LE RÉGIME D'ADMINISTRATION DES PORTS MARITIMES

SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES (janvier 1998)

Table des matières

• NOTE DE SYNTHESE
  • 1) Le régime d'administration des ports allemands, belges, néerlandais et anglais n'est pas uniforme et n'est pas établi par la loi.
  • 2) Le régime d'administration des principaux ports espagnols et italiens est déterminé par une loi.
• ALLEMAGNE
  • 1) Dans les anciens Länder
  • 2) Dans l'ex-RDA
• BELGIQUE
  • 1) Les ports municipaux
  • 2) Le port de Zeebrugge
• ESPAGNE
  • 1) Les " ports de l'Etat "
  • 2) Le statut juridique des " ports de l'Etat "
  • 3) Le rôle des pouvoirs publics dans la gestion des " ports de l'Etat "
• ITALIE
  • 1) Les ports soumis à la loi de 1994
  • 2) Le statut juridique des ports soumis à la loi de 1994
  • 3) Le rôle des pouvoirs publics dans la gestion des autorités portuaires
• PAYS-BAS
  • 1) Les ports municipaux
  • 2) Les ports intercommunaux
  • 3) Les ports privés
• ROYAUME-UNI
  • 1) Les ports des autorités locales
  • 2) Les ports gérés par des trusts
  • 3) Les ports privés
• ANNEXE

NOTE DE SYNTHESE

En France, les six plus grands ports sont gérés et administrés par un établissement public doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, tandis que les ports secondaires sont administrés par l'Etat ou par le département.

L'examen du régime d'administration des ports maritimes chez nos voisins, l' Allemagne , la Belgique , l' Espagne , l' Italie , les Pays-Bas et le Royaume-Uni , fait apparaître une grande différence entre les pays du Nord et ceux du Sud .

En effet, à l'intérieur de chacun des pays du Nord, le régime d'administration des ports maritimes n'est pas uniforme. En revanche, dans les pays du Sud, il est déterminé par la loi.

1) Le régime d'administration des ports allemands, belges, néerlandais et anglais n'est pas uniforme et n'est pas établi par la loi.

Il faut établir une distinction entre le Royaume-Uni , où le gouvernement conservateur a encouragé la privatisation des ports , et les trois autres pays où les communes jouent un rôle essentiel dans l'administration des ports maritimes .

En effet, aux Pays-Bas, presque tous les ports sont gérés par les communes, soit directement par l'administration municipale, soit par un organisme municipal dépourvu de la personnalité juridique dans le cas d'Amsterdam et de Rotterdam, les deux plus importants.

En Belgique, les ports d'Anvers, de Gand et d'Ostende sont gérés par les communes, directement ou en régie . En revanche, Zeebrugge est géré par une société de droit privée où la région flamande et la commune de Bruges détiennent respectivement 65 % et 31 % des parts.

En Allemagne, la plupart des ports des anciens Länder sont administrés par les Länder et/ou par les communes . Ainsi, c'est l'administration locale, commune au Land et à la ville puisque les deux y sont confondus, qui gère les ports de Hambourg et de Brême. Les communes seules gèrent les ports, nettement moins importants, de Lübeck et Kiel. Quant au deuxième port du pays, Wilhemshaven, il est administré à la fois par la commune et par le Land. En revanche, dans les ports de l'ex-RDA, la gestion est assurée par une société de droit privé où la commune est associée au Land.

2) Le régime d'administration des principaux ports espagnols et italiens est déterminé par une loi.

Les principaux ports espagnols et italiens sont donc soumis à un régime uniforme.

a) Les " ports de l'Etat " espagnols

La loi du 25 novembre 1992 a créé un régime juridique unique qui s'applique aux ports principaux, qui relèvent de la compétence de l'Etat. Les " ports de l'Etat " sont gérés par des autorités portuaires qui sont des établissements publics dotés de la personnalité morale et de ressources propres. Les autorités portuaires sont placées sous le contrôle d'un établissement public national qui nomme les membres de leur conseil d'administration.

Cependant, la loi de 1992 étant vivement critiquée par les communautés autonomes, le gouvernement a préparé un projet de loi tendant à renforcer l'autonomie des autorités portuaires et à transférer le pouvoir de nomination des membres de leur conseil d'administration aux communautés autonomes . Ce projet de loi, déposé au début de l'année 1997, a été discuté en première lecture par chacune des deux assemblées, mais son examen parlementaire n'est pas achevé.

b) Les autorités portuaires italiennes

La loi du 28 janvier 1994 a également créé un régime juridique unique en confiant l'administration des principaux ports à des autorités portuaires, personnes morales de droit public dotées de l'autonomie financière et placées sous l'autorité du ministre des Transports.

ALLEMAGNE

1) Dans les anciens Länder

Certains ports appartiennent au Land . C'est le cas de Emden et Cuxhaven (Land de Basse-Saxe). C'est aussi le cas de Hambourg et des deux ports de Brême (Bremerhaven, fondé en 1827 à l'embouchure de la Weser et Brême-ville situé au fond de l'estuaire de la Weser), qui constituent respectivement les premier et troisième ensembles portuaires allemands. A Hambourg et à Brême, le Land coïncide avec la commune.

D'autres, Lübeck, Kiel, par exemple, appartiennent à la commune .

Le port de Wilhemshaven appartient à la fois au Land de Basse-Saxe et à la commune.

Le port de Nordenham appartient à une société de droit privé.

2) Dans l'ex-RDA

La part que détient le Land de Mecklembourg-Poméranie occidentale dans la société qui administre le port varie d'un port à l'autre. Elle atteint 25,1 % à Rostock, de loin le principal port, 25,1 % à Wismar et 10 % à Sassnitz-Mukran. Le solde est détenu par les communes concernées.

BELGIQUE

1) Les ports municipaux

a) La gestion directe

C'est le cas du port d' Ostende qui est géré par l'administration municipale, comme n'importe quel autre service, sans avoir de statut particulier.

b) La régie municipale

Les deux ports d'Anvers et de Gand sont gérés par des régies municipales, mais sous deux formes différentes.

Le port d'Anvers, qui appartient à la ville, est géré depuis le 1 ^er janvier 1988 par une régie portuaire, l'Autorité portuaire d'Anvers .

Grâce la loi du 28 mars 1995 sur les régies communales autonomes , l'Autorité portuaire d'Anvers a pu accéder à la personnalité juridique sans perdre son caractère communal.

En effet, si le comité de direction, composé de cinq membres du personnel, assume la gestion quotidienne, les décisions sont prises par le conseil d'administration dont tous les membres sont nommés par le conseil municipal, et dont au moins la moitié des membres sont des conseillers municipaux. Chaque parti politique représenté au conseil municipal d'Anvers doit l'être au conseil d'administration de l'Autorité portuaire.

Comme toute régie communale autonome, l'Autorité portuaire d'Anvers peut par exemple prendre des participations dans des sociétés dont l'objet correspond au sien.

En revanche, la régie municipale qui gère depuis le 1 ^er janvier 1979 le port de Gand, l'Autorité portuaire de Gand, est dépourvue de la personnalité morale. Elle est seulement autonome sur le plan comptable.

2) Le port de Zeebrugge

Il est géré par la Maatschappij van de Brugse Zeevaartinrichtingen (MBZ - société des installations maritimes brugeoises), fondée en 1895. Par accord entre la ville de Bruges, l'Etat et la MBZ, cette dernière a reçu la concession de l'exploitation du port. Le contrat de concession expire le 31 décembre 1997.

La MBZ est une société anonyme par ailleurs considérée comme société para-publique, et placée en tant que telle sous la tutelle du ministre des Travaux publics de la région flamande.

Les actions de la société sont détenues par :

- la région flamande (65,4 %)

- la commune de Bruges (31 %)

- quelques personnes privées (3,6 %)

En effet, à la suite du processus de régionalisation, la région flamande a remplacé l'Etat belge comme actionnaire et propriétaire des terrains sur lesquels le port est installé.

La MBZ est gérée, au nom de l'assemblée générale des actionnaires, par le conseil d'administration , nommé pour 6 ans. Le conseil d'administration se compose d'au moins cinq membres et d'au plus quinze, dont deux sont choisis par l'exécutif de la région flamande, deux par la ville de Bruges et les autres par l'assemblée générale des actionnaires. C'est le président du conseil d'administration qui assume la gestion quotidienne de la MBZ.

La région flamande exerce son contrôle par l'intermédiaire d'un commissaire du gouvernement désigné par le ministère des Travaux publics et d'un délégué du ministère des Finances.

* *

*

Quel que soit le régime administratif du port, chacun a, à sa tête, un haut fonctionnaire, le directeur. Nommé par arrêté royal sur recommandation du conseil municipal dans le cas d'Ostende, par le conseil municipal dans le cas d'Anvers et de Gand, et par le conseil d'administration dans le cas de Zeebrugge, il coordonne les différents services portuaires.

De même, chacun des établissements portuaires compétents pour la gestion, l'exploitation, le développement et la promotion du port, concède ou loue les zones portuaires à des opérateurs privés.

ESPAGNE

1) Les " ports de l'Etat "

Il s'agit de ports " d'intérêt général ", dont la liste -une quarantaine (3( * )) - figure en annexe de la loi.

Ils répondent au moins à l'un des cinq critères énumérés à l'article 5 :

- des activités commerciales internationales s'y déroulent ;

- leur zone d'influence commerciale déborde le territoire de la communauté autonome dont ils relèvent ;

- ils servent à des établissements stratégiquement importants pour l'économie nationale ;

- le volume annuel et les caractéristiques de leurs activités sont importants ou correspondent à des éléments essentiels de l'activité économique nationale ;

- ils constituent des éléments essentiels pour la sécurité du trafic maritime.

2) Le statut juridique des " ports de l'Etat "

La gestion de chacun d'eux ( ^{4( * )} ) est confiée à une autorité portuaire, personne morale de droit public bénéficiant de l'autonomie financière et de l'autonomie de gestion , et dont l'action est soumise pour l'essentiel au droit privé. Lorsqu'elles exercent une mission de service public, les autorités portuaires relèvent du droit public.

Les deux missions principales des autorités portuaires consistent à :

- gérer et contrôler les opérations maritimes et terrestres liées au trafic portuaire ;

- gérer les services portuaires.

Toutes les infrastructures portuaires et toutes les opérations portuaires, y compris celles qui se déroulent sur terre mais qui sont directement liées aux activités portuaires, sont placées sous la responsabilité des autorités portuaires.

Le projet de loi ne modifie que formellement l'article définissant les missions des autorités portuaires. En revanche, il modifie celui consacré aux moyens dont elles disposent pour accomplir leurs missions.

En particulier, il leur demande de planifier leurs objectifs sur une période d'au moins quatre ans, d'avoir une politique commerciale internationale, et leur permet de prendre des participations dans des sociétés privées, dans la mesure où ces engagements ne dépassent pas 5 % de leurs revenus annuels, et où ces opérations ne provoquent pas de changements de majorité. En tout état de cause, les prises de participation sont limitées aux sociétés dont l'activité est liée à l'exploitation portuaire.

3) Le rôle des pouvoirs publics dans la gestion des " ports de l'Etat "

a) Les principes

b) Les organes de direction des autorités portuaires

c) Puertos del Estado

Puertos del Estado est un organisme public rattaché au ministère des Travaux publics et des transports qui dispose de la personnalité morale et d'un budget propre. Son action est soumise au droit privé, sauf pour ce qui concerne les prérogatives de puissance publique, qui relèvent du droit public.

Tous ses membres sont nommés par le ministère de tutelle.

Le projet de loi prévoit de modifier les compétences de cet organisme. Il resterait chargé d'exécuter la politique portuaire du gouvernement, de contrôler, de coordonner et de conseiller les autorités portuaires, mais n'aurait plus pour mission l'amélioration de l'efficacité du système portuaire. En effet, celle-ci serait obtenue grâce aux plans d'entreprise élaborés par chaque autorité portuaire en collaboration avec Puertos del Estado .

En outre, le projet de loi prévoit de lui adjoindre un comité consultatif chargé de l'assister, et qui serait composé du président de Puertos del Estado et d'un représentant de chaque autorité portuaire.

d) L'autonomie de gestion des autorités portuaires

La liberté tarifaire

Le projet de loi prévoit de donner aux autorités portuaires, dans un délai de trois ans , la liberté tarifaire , les tarifs des services portuaires étant établis de façon à garantir l'autofinancement de chaque établissement. Actuellement, aux termes de la loi de 1992, les autorités portuaires approuvent leurs tarifs à l'intérieur des limites établies par le ministère.

Le fonds de compensation

Sous l'empire de la loi de 1992, les autorités portuaires ont l'obligation de financer un fonds de compensation, le fonds de financement des investissements portuaires , géré au niveau national par Puertos del Estado qui détermine la contribution de chaque autorité. Les ports les plus riches sont ainsi amenés à financer les investissements des autres.

Le projet maintient ce fonds qui serait désormais alimenté par des contributions volontaires des autorités disposant d'un excédent de trésorerie. Ces versements seraient rémunérés au taux du marché et les crédits fournis grâce à lui ne devraient pas entraîner de distorsions de concurrence entre les différentes autorités portuaires.

ITALIE

1) Les ports soumis à la loi de 1994

La loi de 1994 concerne les principaux ports c'est-à-dire les ports d'Ancône, de Bari, de Brindisi, de Cagliari, de Civitavecchia, de Gênes, de La Spezia, de Livourne, de Marina di Carrara, de Messine, de Naples, de Palerme, de Ravenne, de Savone, de Tarente, de Trieste et de Venise.

2) Le statut juridique des ports soumis à la loi de 1994

L'administration des grands ports est confiée à une autorité portuaire, personne morale de droit public disposant de l' autonomie budgétaire et financière .

Ses principales tâches consistent à :

- contrôler les opérateurs privés chargés des diverses opérations portuaires ;

- programmer, orienter et favoriser le développement du port.

La loi interdit aux autorités portuaires de gérer elles-mêmes, directement ou par l'intermédiaire d'une société de droit privé, les opérations portuaires.

3) Le rôle des pouvoirs publics dans la gestion des autorités portuaires

a) Les principes

L'Etat est propriétaire de la zone portuaire. Le port est placé sous la tutelle d'un organisme de droit public indépendant, l'autorité portuaire, qui attribue les autorisations d'exploiter les différentes zones du port à des opérateurs privés.

b) Les organes de direction des autorités portuaires

Il s'agit du comité portuaire, du président et du secrétariat général .

Le comité portuaire

C'est l'organe de décision. Il est présidé par le président de l'autorité portuaire et comporte quatorze autres membres :

- le commandant du port ;

- le responsable local du service des douanes ;

- un fonctionnaire du génie civil ;

- le président de l'assemblée régionale ;

- le président de la province ;

- le maire de la commune ;

- le président de la chambre de commerce ;

- trois représentants des employeurs des entreprises portuaires ;

- trois représentants des employés des entreprises portuaires ;

- un représentant des entreprises ferroviaires actives dans le port.

Le président

Il est l'organe de représentation de l'autorité portuaire. Il préside le comité portuaire et prépare ses décisions.

Il est nommé par décret du ministre des Transports, après approbation de la région intéressée , sur une liste de trois personnes qualifiées désignées respectivement par la province, les communes et les chambres consulaires concernées (c'est-à-dire correspondant aux limites géographiques de compétence de l'autorité).

Le secrétariat général

Chargé du fonctionnement quotidien de l'autorité portuaire, il comprend plusieurs personnes, salariées de droit privé. Le secrétaire général est nommé par le comité portuaire, sur proposition de son président.

c) L'autonomie de gestion des autorités portuaires

Les autorités portuaires sont soumises au contrôle du ministre des Transports . Celui-ci doit approuver :

- le budget et le bilan ;

- les décisions relatives au personnel du secrétariat général ;

- les attributions de concession.

Faute d'approbation dans les 45 jours, ces décisions sont effectives.

Par ailleurs, la Cour des comptes exerce un contrôle de légalité sur les actes de gestion des autorités portuaires.

PAYS-BAS

1) Les ports municipaux

Les deux principaux, ceux de Rotterdam et d'Amsterdam, ne sont pas gérés directement par l'administration de la commune mais par une entité distincte, le Havenbedrijf , qui n'a pas la personnalité juridique. Ses comptes sont cependant séparés de ceux de la commune. L'un des adjoints au maire est spécialement chargé des questions relatives au port, et le directeur est un fonctionnaire, nommé par le conseil municipal.

La gestion de tous les autres ports municipaux, nettement moins importants que Rotterdam et Amsterdam, est assurée directement par un service municipal.

2) Les ports intercommunaux

Ils sont administrés par un organisme public doté de la personnalité juridique ( Havenschap ). Chaque Havenschap a été institué par un texte spécifique. C'est pourquoi leur organisation interne diffère.

Tous sont dirigés par un conseil d'administration où sont représentés selon des modalités variables la province et la (les) commune(s) concernée(s). Le président du conseil d'administration est généralement nommé par la province, la direction étant assurée par un directeur nommé par le conseil d'administration parmi une liste de candidats présentée par son bureau.

Il existe trois ports intercommunaux : Delzijl-Eemshaven, Moerdijk et Vlissingen-Terneuzen. Vlissigen et Terneuzen viennent en effet de fusionner et ne forment donc plus qu'une entité.

Dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, le gouvernement avait décidé que l'Etat participerait à la gestion de trois ports intercommunaux, (Delfzijl, ainsi que Vlissigen et Terneuzen avant leur fusion). Cette politique ayant été abandonnée, l'Etat s'est retiré et n'a donc plus de représentant dans les ports intercommunaux.

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*

Le directeur du port de Rotterdam a, au printemps de 1997, lancé l'idée d'une holding coiffant l'ensemble des établissements portuaires municipaux et intercommunaux néerlandais, qui seraient alors exploités comme filiales de la holding . Cette proposition, qui vise à renforcer la position des ports néerlandais face à ses concurrents étrangers, se traduirait par une perte de compétence des communes et des provinces.

3) Les ports privés

Les deux principaux sont situés à Ijmuiden. Ils sont gérés par des sociétés anonymes . La province et la commune de Velsen et la province détiennent une participation minoritaire dans l'un d'eux.

ROYAUME-UNI

1) Les ports des autorités locales

La plupart des ports détenus par les autorités locales sont petits . Font exception le port de Portsmouth, ainsi que les deux grands ports pétroliers de Sullum Voe et Flotta, créés dans les îles Shetland et Orcade, et qui appartiennent à chacun des deux archipels.

Les ports des autorités locales sont gérés par une commission de la collectivité concernée. Les employés du port, y compris le directeur, font partie du personnel de la collectivité, qui est totalement responsable du fonctionnement, du financement et du développement du port. La seule contrainte exercée par le gouvernement central consiste à limiter les emprunts.

2) Les ports gérés par des trusts

Au nombre d'une centaine, ces ports sont des établissements indépendants établis par une loi votée par le Parlement (la gestion du port de Tyne avait été confiée par le Tyne Port Act de 1969 à un trust ), par une charte royale (charte royale du XVII ^ème siècle pour le port de Douvres) ou par décision d'une autorité locale.

Le port est alors géré pour le compte du propriétaire, la collectivité locale, par les administrateurs du trust . Ce statut permet au port d'avoir la même indépendance de gestion qu'un port privé, mais il limite leur capacité d'emprunt.

La privatisation des ports des trusts

La loi de 1991 sur les ports permet leur privatisation, volontaire ou non. Les ports privatisés doivent prendre la forme d'une société par actions . Au moment de la privatisation, l'Etat perçoit un droit de 50 % du produit de la vente.

Six ports gérés par des trusts , Clyde, Dundee, Forth, Medway, Tees and Hartlepool et Tilbury, ont choisi de se transformer en ports privés. Certains ont été rachetés par le personnel, d'autres par un groupe portuaire.

La loi permet également la privatisation forcée des ports dont le volume d'activité dépasse un certain niveau (5( * )) . Fixé à 5 millions de livres par la loi, il a ensuite été réévalué à 5,4 millions.

Dans les deux ans suivant l'adoption de la loi, le ministère des Transports peut exiger des ports concernés qu'ils présentent un plan de privatisation. Le plan doit tenir compte de l'avis du gouvernement et, si ce dernier est en désaccord avec le projet présenté, il peut imposer son propre plan de privatisation. La privatisation est alors réalisée par un texte réglementaire qui doit être approuvé par une résolution votée par chacune des deux Chambres du Parlement .

Le ministre des Transports a ainsi consulté les ports de Douvres, Tyne (près de Newcastle) et Ipswich (dans l'East Anglia) en juin 1995. S'il a été décidé de reporter la privatisation du port de Douvres afin d'évaluer à moyen terme les effets du tunnel sous la Manche sur le trafic du port, en novembre 1995, les ports de Tyne et d'Ipswich ont été priés de présenter des plans de privatisation.

Compte tenu du désaccord du gouvernement avec les projets présentés par les ports, le ministère des Transports a fait approuver à la fin de l'année 1996 son propre plan de privatisation par le Parlement.

Le processus de privatisation s'est achevé au début de l'année 1997 pour le port d'Ipswich, racheté par le groupe privé Associated British Ports . En revanche, le changement de majorité a suspendu les opérations en cours pour Tyne.

3) Les ports privés

Le principal groupe privé est ABP ( Associated British Ports ) qui résulte de la privatisation, en 1983, des ports de l'Etat. Celui-ci conserva dans un premier temps une participation dans ABP, puis s'en défit.

ABP possède actuellement 22 ports.

ANNEXE

Pays-Bas : classement des ports inscrits au Conseil national portuaire

( ¹ ) Tous les ports de l'ex-RDA sont situés dans ce Land.

( ² ) La façade maritime belge est entièrement située en Flandre.

( ³ ) Depuis la promulgation de la loi de 1992, quelques-uns ont été rayés de la liste par décret royal pris sur proposition du ministère des Travaux publics et des transports.

( ⁴ ) La loi de 1992 prévoit qu'un décret peut confier la gestion de plusieurs ports à une même autorité portuaire. Il y a actuellement 26 autorités portuaires.

( ⁵ ) Pour que le port soit susceptible de faire l'objet d'une privatisation forcée, il faut que le volume d'activité enregistré au cours de deux des trois dernières années dépasse la limite fixée par la loi.