EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L'article 24 de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire a habilité le Gouvernement à procéder, par voie d'ordonnance, à l'adoption de la partie législative du code pénitentiaire dans un délai de dix mois à compter de la publication de cette même loi.
Prise sur ce fondement, l'ordonnance n° 2022-478 du 30 mars 2022 portant partie législative du code pénitentiaire a été publiée au Journal officiel de la République française le 5 avril 2022.
Conformément au dernier alinéa du même article 24, un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans le délai de trois mois à compter de cette publication, soit au plus tard le 4 juillet 2022.
La publication du code pénitentiaire traduit la mise en oeuvre d'une des propositions du rapport de la commission présidée par M. Bruno Cotte relatif à la refonte du droit des peines, remis à la ministre de la justice en décembre 2015. Cette proposition s'appuyait sur le constat d'un éparpillement des dispositions législatives et règlementaires formant le droit pénitentiaire, notamment au sein d'un code de procédure pénale présentant un volume excessif et un contenu qui devrait être recentré sur les règles encadrant la recherche, la poursuite, le jugement ou l'aménagement de la peine des auteurs d'infractions.
Source d'incertitudes et même d'insécurité pour les magistrats chargés de l'application des peines et les fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, cet éparpillement du droit pénitentiaire présentait ainsi le risque d'une méconnaissance d'exigences constitutionnelles (objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; principe de clarté de la loi).
En outre, la création d'un code pénitentiaire devait permettre de mieux faire connaître l'importance, la diversité et la spécificité des missions du service public pénitentiaire, tout en affirmant les droits des personnes qui lui sont confiées dans un document aisément accessible.
La partie législative du code pénitentiaire annexée à l'ordonnance soumise à ratification a été conçue à droit constant, conformément aux termes de l'habilitation parlementaire. Cette même habilitation a également autorisé les modifications nécessaires au respect de la hiérarchie des normes, à la cohérence rédactionnelle des textes, à l'harmonisation de l'état du droit, à la correction d'éventuelles erreurs et à l'abrogation de dispositions devenues sans objet.
La codification porte, pour l'essentiel, sur les dispositions de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et sur celles du code de procédure pénale qui sont plus particulièrement relatives à l'organisation des établissements et des services pénitentiaires, aux droits et obligations des personnes confiées au service public pénitentiaire, au régime de la détention ou encore au travail des personnes détenues. Si les dispositions régissant l'organisation et le fonctionnement de la détention présentent, par nature, un volume relativement plus important, il importe de souligner que le code pénitentiaire valorise dans son plan et intègre pleinement dans son périmètre et son contenu les missions assurées par les services pénitentiaires d'insertion et de probation pour la prise en charge en milieu ouvert des personnes placées sous-main de justice.
Tout en mettant en valeur l'ampleur et la diversité des missions des personnels de l'administration pénitentiaire, le périmètre de la codification ne retient pas les dispositions relatives aux ressources humaines ou aux statuts, dans la mesure où cette matière relève davantage du droit de la fonction publique et que certaines de ces dispositions viennent d'être reprises par le code général de la fonction publique publié en novembre 2021. Il en va de même pour ce qui concerne les dispositions du droit pénitentiaire qui concernent plus particulièrement les mineurs et qui ont vocation à demeurer codifiées au sein du code de la justice pénale des mineurs publié en septembre 2019.
L'architecture du code pénitentiaire repose sur un plan organisé en sept livres et s'ouvrant sur un titre préliminaire rassemblant les dispositions générales et sommitales fixant les missions, catégories de publics et principes d'action du service public pénitentiaire. Les livres I à VII du nouveau code traitent en premier lieu des principes et de l'organisation du service public pénitentiaire, puis détaillent la diversité des interventions de ce service auprès de différentes catégories de publics.
Outre l'annexe constituant la partie législative du code pénitentiaire, l'ordonnance à ratifier comporte les dispositions qui accompagnent la création d'un nouveau code et assurent l'abrogation des dispositions transférées, l'actualisation ou la création de renvois entre les codes dont les dispositions sont en rapport avec la mise en oeuvre du service public pénitentiaire, et l'applicabilité de l'ordonnance et du code pénitentiaire dans les outre-mer.
Enfin, la préparation de la partie législative du code pénitentiaire a mis en évidence la nécessité, d'une part, de redistribuer au sein de plusieurs codes les dispositions de l'article 719 du code de procédure pénale qui sont relatives au droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté et, d'autre part, de codifier dans le code de la justice pénale des mineurs des dispositions du droit pénitentiaire qui correspondent à des modalités spécifiques de la prise en charge des mineurs détenus. Ces mouvements codistiques, qui n'entrent pas dans le périmètre de l'habilitation prévue à l'article 24 de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire, nécessitent l'adoption de dispositions législatives qui sont proposées dans le cadre du présent projet de loi.
L'article 1er ratifie l'ordonnance n° 2022-478 du 30 mars 2022 portant partie législative du code pénitentiaire, publié au Journal officiel de la République française le 5 avril 2022.
L'article 2 insère un nouvel article 323-11 au code des douanes pour y transférer les dispositions de l'article 719 du code de procédure pénale en ce qu'il concerne les locaux de retenue douanière.
L'article 3 complète les articles L. 343-5 et L. 744-12 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pour y transférer les dispositions de l'article 719 du code de procédure pénale en ce qu'il concerne le droit de visite des bâtonniers dans les zones d'attente et les lieux de rétention administrative.
L'article 4 insère, d'une part, un nouvel article 113-9 au code de la justice pénale des mineurs pour y transférer les dispositions de l'article 719 du code de procédure pénale en ce qu'il concerne les centres éducatifs fermés et, d'autre part, trois nouveaux articles au code de la justice pénale des mineurs pour y codifier les dispositions relatives à l'obligation des mineurs détenus de suivre une activité à caractère éducatif (L. 124-3), à l'interdiction du placement à l'isolement des mineurs détenus par décision administrative (L. 124-4) et au placement des mineurs détenus en cellule disciplinaire (L. 124-5).
L'article 5 modifie l'article L. 132-1 du code pénitentiaire pour tenir compte de l'abrogation de l'article 719 du code de procédure pénale.
L'article 6 déplace les dispositions de l'article 719 du code de procédure pénale, en ce qu'il concerne la visite des locaux de garde à vue, vers une subdivision plus appropriée au sein du livre Ier de ce code.
L'article 7 abroge la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, dès lors que les seules dispositions de cette loi qui demeuraient en vigueur sont transférées au code de la justice pénale des mineurs par l'article 4 du présent projet de loi ou sont devenus sans objet. Par ailleurs, l'article 7 abroge les articles 719 et 726 du code de procédure pénale, consécutivement aux dispositions des articles 2 à 6 du présent projet de loi.
L'article 8 regroupe les dispositions qui sont relatives aux outre-mer.