LE STATUT DE L'ELU LOCAL

Table des matières

• NOTE DE SYNTHESE
  • I. ALORS QUE L'EXERCICE D'UN MANDAT LOCAL EST CONSIDERE COMME UNE FONCTION BENEVOLE EN ALLEMAGNE ET EN ANGLETERRE, LE DANEMARK, L'ESPAGNE, LES PAYS-BAS ET LE PORTUGAL GARANTISSENT UN STATUT ASSEZ COMPLET AUX ELUS LOCAUX QUI EXERCENT LEUR MANDAT A TEMPS PLEIN
    • 1) En Allemagne et en Angleterre, l'exercice d'un mandat local est considéré comme une fonction bénévole
    • 2) Le Danemark, l'Espagne, les Pays-Bas et le Portugal garantissent un statut assez complet aux élus locaux réputés exercer leur mandat à temps plein
      • a) Les élus concernés
      • b) Le statut des élus qui exercent leur mandat à temps plein
  • II. LES PAYS-BAS ET LE PORTUGAL ONT PARTIELLEMENT ETENDU LE BENEFICE DE CE STATUT A CERTAINS ELUS LOCAUX QUI N'EXERCENT PAS LEUR MANDAT A TEMPS PLEIN
  • III. TOUS LES ELUS LOCAUX DANOIS PERÇOIVENT UNE REMUNERATION FIXE D'UN MONTANT SIGNIFICATIF, MEME S'ILS NE REMPLISSENT PAS DE FONCTION PARTICULIERE
• ALLEMAGNE
• ANGLETERRE
  • I. LA REMUNERATION
    • 1) Les élus des districts et des comtés
    • 2) Les élus des paroisses
  • II. LA PENSION DE RETRAITE
  • III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE
• DANEMARK
  • I. LA REMUNERATION
    • 1) Les maires, les présidents des conseils de comté et les autres élus locaux assimilés aux maires
      • a) Le salaire des maires
      • b) Le salaire des présidents des conseils de comté
      • c) Le salaire des membres de l'exécutif collégial et des présidents des commissions permanentes des cinq communes les plus importantes
    • 2) Les autres élus locaux
      • a) La rémunération fixe
      • b) Les primes de fonction
  • II. LA PENSION DE RETRAITE
  • III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE
    • 1) Les maires et les élus qui leur sont assimilés
    • 2) Les présidents de commission
• ESPAGNE
  • I. LA REMUNERATION
    • 1) Les élus qui exercent leurs fonctions à temps plein
    • 2) Les autres élus
  • II. LA PENSION DE RETRAITE
  • III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE
• PAYS-BAS
  • I. LA REMUNERATION
    • A - LES ELUS MUNICIPAUX
      • 1) Les échevins
      • 2) Les autres conseillers municipaux
    • B - LES ELUS PROVINCIAUX
      • 1) Les membres de la députation permanente
      • 2) Les autres conseillers provinciaux
    • II. LA PENSION DE RETRAITE
    • III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE
      • 1) Les échevins et les membres de la députation permanente
      • 2) Les autres conseillers
• PORTUGAL
  • I. LA REMUNERATION
    • 1) Les élus locaux qui exercent leurs fonctions à temps plein
      • a) Dans les communes
      • b) Dans les paroisses
    • 2) Les élus locaux qui exercent leurs fonctions à temps partiel
      • a) Les présidents des exécutifs de paroisse
      • b) Les membres des exécutifs communaux
      • c) Les membres des exécutifs des paroisses
      • d) Les membres des organes délibérants des communes
      • e) Les membres des organes délibérants des paroisses
  • II. LA PENSION DE RETRAITE
  • III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE

NOTE DE SYNTHESE

La présente étude analyse trois éléments du statut de l'élu local, la rémunération, la retraite et le retour à la vie professionnelle, dans plusieurs pays européens représentatifs de traditions juridiques différentes.

On a en effet choisi l' Angleterre , la plus ancienne des démocraties européennes, l' Allemagne , Etat fédéral, l' Espagne et le Portugal , qui n'ont accédé que récemment à la démocratie, ainsi que le Danemark et les Pays-Bas , deux Etats d'Europe du Nord réputés pour leur souci de transparence.

L'examen du statut de l'élu local dans ces six pays fait apparaître que :

- alors que l'exercice d'un mandat local est considéré comme une fonction bénévole en Allemagne et en Angleterre, le Danemark, l'Espagne, les Pays-Bas et le Portugal garantissent un statut assez complet aux élus locaux qui exercent leur mandat à temps plein ;

- les Pays-Bas et le Portugal ont partiellement étendu le bénéfice de ce statut à certains élus locaux qui n'exercent pas leur mandat à temps plein ;

- au Danemark, tous les élus locaux perçoivent une rémunération fixe d'un montant significatif.

I. ALORS QUE L'EXERCICE D'UN MANDAT LOCAL EST CONSIDERE COMME UNE FONCTION BENEVOLE EN ALLEMAGNE ET EN ANGLETERRE, LE DANEMARK, L'ESPAGNE, LES PAYS-BAS ET LE PORTUGAL GARANTISSENT UN STATUT ASSEZ COMPLET AUX ELUS LOCAUX QUI EXERCENT LEUR MANDAT A TEMPS PLEIN

1) En Allemagne et en Angleterre, l'exercice d'un mandat local est considéré comme une fonction bénévole

Ce principe n'empêche pas les élus de percevoir des indemnités. En Angleterre, la loi autorise cette pratique depuis 1972. Depuis 1989, elle oblige même chaque conseil du district et du comté à établir un plan relatif aux indemnités de ses membres. L'indemnité " de base ", identique pour tous les membres d'un conseil donné, s'accompagne éventuellement d'une indemnité spécifique de responsabilité, ainsi que d'indemnités de fonction correspondant respectivement à l'accomplissement de certaines fonctions, comme la présidence d'une commission, et à la participation à certains travaux du conseil.

Depuis 1995, le montant total des indemnités versées à un conseiller n'est plus plafonné, chaque conseil est donc entièrement libre de déterminer les indemnités de ses membres.

Le caractère bénévole des fonctions locales justifie cependant qu'aucune disposition n'ait été prise en matière de pension de retraite et de retour à la vie professionnelle.

Il en va de même en Allemagne, où le statut des élus locaux est régi par les codes des communes et des arrondissements des différents Länder, et où les élus locaux ne peuvent prétendre qu'au remboursement des frais et du manque à gagner provoqués par l'exercice de leur mandat. Il faut cependant préciser que, dans de nombreux Länder, les fonctions locales les plus importantes ne sont pas exercées par des élus, mais par des fonctionnaires.

2) Le Danemark, l'Espagne, les Pays-Bas et le Portugal garantissent un statut assez complet aux élus locaux réputés exercer leur mandat à temps plein

a) Les élus concernés

La détermination des élus réputés exercer leur mandat à temps plein résulte de la loi ou du règlement, ou bien d'une décision de la collectivité concernée. Deux pays, le Danemark et les Pays-Bas, ont opté pour la première solution, tandis que l'Espagne a choisi la seconde. Quant au Portugal, il applique l'une ou l'autre des deux règles selon qu'il considère les élus des communes, ou ceux des paroisses.

Les élus réputés exercer leur mandat à temps plein en vertu d'une loi ou d'un règlement

Au Danemark, il s'agit des maires, des présidents des conseils de comté, des membres de l'exécutif collégial des cinq communes les plus importantes, ainsi que des présidents des commissions permanentes de ces cinq villes.

Aux Pays-Bas, les échevins, c'est-à-dire les adjoints aux maires (1( * )) , sont réputés exercer une fonction à temps plein seulement dans les communes de plus de 18.000 habitants. Tous les conseillers membres de la " députation permanente " (2( * )) , c'est-à-dire de l'exécutif provincial, sont également réputés exercer leur mandat à temps plein.

Au Portugal, il en va ainsi pour tous les maires et adjoints.

Les élus réputés exercer leur mandat à temps plein en vertu d'une décision de la collectivité

En Espagne, toutes les assemblées délibérantes des collectivités peuvent déterminer librement la liste des mandats qui supposent que l'on s'y consacre de façon exclusive.

En revanche, au Portugal, seuls les présidents des exécutifs de paroisse peuvent être déclarés par l'assemblée comme exerçant leur mandat à temps plein ; de plus, une telle décision ne peut être prise que si la paroisse compte un minimum d'électeurs.

b) Le statut des élus qui exercent leur mandat à temps plein

Au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, l'exercice du mandat à temps plein s'accompagne du versement d'une rémunération mensuelle et de la prise en compte de la durée du mandat pour le calcul de la pension de retraite. Il s'accompagne également, sauf en Espagne, du versement, à l'issue du mandat, d'une indemnité transitoire conçue pour faciliter le retour à la vie professionnelle.

La rémunération

De même que la détermination des élus réputés exercer leur mandat à temps plein résulte d'une règle nationale au Danemark, aux Pays-Bas et au Portugal, leur rémunération est fixée au niveau national dans ces trois pays.

Le Danemark a choisi pour référence le traitement des fonctionnaires et a établi plusieurs groupes d'élus, en fonction de l'importance du mandat exercé. Ainsi, les maires perçoivent annuellement entre 360.000 et 500.000 francs, selon l'importance de leur commune.

Le Portugal exprime la rémunération mensuelle de ses élus en pourcentage des émoluments attribués au Président de la République. La loi a également déterminé plusieurs groupes, en fonction de la taille de la collectivité. Un maire portugais perçoit, en fonction de la taille de sa commune, 40 %, 45 %, 50 % ou 55 % de ce qui est alloué au Président de la République, ce qui correspond à une somme comprise entre 16.000 francs et 22.000 francs par mois.

Aux Pays-Bas, les membres de la " députation permanente " perçoivent tous la même rémunération, qui est fixée par référence au traitement des fonctionnaires, tandis que les échevins sont classés en plusieurs catégories, en fonction de l'importance de la commune. Un règlement du ministère de l'Intérieur indique le montant de leur rémunération (entre 21.000 et 42.000 francs en 1997, selon l'importance de la commune).

A l'opposé, la rémunération des élus espagnols résulte d'une décision de l'assemblée délibérative, prise de façon discrétionnaire.

La pension de retraite

Au Danemark, seuls les élus qui ont exercé leur mandat pendant au moins huit ans peuvent percevoir une pension de retraite, dont le montant varie avec la durée du mandat. Ainsi, un maire qui a exercé son mandat pendant huit ans bénéficie de la même pension de retraite qu'un fonctionnaire de la catégorie à laquelle l'intéressé est assimilé qui aurait eu une carrière de vingt-huit ans.

En revanche, aux Pays-Bas et au Portugal, aucune durée minimale n'est exigée. Par ailleurs, les élus portugais peuvent bénéficier d'une retraite anticipée à condition de justifier d'au moins vingt années de service (mandat et activité professionnelle confondus).

L'Espagne a choisi un système différent : le fait d'exercer un mandat local à temps plein ne donne pas droit à une pension de retraite spécifique. Cependant, toute collectivité locale étant tenue d'inscrire les intéressés au régime général de sécurité sociale, les élus continuent d'acquérir des droits à pension de retraite.

Le retour à la vie professionnelle

Les élus qui ont exercé leur mandat à temps plein perçoivent, à l'issue de leur mandat, une allocation spéciale de fin de mandat au Danemark, aux Pays-Bas et au Portugal.

La durée de versement de cette allocation, ou son montant si elle est versée en une seule fois, varie avec la longueur du mandat. La somme totale versée est plafonnée à onze fois le montant de la rémunération mensuelle au Portugal et à douze fois ce montant au Danemark. Elle peut en revanche être versée pendant six ans aux Pays-Bas dans la mesure où l'intéressé a exercé son mandat pendant au moins six ans.

L'Espagne, qui n'a pas prévu le versement d'une telle allocation, garantit aux anciens élus locaux la réintégration dans le poste de travail qu'ils occupaient précédemment puisque l'exercice d'une fonction publique représentative suspend le contrat de travail.

II. LES PAYS-BAS ET LE PORTUGAL ONT PARTIELLEMENT ETENDU LE BENEFICE DE CE STATUT A CERTAINS ELUS LOCAUX QUI N'EXERCENT PAS LEUR MANDAT A TEMPS PLEIN

Cette extension porte sur certains éléments du statut, ou sur la totalité.

En effet, aux Pays-Bas, tous les échevins, y compris ceux des communes de moins de 18.000 habitants, bénéficient du statut présenté plus haut. Cependant, comme les échevins des communes de moins de 18.000 habitants sont réputés n'exercer leur mandat qu'à temps partiel, leur rémunération est moins élevée que celle des échevins réputés l'exercer à temps plein.

De même, le Portugal a introduit la notion de " mandat permanent à mi-temps ". Les élus concernés (les adjoints si l'exécutif communal préfère remplacer un adjoint exerçant son mandat à temps plein par deux adjoints à mi-temps et les présidents des exécutifs des paroisses d'importance moyenne) perçoivent une rémunération réduite de moitié. Ils ont droit à une pension de retraite. En revanche, ils ne bénéficient pas de l'allocation de fin de mandat.

III. TOUS LES ELUS LOCAUX DANOIS PERÇOIVENT UNE REMUNERATION FIXE D'UN MONTANT SIGNIFICATIF, MEME S'ILS NE REMPLISSENT PAS DE FONCTION PARTICULIERE

Si l'on excepte le cas particulier des cinq villes les plus importantes, tous les conseillers municipaux qui ne remplissent pas une fonction particulière perçoivent la même rémunération : 50.000 couronnes (soit environ 45.000 francs) au 1 ^er octobre 1997. Pour Copenhague, ce montant s'établit à 70.000 couronnes, et pour les quatre autres très grandes villes à 60.000 couronnes.

De même, tous les membres des conseils de comté reçoivent la même somme : 60.000 couronnes par an. Seuls les conseillers du plus petit comté ont droit à une rémunération inférieure (50.000 couronnes).

Pour les conseillers municipaux, comme pour les conseillers de comté, cette rémunération fixe est, le cas échéant, complétée par des primes de fonction.

* *

*

Les résultats de cette comparaison méritent d'être tempérés par le nombre moyen d'habitants représentés par un élu local. En effet, d'après le Conseil de l'Europe, le nombre moyen d'habitants représentés par un élu local se montait à plus de 1.000 au Danemark et au Portugal en 1994, tandis qu'il s'élevait à 116 en France.

ALLEMAGNE

Les élus locaux exercent leurs fonctions à titre bénévole . Les codes des communes et des arrondissements des différents Länder prévoient seulement qu'ils sont indemnisés pour le manque à gagner et les frais liés à l'exercice de leur mandat.

ANGLETERRE

I. LA REMUNERATION

L'exercice d'un mandat local est considéré comme une fonction non salariée assumée à titre bénévole . Cependant, les élus reçoivent plusieurs indemnités , dont certaines ne correspondent pas au remboursement de frais. Elles peuvent donc être considérées comme une rémunération.

1) Les élus des districts et des comtés

En application de l'article 18 de la loi de 1989, des dispositions réglementaires ont été prises en 1991 pour déterminer les indemnités des membres des conseils de district et de comté. Elles ont été modifiées à plusieurs reprises depuis 1991.

Elles prévoient que les conseils des districts et des comtés établissent un plan pour le paiement des indemnités des conseillers. Ce plan prévoit nécessairement une indemnité " de base " , identique pour tous les membres d'un conseil donné.

Ce plan peut également comporter, sans qu'il y ait d'obligation :

- des indemnités spécifiques de responsabilité pour l'accomplissement de certaines fonctions limitativement énumérées (présidence d'une commission ou d'une sous-commission, d'un groupe politique...) ;

- des indemnités de fonction, correspondant à la participation à un certain nombre de travaux du conseil, au temps qui y est consacré, ainsi qu'au temps de transport.

Initialement, le montant global des indemnités susceptibles d'être versé à un conseiller était plafonné, mais le plafond a été supprimé en 1995 .

Les conseils ont l'obligation de publier la somme totale reçue chaque année par chacun de leurs membres, en la ventilant entre les différentes catégories d'indemnités. Le règlement ne prescrit aucune forme particulière de publicité, et il est généralement admis que la publication dans un journal local, en particulier dans un bulletin édité par la collectivité, suffit.

2) Les élus des paroisses

Leur régime financier continue d'être régi par la loi de 1972 et par les textes réglementaires qui l'appliquent.

En conséquence, les membres des conseils de paroisse ont droit à plusieurs indemnités dont le montant est fixé par les conseils eux-mêmes dans les limites déterminées par le ministre compétent.

Il s'agit :

- de jetons de présence d'un montant d'au plus 28,62  pour toute réunion qui ne suppose pas un temps total de participation et de transport supérieur à 24 heures ;

- d' indemnités de transport et de séjour.

Un conseiller peut opter pour une indemnité de remboursement du manque à gagner plutôt que pour les jetons de présence. Dans cette hypothèse, l'indemnité est ainsi plafonnée en fonction du temps passé :

II. LA PENSION DE RETRAITE

Aucune disposition n'est prévue.

III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE

Aucune disposition n'est prévue.

DANEMARK

I. LA REMUNERATION

1) Les maires, les présidents des conseils de comté et les autres élus locaux assimilés aux maires

Ils sont considérés comme exerçant leurs fonctions à temps plein et perçoivent un salaire, variable en fonction de l'importance de la commune ou du comté , et qui est fixé par référence au traitement des fonctionnaires. Ce salaire est exclusif de toute autre prime ou indemnité. Les maires des communes les plus importantes et les présidents des conseils de comté, à l'exception de celui de Bornholm (le plus petit comté), perçoivent un supplément exceptionnel.

a) Le salaire des maires

b) Le salaire des présidents des conseils de comté

c) Le salaire des membres de l'exécutif collégial et des présidents des commissions permanentes des cinq communes les plus importantes

- Les cinq communes les plus importantes (Copenhague, Frederiksberg, Odense, Aalborg et Århus) peuvent choisir d'instituer un organe exécutif collégial. Dans ce cas, chacun des membres de l'exécutif collégial est considéré, sur le plan financier, comme un maire.

Le salaire des membres des exécutifs correspond au barème suivant :

Frederiksberg 37

Odense et Aalborg 38

Århus 39

Copenhague 40

- Les présidents des commissions permanentes de ces cinq villes, si le conseil municipal décide de leur déléguer la gestion au jour le jour des affaires relevant de la compétence desdites commissions, reçoivent les mêmes sommes.

2) Les autres élus locaux

En plus de la rémunération fixe attribuée à tous les conseillers municipaux et à tous les conseillers de comté autres que les élus exerçant leur mandat à temps plein (maires et assimilés), certains élus locaux (vice-présidents des conseils municipaux et des conseils de comté, présidents de certaines commissions, autres membres des mêmes commissions) perçoivent une prime.

a) La rémunération fixe

La rémunération fixe est versée à tous les élus autres que maires et assimilés. Elle est indexée selon les mêmes règles que le traitement des fonctionnaires de l'Etat. Son montant annuel s'établissait comme suit au 1 ^er octobre 1997 ( 4( * ) ) :

Au début de chaque année, tout conseiller peut choisir de percevoir l'allocation pour manque à gagner plutôt que cette rémunération fixe. L'allocation pour manque à gagner, calculée par référence aux jetons de présence versés aux personnes qui, sans être membres du conseil municipal, participent à ses réunions ou prennent part à d'autres activités, est plafonnée à 1.600 couronnes par jour. En cas d'option pour ce système, la rémunération fixe est réduite de 20.000 couronnes.

Outre la rémunération annuelle fixe, les conseillers qui ont un ou plusieurs enfants de moins de 10 ans ont droit à un supplément familial de 10.000 couronnes par an (montant au 1 ^er octobre 1997).

b) Les primes de fonction

Les vice-présidents des conseils municipaux et des conseils de comté

Le conseil municipal peut décider d'attribuer au premier vice-président une rétribution pouvant atteindre 10 % du salaire du maire. A Copenhague, où le deuxième vice-président peut également bénéficier de cette mesure, le pourcentage se monte à 15 %.

Les présidents de certaines commissions

Les présidents de certaines commissions sont considérés comme exerçant leurs fonctions à temps partiel . Il s'agit des présidents de la (ou des) commission(s) permanente(s), de la commission chargée des enfants et des jeunes, de la commission de l'enseignement et de la commission de l'emploi ( 5( * ) ) ainsi que, à Copenhague, du vice-président de la commission chargée des enfants et des jeunes. Ils se partagent une enveloppe fixée par référence au salaire du maire ou du président du conseil de comté, selon les indications qui suivent :

120 % dans les communes de moins de 20.001 habitants ;

140 % dans les communes comprenant entre 20.001 et 30.000 habitants ;

160 % dans les communes comprenant entre 30.001 et 40.000 habitants ;

180 % dans les communes de plus de 40.000 habitants ;

205 % à Frederiksberg ;

215 % à Odense et Aalborg ;

225 % à Århus ,

240 % à Copenhague ;

100 % dans le comté de Bornholm ;

145 % dans les comtés de Frederiksborg et Vijle ;

150 % dans les comtés de Fionie, de Copenhague, du Jutland du Nord et de Århus ;

140 % dans les autres comtés.

Le règlement comporte les règles qu'il importe de respecter pour partager cette enveloppe. Ainsi, si cette mesure ne concerne qu'une personne, elle peut recevoir au plus 40 % du salaire du maire et, de façon plus générale, le président de la commission de l'enseignement ne peut pas recevoir une somme supérieure à 10 % du salaire du maire.

Les présidents des commissions autres que celles citées par le règlement n'ont pas droit à une indemnité particulière.

Les autres membres de ces commissions

Le conseil municipal peut décider d'attribuer aux membres de la commission économique et à ceux de la (ou des) commission(s) permanente(s), les seules commissions dont l'institution soit en principe obligatoire (6( * )) , ainsi qu'à ceux de la commission chargée des enfants et des jeunes, une enveloppe dont le montant est déterminé par référence au salaire du maire ou du président du conseil de comté, selon les indications qui suivent :

L'enveloppe est partagée entre les commissions concernées par décision du conseil. Elle est ensuite répartie de façon équitable entre tous les membres d'une commission donnée, sans tenir compte des présidents qui reçoivent une indemnité spécifique.

II. LA PENSION DE RETRAITE

Tous ceux que le règlement du ministère de l'Intérieur du 21 novembre 1997 assimile aux maires , c'est-à-dire les présidents des conseils de comté , les membres de l'exécutif collégial des cinq villes les plus importantes et les présidents de la (des) commission(s) permanente(s) de ces cinq villes ont droit à une pension de retraite dans la mesure où ils ont exercé leurs fonctions pendant au moins huit ans .

Cette pension est calculée selon les règles applicables aux pensions de retraite des fonctionnaires de l'Etat de la catégorie à laquelle les intéressés sont assimilés pendant la durée de leur mandat.

La longueur du mandat est assimilée à une durée de carrière selon la règle suivante :

III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE

Il n'est prévu aucune mesure particulière pour faciliter le retour des anciens élus à la vie professionnelle.

En revanche, une allocation spéciale de fin de mandat est versée à tous les élus locaux qui sont assimilés au maire par le règlement du ministère de l'Intérieur (présidents des conseils de comté, membres de l'exécutif collégial des cinq villes les plus importantes, ainsi que présidents des commissions permanentes de ces cinq villes).

1) Les maires et les élus qui leur sont assimilés

Pour chaque année, même non terminée, d'exercice du mandat considéré, l'intéressé a droit à une allocation spéciale correspondant à 1,5 fois le montant de la dernière rémunération mensuelle perçue. Cette allocation est plafonnée à douze fois ce montant. Elle est versée en plusieurs fois : la première tranche correspond, au maximum, à six fois ce montant et les tranches suivantes à la rémunération mensuelle antérieurement perçue.

2) Les présidents de commission

A condition d'avoir exercé leurs fonctions de façon ininterrompue pendant au moins un an, les présidents de commission perçoivent, pour chaque année, même non terminée, passée à la tête de la commission, une allocation correspondant à une fois le montant de la dernière rémunération mensuelle. Cette allocation est plafonnée à trois fois ce montant. Elle est versée en une seule fois.

ESPAGNE

I. LA REMUNERATION

1) Les élus qui exercent leurs fonctions à temps plein

D'après la loi de 1985, seuls les élus qui se consacrent exclusivement à l'exercice de leur mandat perçoivent une rémunération fixe et périodique.

Le règlement du 28 novembre 1986, relatif à l'organisation, au fonctionnement et au régime juridique des collectivités locales précise la notion d'" exercice exclusif ", condition de l'attribution de cette rémunération.

En fait, le règlement a adopté, à l'article 13, une définition assez large (et considérée par certains comme en contradiction avec la loi de 1985) de la notion d'" exercice exclusif " : " la reconnaissance de l'exercice exclusif (...) supposera le fait de se consacrer de façon préférentielle aux tâches propres à son mandat, sans préjudice des autres occupations marginales qui, en tout état de cause, ne pourront s'effectuer au détriment de ses fonctions dans la collectivité. Dans l'hypothèse où de telles occupations seraient rémunérées, une déclaration formelle de compatibilité sera exigée de la part de l'assemblée de la collectivité ".

La loi de 1985 précise que la rémunération versée par les collectivités est incompatible avec toute autre rétribution allouée sur des fonds publics, mais qu'elle n'empêche pas le remboursement des frais occasionnés par l'exercice du mandat.

La loi oblige les collectivités à inscrire à leur budget la rémunération de leurs élus, mais leur laisse toute latitude pour en déterminer le mondant dans les limites établies au niveau national. Or, le règlement de 1986 n'ayant pas fixé de limites, les assemblées délibérantes établissent les rémunérations de leurs élus, de façon discrétionnaire . Elles doivent seulement déterminer la liste des mandats qui supposent que l'on s'y consacre de façon exclusive, ainsi que le montant des rémunérations de chacun de ces mandats, celui-ci variant en fonction du degré de responsabilité.

Certains en déduisent que ces rémunérations doivent être rendues publiques, tout comme les autres éléments du budget. La question est controversée, et aucune donnée générale n'est disponible.

2) Les autres élus

Ils perçoivent des jetons de présence en contrepartie de leur participation aux séances des organes collégiaux dont ils font partie. Les montants sont fixés par les assemblées délibérantes des collectivités.

Les frais qu'ils peuvent engager lors de l'exercice de leur mandat leur sont remboursés sur présentation de justificatifs. Certains en déduisent que ces rémunérations doivent être rendus publiques, tout comme les autres éléments du budget. La question est controversée, et aucune donnée générale n'est disponible.

II. LA PENSION DE RETRAITE

La loi de 1985 prescrit que les élus qui se consacrent exclusivement à l'exercice de leur mandat et qui, par conséquent, perçoivent une rémunération doivent être inscrits au régime général de la sécurité sociale . Les collectivités paient les cotisations patronales.

La période d'exercice du mandat local ne crée donc pas de rupture de carrière pour ce qui concerne l'acquisition des droits à pension de retraite.

III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE

Tout comme les anciens parlementaires (8( * )) , les élus locaux ont l'assurance de retrouver leur emploi lorsque leur mandat prend fin, même s'ils ne sont pas fonctionnaires.

Le statut des travailleurs, applicable aux salariés du secteur privé, prévoit en effet que " l'exercice d'une fonction publique représentative ", expression qui recouvre toutes les fonctions publiques électives, nationales, régionales ou locales, constitue une cause de suspension du contrat de travail . Or, lorsque le motif de suspension disparaît, le salarié a le droit d'être réintégré au poste de travail qui lui a été réservé.

PAYS-BAS

I. LA REMUNERATION

A - LES ELUS MUNICIPAUX

1) Les échevins

Seuls les échevins des communes de plus de 18.000 habitants sont réputés exercer une fonction à temps plein.

La rémunération des échevins s'établissait comme suit au 1 ^er janvier 1997 :

La rémunération de base des échevins est complétée par le versement de plusieurs primes et indemnités (primes de congés payés et de fin d'année, indemnité pour frais de transport, indemnité pour frais divers liés à l'exercice du mandat...).

2) Les autres conseillers municipaux

Leur indemnité de fonction varie avec la population de la commune. Il en va de même pour l'indemnité pour remboursement de frais.

Le montant annuel maximal de la première est revalorisé chaque année en fonction de l'indexation des salaires applicables au secteur " pouvoirs publics ". Pour la seconde, la revalorisation annuelle s'effectue en fonction de l'indice des prix à la consommation.

Les montants maximaux de ces deux indemnités ont été fixés comme suit pour 1994 :

Le conseil municipal peut décider de réduire ces deux indemnités d'au plus 20 %. Il peut également décider de limiter l'indemnité de fonction d'un conseiller donné en tenant compte du nombre de réunions auxquelles il a assisté.

B - LES ELUS PROVINCIAUX

1) Les membres de la députation permanente

Ils sont réputés exercer un emploi à temps plein . Cependant, la loi sur les provinces autorise le conseil provincial à décider que certains membres de la députation permanente n'exercent leurs fonctions qu'à temps partiel.

La rémunération des membres de la députation permanente est fixée par référence au traitement des fonctionnaires du royaume qui se trouvent à l' échelle 17 , c'est-à-dire à l'avant-dernière. Elle se monte actuellement à 13.692 florins par mois.

La rémunération de base est complétée, comme celle des échevins, par plusieurs primes et indemnités.

2) Les autres conseillers provinciaux

Leur régime indemnitaire est assimilé à celui des conseillers municipaux. Les montants sont fixés par le conseil provincial, dans les limites prévues par le ministère de l'Intérieur.

Pour 1994, le montant annuel maximal de l'indemnité de fonction était de 19.321 florins et celui de l'indemnité représentative de frais (hors frais de séjour et de transport (11( * )) ) de 2.574 florins.

La revalorisation annuelle de ces deux montants s'effectue selon les mêmes règles que celles qui ont été exposées pour les conseillers municipaux. De même, les conseils provinciaux peuvent réduire d'au plus 20 % les indemnités qu'ils versent à leurs membres. Ils peuvent aussi pénaliser l'un d'eux pour ses absences.

II. LA PENSION DE RETRAITE

A l'âge de 65 ans, les anciens échevins (pour les communes) et les anciens membres de la députation permanente (pour les provinces) perçoivent une pension de retraite. Son montant varie avec la durée du mandat, sans que soit exigée une durée minimale. En effet, la pension est calculée en fonction d'une base dont le mode de calcul varie avec l'année au cours de laquelle le mandat a pris fin. En tout état de cause, elle se monte à :

- 3,5 % de cette base pour chacune des quatre premières années du mandat ;

- 1,75 % pour les années suivantes.

Par ailleurs, elle est plafonnée à 70 % de la dernière rémunération perçue en tant qu'élu local (y compris les primes de vacances et de congés payés).

III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE

Aucune mesure ne vise réellement à favoriser le retour des anciens élus locaux à la vie professionnelle. En revanche, une indemnité transitoire peut leur être versée entre la fin du mandat et le moment où ils perçoivent des revenus professionnels ou une pension de retraite.

1) Les échevins et les membres de la députation permanente

A partir de la fin de leur mandat, et dans la mesure où ils n'ont pas atteint l'âge de 65 ans, les échevins et les membres de la députation permanente perçoivent une indemnité. Elle est versée pendant une période d'une durée équivalente à celle qu'a duré le mandat, dans la limite de six ans.

Si le mandat prend fin alors que l'intéressé a atteint l'âge de 50 ans et a siégé au moins 10 ans au cours des douze dernières années, cette indemnité peut, à titre exceptionnel, lui être versée jusqu'à ce qu'il ait 65 ans. Pendant la première année , l'indemnité se monte à 80 % de la rémunération perçue à la fin du mandat (y compris les primes de vacances et de fin d'année). Elle s'élève à 70 % ensuite .

Si l'intéressé dispose de revenus professionnels, l'indemnité est réduite de façon à ce que, additionnée à ces revenus, elle ne dépasse pas la rémunération perçue en fin de mandat.

2) Les autres conseillers

Les conseils, municipaux et provinciaux, ont la faculté d'octroyer à l'un de leurs anciens membres âgés de plus de 65 ans une indemnité transitoire . Elle ne peut être versée que pendant deux ans.

Pendant la première année , elle s'élève au plus à 80 % de l'indemnité de fonction , et pendant la seconde année à 70 %.

PORTUGAL

I. LA REMUNERATION

1) Les élus locaux qui exercent leurs fonctions à temps plein

a) Dans les communes

Les conseillers municipaux qui sont réputés exercer leurs fonctions à temps plein, c'est-à-dire le maire et ses adjoints , perçoivent une rémunération mensuelle, ainsi que, en juin et en novembre, deux primes exceptionnelles du même montant que la rémunération mensuelle.

La rémunération du maire est calculée par référence aux émoluments attribués au Président de la République (40.000 F par mois en 1998), en fonction de l'importance de la commune :

Les adjoints perçoivent 80 % de la somme versée au maire .

L'exécutif communal peut choisir de remplacer un adjoint exerçant son mandat à temps plein par deux adjoints à mi-temps. Dans ce cas, leur rémunération est réduite de moitié.

Les élus locaux qui exercent leurs fonctions à temps plein ou à mi-temps ont droit à 30 jours de congés payés par an.

Dans l'hypothèse où un conseiller réputé exercer ses fonctions à temps plein ne consacre pas la totalité de son temps à son mandat, parce qu'il exerce une profession libérale par exemple, il ne perçoit que 50 % de la rémunération prévue.

b) Dans les paroisses

L'assemblée de la paroisse décide , sur proposition de l'exécutif, si le président de ce dernier exerce ou non son mandat à temps plein .

Il faut que la paroisse compte au moins 10.000 électeurs (ou au moins 7.000 électeurs si elle s'étend sur une superficie supérieure à 100 km ² ) pour que l'assemblée puisse prendre une telle décision.

Toutefois, l'assemblée de la paroisse peut décider que le président de l'exécutif exerce ses fonctions à temps plein si la paroisse comporte moins de 10.000 électeurs mais plus de 1.500, dans la mesure où la charge financière qui en résulte ne dépasse pas 10 % des recettes permanentes du compte de gestion de l'année précédente.

Si le président de l'exécutif de la paroisse exerce son mandat à temps plein, il perçoit une rémunération mensuelle ainsi que, en juin et en novembre, deux primes du même montant.

Cette rémunération est calculée par référence aux émoluments attribués au Président de la République . Elle varie en fonction de l'importance de la paroisse :

2) Les élus locaux qui exercent leurs fonctions à temps partiel

a) Les présidents des exécutifs de paroisse

- Dans certains cas, l'assemblée de la paroisse peut décider, sur proposition de l'exécutif, que le président de ce dernier exerce son mandat permanent à mi-temps . Cette décision est possible lorsque la paroisse compte au moins 5.000 électeurs (au moins 3.500 si elle s'étend sur une superficie supérieure à 50 km ² ). A titre exceptionnel, l'assemblée peut également prendre une telle décision lorsque la paroisse comporte moins de 5.000 électeurs mais plus de 1.000, à condition que la charge financière qui en résulte ne dépasse pas 10 % des recettes permanentes du compte de gestion de l'année précédente.

Si le président de l'exécutif de la paroisse exerce un mandat permanent à mi-temps, il est soumis au même régime financier que celui qui exerce son mandat à temps plein, mais sa rémunération est réduite de moitié.

- Si le président de l'exécutif de la paroisse n'exerce pas un mandat permanent, il ne perçoit pas une rémunération, mais une compensation financière fixée par référence à la rémunération attribuée aux maires des communes de moins de 10.000 électeurs . Cette compensation varie avec l'importance de la paroisse, selon les indications suivantes :

* *

*

Par ailleurs, les présidents des exécutifs de paroisse qui n'exercent pas leurs fonctions à temps plein disposent d'un crédit d'heures de 36 heures par mois, quelle que soit l'importance de la paroisse. L'exercice de ce droit suppose que l'intéressé prévienne son employeur au moins 24 heures auparavant.

b) Les membres des exécutifs communaux

Les adjoints qui n'exercent leurs fonctions ni à temps plein ni à temps partiel touchent des jetons de présence pour chaque réunion, ordinaire ou extraordinaire, de l'organe et des commissions auxquels ils appartiennent. Le montant du jeton est fixé à 2 % de la rémunération mensuelle du maire.

Par ailleurs, ils disposent d'un crédit d'heures fixé à 32 heures par mois par la loi.

c) Les membres des exécutifs des paroisses

Les trésoriers et les secrétaires ont droit à une compensation financière mensuelle qui se monte à 80 % de celle qui est accordée à leur président.

Les autres membres perçoivent des jetons de présence : pour chacune des réunions auxquelles ils participent, ils ont droit à 7 % de la rémunération mensuelle des maires des communes de moins de 10.000 électeurs.

De plus, certains membres des exécutifs des paroisses disposent de crédits d'heures . L'importance de ces crédits et le nombre de leurs bénéficiaires varient avec la taille de la paroisse. Ils sont ainsi fixés par la loi :

Les bénéficiaires des crédits d'heures doivent prévenir leur employeur au moins 24 heures à l'avance pour pouvoir exercer ce droit.

d) Les membres des organes délibérants des communes

Pour chacune des réunions auxquelles ils participent, ils touchent un jeton de présence , fixé à 1 % de la rémunération mensuelle du maire (13( * )) .

Ils ne disposent pas de crédits d'heures, mais la loi les dispense de l'exercice de leurs activités professionnelles lorsque leur mandat requiert leur présence, à une réunion ou à une cérémonie par exemple. Leur employeur doit cependant être prévenu à l'avance.

e) Les membres des organes délibérants des paroisses

Le jeton de présence perçu à l'occasion de chaque réunion se monte à 5 % de la rémunération mensuelle des maires des communes de moins de 10.000 électeurs.

Ils ne disposent pas de crédits d'heures, mais sont soumis au même régime d'autorisation d'absence que leurs homologues communaux.

* *

*

Les élus locaux qui n'exercent pas un mandat permanent perçoivent, outre leurs jetons de présence, des indemnités pour remboursement de frais lorsqu'ils sont amenés à se déplacer.

De façon générale, la loi prévoit que les employeurs des élus qui exercent leur mandat à temps partiel reçoivent une compensation financière correspondant aux dispenses d'activité professionnelle. Cette règle s'applique quel que soit le statut, public ou privé, de l'employeur.

La loi exige par ailleurs de toutes les organisations, publiques ou privées, qu'elles coopèrent avec les élus locaux dans l'exercice de leurs fonctions.

II. LA PENSION DE RETRAITE

Les élus locaux qui ont un mandat permanent (à temps plein ou à mi-temps) peuvent opter pour le régime de sécurité sociale de la fonction publique. Dans ce cas, leur collectivité paie les cotisations patronales.

Ils ont droit à une pension de retraite. La durée du mandat est doublée pour le calcul de la retraite , à condition qu'ils l'aient exercé pendant au moins six ans. Peu importe que les six années soient ou non consécutives. Le doublement des années est plafonné : à partir de la onzième, elles comptent normalement.

Par ailleurs, ces élus peuvent bénéficier d'une retraite anticipée . Ils peuvent prendre leur retraite :

- à l'âge de 60 ans s'ils comptent au moins vingt années de service (mandat et activité professionnelle confondus) ;

- quel que soit leur âge s'ils comptent au moins trente années de service.

III. LE RETOUR A LA VIE PROFESSIONNELLE

Les élus locaux qui sont réputés exercer leur mandat à temps plein et qui s'y consacrent exclusivement perçoivent, en fin de mandat, une " allocation de réintégration " .

Elle est versée en une seule fois. Chaque semestre d'exercice effectif du mandat donne droit à un montant équivalent à celui de la rémunération mensuelle. Cette allocation est plafonnée à onze fois le montant de la rémunération mensuelle.

(1) Le maire, appelé bourgmestre, n'est pas un élu local. Il est nommé par le commissaire de la Reine en poste dans la province concernée.

(2) La " députation permanente " n'est pas présidée par un élu, mais par le commissaire de la Reine, qui est nommé par le gouvernement.

( 3 ) Le système d'administration territoriale est différent au Pays de Galles, en Ecosse et en Irlande.

(4) Si le conseil municipal a décidé de ne pas instituer les deux commissions (économique et permanente) dont la création est en principe obligatoire, la rémunération annuelle des conseillers peut être augmentée, de façon variable selon la population de la circonscription. Elle peut ainsi atteindre 90.000 couronnes dans le cas d'une commune ou d'un comté dont la population dépasse 60.000 habitants.

(5) Aucune disposition n'est prévue en faveur du président de la commission économique car ce dernier se confond avec le maire.

(6) A moins que le conseil n'en décide autrement, auquel cas des dispositions particulières sont prévues pour l'indemnité due aux membres des commissions.

(7) Ces cinq villes ayant la possibilité d'instituer un organe exécutif collégial, des règles particulières sur les indemnités des membres des commissions s'appliquent dans l'hypothèse où elles choisissent ce système.

(8) Le retour des anciens parlementaires à la vie professionnel fait l'objet de l'étude LC 39.

(9) C'est-à-dire les adjoints. En effet, le conseil municipal, élu par la population, élit en son sein des échevins dont le nombre varie en fonction de l'importance de la commune. Le collège du bourgmestre et des échevins constitue l'organe exécutif de la commune. Le bourgmestre n'est pas un élu local. Il est nommé par le commissaire de la Reine de la province. La fonction de bourgmestre est un emploi. Elle est en général exercée par d'anciens échevins, d'anciens fonctionnaires, d'anciens ministres...

(10) La députation permanente n'est pas présidée par un élu, mais par le commissaire de la Reine, qui est nommé par le gouvernement.

(11) Compte tenu de la taille des provinces, les conseillers provinciaux perçoivent par ailleurs une indemnité pour frais de transport et de séjour.

(12) La paroisse est la collectivité de base. Il y en a toujours eu au moins deux au sein d'une commune.

( 13 ) On a préféré employer cette expression pour éviter toute ambiguïté. En effet, au Portugal, l'exécutif et l'organe délibérant des communes sont respectivement appelés " conseil municipal " et " assemblée municipale ".