectivité territoriale à statut particulier, au sens de l'article 72, alinéa 1 de la Constitution, en lieu et place de l'EPCI préexistant.
Cette évolution institutionnelle dont les bases locales reposent sur un accord politique entre Gérard COLLOMB, Sénateur-Maire de Lyon, Président du Grand Lyon et Michel MERCIER, Président du conseil départemental du Rhône, a eu pour conséquence une décorrélation entre la composition de l'organe délibératif de la métropole de Lyon et ceux des communes membres.
Le conseil métropolitain est élu par un scrutin autonome, distinct du scrutin municipal, sur un découpage territorial de 14 circonscriptions.
Ainsi, à l'issue des élections de 2020, seuls 22 des 59 maires élus de la métropole étaient également conseillers métropolitains. Pire, dans de nombreuses communes, ce sont des élus d'opposition, parfois sèchement battus aux élections municipales, qui siègent au sein du conseil métropolitain.
Face à cette situation préjudiciable aux fondements de la démocratie communale, j'avais déposé un amendement après l'article 3 de la loi différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification, dite 3DS, pour que la métropole de Lyon soit transformée en un EPCI classique.
Cet amendement fut retiré moyennant l'engagement de constituer une mission d'information portant sur les métropoles au sein de la commission de lois du Sénat.
Dans leur constat, les rapporteurs Françoise GATEL et Mathieu DARNAUD ainsi que le Président François-Noël BUFFET ont tout d'abord rappelé que la métropole de Lyon était un « modèle unique ». Bien qu'érigée en modèle pour les autres métropoles françaises, aucune de ces dernières n'a souhaité adopter ce « modèle lyonnais » qui aboutit à terme à la disparition des communes membres.
Les rapporteurs ont également noté que la transition rapide entre l'ancien EPCI et la nouvelle collectivité territoriale à statut particulier a été « source d'incompréhensions institutionnelles et politiques, dont les effets perdurent à ce jour ».
La mission d'information sénatoriale a en outre ajouté que « les élections métropolitaines de 2020 se sont traduites par un triple choc - générationnel, politique et culturel [...]. Procédant de ces chocs, la gouvernance de la métropole a paru, au terme des deux premières années de mandat, excessivement verticale ».
Si le travail des membres de la mission d'information a été d'une qualité remarquable, la conclusion apportée, en revanche, n'a pas été à la hauteur des enjeux et peut se résumer en une phrase : « il faut changer, mais surtout que rien ne bouge ».
Mes chers collègues, le Sénat est la chambre qui a au coeur même de sa mission la défense des communes et des élus locaux. Il est de notre responsabilité d'agir pour remédier à une situation ubuesque dans laquelle les maires sont dépossédés de leur capacité d'agir.
Le Sénat ne peut pas accepter la disparition à terme des communes qui composent la métropole de Lyon, car c'est bien de cela qu'il s'agit : la protection de l'avenir des communes doit être notre priorité.
À l'heure où la classe politique est remise en cause, les maires sont les garants du bon fonctionnement de notre démocratie locale. La loi MAPTAM a, hélas, considérablement affaibli la démocratie locale sur le périmètre de la métropole de Lyon.
Pour lutter contre le désintérêt d'un grand nombre d'électeurs de la métropole de Lyon pour les élections locales (l'actuel exécutif métropolitain a été élu par à peine 13 % des inscrits), il nous faut remédier à cette incongruité que constitue le statut particulier de la métropole de Lyon au sein de laquelle 62 % des maires ne siègent plus.
« Ce que la loi a fait, la loi peut le défaire ». C'est ce principe qui a guidé la rédaction de cette proposition de loi visant à transformer l'actuel statut particulier de la métropole de Lyon en un EPCI.
Le mot « transformer » est ici très important. Il n'est pas dans notre volonté de faire table rase des aspects positifs de la loi MAPTAM. De nombreux éléments issus de ce texte sont maintenus. Il s'agit par cette proposition de loi de redonner toute leur place aux communes membres de la métropole de Lyon.
Ainsi, cette proposition de loi n'a aucune incidence sur le territoire de la métropole de Lyon ni même sur ses prérogatives puisque la métropole continue à exercer celles du département. Par exemple, l'EPCI gèrera les personnels sous statut départemental et percevra les DMTO à titre dérogatoire.
Cette proposition de loi maintient également la continuité des engagements antérieurs, notamment financiers.
Cette proposition de loi va en revanche permettre que chaque commune dispose d'au moins un représentant au sein du conseil de la métropole. C'est une nécessité démocratique et c'est une demande déterminée et solennelle d'une large majorité des communes.
Dans un appel commun, 49 maires issus des 58 communes de la métropole de Lyon ont apporté leur soutien à cette proposition de loi.
Ce texte mettra un terme au conflit de légitimité qui oppose les élus métropolitains et les élus municipaux.
La différenciation portée par la loi 3DS permet de faire litière de toutes critiques sur la constitutionnalité de cette proposition de loi.
Ce texte se compose de 7 articles qui balaient l'ensemble des aspects essentiels et nécessaires à cette transformation.
L'article 1er pose le principe du retour au statut d'Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) et fixe la date de mise en oeuvre effective de cette transformation.
Avec cet article, la métropole de Lyon cesse d'être une collectivité à statut particulier. La métropole redevient une intercommunalité au service des communes.
L'article 2 rappelle la soumission de cet EPCI aux règles de droit commun pour les collectivités de ce type.
L'article 3 indique qu'il n'y a pas de renaissance du département du Rhône sur le territoire de la métropole de Lyon. Cette loi n'a ainsi aucune incidence sur le découpage territorial de la métropole de Lyon ni sur ses compétences issues de la loi MAPTAM.
L'article 4 précise la composition du conseil communautaire. Dans l'attente des prochaines élections municipales sur les listes desquelles seront fléchés les candidats au conseil communautaire, la répartition des sièges issue des élections métropolitaines de 2020 est maintenue.
L'article 5 est un article transitoire.
L'article 6 fait entrer dans le code général des collectivités locales (CGCT) les transformations issues de la présente loi.
L'article 7 apporte des modifications complémentaires au code général des collectivités territoriales et au code électoral, notamment quant à la suppression des circonscriptions électorales métropolitaines.