Recueil sur le droit électoral

Mai 2021

- LÉGISLATION COMPARÉE -

RECUEIL

sur

LE DROIT ÉLECTORAL

(VOTE PAR CORRESPONDANCE - MODALITÉS D'INSCRIPTION SUR LES LISTES ÉLECTORALES - VOTE ÉLECTRONIQUE)

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Allemagne - Australie - Autriche - Belgique -
Danemark - Espagne - Estonie - États-Unis - Finlande - Grande-Bretagne -
Irlande - Italie - Portugal - Pays-Bas - Portugal - Suède - Suisse -

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Les études ont été réalisées à la demande
de MM. Philippe Bonnecarrère et Éric Kerrouche, sénateurs

LE VOTE PAR CORRESPONDANCE

Supprimé en 1975 en France au profit du vote par procuration, le vote par correspondance ou vote postal ^{1 ( * )} est couramment utilisé dans plusieurs pays. Cette pratique tend à se développer depuis les années 2000 dans de nombreuses démocraties afin de faciliter l'exercice du droit de vote.

La pandémie de Covid-19 a également mis en lumière l'intérêt du vote par correspondance pour limiter l'affluence dans les bureaux de vote sans décourager la participation. Les procédures et modalités pratiques de vote utilisées en Allemagne, en Australie, en Espagne, en Suisse et dans trois États des États-Unis (Oregon, Californie et Caroline du Nord) sont décrites dans la présente note.

A. L'ALLEMAGNE

En Allemagne , voter par correspondance comme alternative au mode traditionnel est autorisé depuis 1957, quel que soit le niveau de l'élection : européennes, au Bundestag , dans les Länder ou encore municipales.

1. Les conditions de recours au vote postal

Jusqu'en 2008, tout électeur souhaitant voter par correspondance ( Briefwahl ) devait justifier sa demande et donner une raison légitime d'absence (par exemple, le fait de se trouver hors de sa circonscription pour des raisons importantes, le fait d'être malade, d'être âgé ou encore de souffrir d'un handicap physique). En décembre 2008, les lois électorales pour les élections européennes et au Bundestag ont été modifiées : la nouvelle procédure, utilisée pour la première fois en 2009, n'impose désormais plus d'indiquer de motif ; les détenteurs du droit de vote inscrits sur une liste électorale peuvent exercer ce droit par courrier du moment où ils demandent le matériel de vote correspondant ^{2 ( * )} . Les personnes n'ayant pas été inscrites sur une liste électorale pour un motif qui ne leur incombe pas peuvent, sous certaines conditions, demander à recevoir un bulletin de vote par correspondance et voter de cette façon.

Ainsi, la loi électorale fédérale allemande, qui s'applique notamment pour les élections au Bundestag, indique dans son § 14 que « quiconque possède un bulletin de vote peut voter par correspondance dans la circonscription électorale dans laquelle ce bulletin est émis » ^{3 ( * )} .

L'électeur qui souhaite voter par correspondance demande le plus tôt possible à la commune de son lieu de résidence le bulletin de vote et les documents relatifs au vote par correspondance. Aucune exigence de forme n'est attachée à la demande, elle peut être faite autant par écrit, y compris par courriel, que par oral. Seule la demande par téléphone n'est pas autorisée. La demande doit contenir le nom, le prénom, la date de naissance et l'adresse du domicile du demandeur et doit être formulée avant 18 heures le vendredi précédant l'élection. Dans certaines circonstances, ce délai est porté à 15 heures le jour du scrutin, par exemple si l'électeur déclare une maladie soudaine telle qu'il ne peut se déplacer au bureau de vote ou que cela créerait pour lui des difficultés déraisonnables.

À l'échelle des Länder , les lois électorales disposent que les titulaires d'une carte d'électeur peuvent exercer leur droit de vote par correspondance (Saxe-Anhalt, Bade-Wurtemberg notamment). On retiendra ici l'exemple de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie et ses lois électorales pour l'élection du Landtag (§3) ^{5 ( * )} et pour les élections municipales (§10) ^{6 ( * )} .

2. L'organisation pratique et la vérification de la légalité du vote

a) La réception du matériel de vote

Les personnes ayant demandé à voter par courrier reçoivent les documents suivants :

- un certificat de vote ( Wahlschein ), signé personnellement par l'employé mandaté de l'autorité municipale et revêtu du cachet officiel, pouvant lui être imprimé. Si le certificat a été créé à l'aide d'appareils automatiques, la signature de l'employé mandaté peut être absente et remplacée par l'impression de son nom ;

- un bulletin de vote officiel ;

- une enveloppe de vote officielle, de couleur bleue ;

- une enveloppe officielle de retour du matériel de vote par correspondance, de couleur rouge, sur laquelle est imprimée l'adresse à laquelle elle doit être envoyée ainsi que le nom du bureau émetteur au sein de la municipalité et le numéro du certificat de vote ou de la circonscription ;

- une notice complète sur le vote par correspondance, comprenant toutes les informations essentielles ainsi qu'une explication de la procédure avec des images claires. Cette information détaillée vise à éviter le rejet des votes par correspondance.

b) La procédure de vote

Lorsque l'électeur a reçu son matériel de vote, il peut exprimer son choix en cochant personnellement le bulletin de vote. Pour les élections au Bundestag , le bulletin nécessite de cocher des cases dans deux colonnes, représentant chacune un vote : dans la colonne de gauche pour voter directement pour un candidat de sa circonscription, dans la colonne de droite pour la liste d'un parti. Pour les élections européennes, l'électeur n'a qu'un seul vote à émettre.

L'électeur introduit ensuite son bulletin de vote dans l'enveloppe de vote bleue et la scelle. Il inscrit sur le certificat de vote une « déclaration sous serment de vote par correspondance » (Versicherung an Eides statt zur Briefwahl) garantissant que le bulletin a été rempli personnellement et conformément à la volonté déclarée de l'électeur, la date et sa signature. Le certificat de vote et l'enveloppe bleue contenant le bulletin de vote doivent ensuite être insérés dans l'enveloppe rouge, qui devra alors être cachetée et renvoyée non affranchie (sauf dans le cas où la lettre est postée de l'étranger) par la poste ou remise directement à l'adresse inscrite sur l'enveloppe ^{7 ( * )} .

Le matériel de vote doit être retourné au plus vite après sa réception, et doit dans tous les cas parvenir au plus tard à 18 heures le jour de l'élection pour pouvoir être pris en compte. Pour s'assurer du respect des délais d'acheminement par la poste, le site internet du responsable des opérations électorales en Allemagne (Bundeswahlleiter) ^{8 ( * )} indique que l'enveloppe rouge doit être envoyée au plus tard trois jours ouvrables avant le scrutin, et rappelle qu'elle peut aussi être directement donnée au service responsable. Il est de la responsabilité de l'électeur de s'assurer que son vote sera reçu à temps.

En cas d'évènement particulier perturbant la livraison du matériel de vote, à l'instar d'une catastrophe naturelle ou d'un évènement de force majeure, le directeur du scrutin de la circonscription peut décider, après avoir constaté cette perturbation, que les courriers de vote par correspondance reçus après la suppression de la perturbation dans les 22 jours suivant la fin du scrutin par le bureau compétent sont réputés avoir été reçus à temps, si, sans la perturbation, ils étaient arrivés avant l'heure limite de réception des votes par correspondance, soit à 18 heures le jour du scrutin. Pour cela, les lettres doivent revêtir un cachet de la poste daté d'au moins deux jours avant le scrutin.

Une procédure similaire est prévue à l'échelle du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, qui dispose dans le §28 de sa loi électorale pour l'élection du Landtag et dans le §26 de sa loi relative aux élections municipales que l'électeur doit faire parvenir au maire, avant 18 heures le jour du scrutin pour l'élection du Landtag , avant 16 heures le jour du scrutin pour les élections municipales, son certificat de vote et son enveloppe de vote officielle contenant son bulletin. L'électeur doit prêter serment du caractère personnel de son vote et de sa volonté déclarée. Des dispositions identiques sont prévues en Bavière, à l'article 15 de la loi électorale relative à l'élection du Landtag ^{9 ( * )} et à l'article 14 de la loi relative aux élections municipales ^{10 ( * )} .

c) Réception et vérification du bulletin de vote par les services

Aux termes des §74 et 75 du Règlement sur les élections au Bundestag (Bundeswahlordnung) , le bureau responsable de la réception des votes par correspondance les rassemble non ouverts et les garde sous clé.

Une commission de vote par correspondance est mise en place, qui peut regrouper plusieurs communes. Lui sont remis par le bureau responsable de la réception des votes les enveloppes correspondantes ou encore la liste répertoriant les certificats de vote invalides (par exemple pour le cas d'une personne radiée des listes après envoi du matériel électoral).

Un membre nommé par le chef de la commission de vote par correspondance ouvre les courriers de vote (enveloppes rouges) les uns après les autres et en retire d'une part, le certificat de vote, d'autre part, l'enveloppe bleue. S'il s'avère que le certificat figure dans la liste répertoriant les certificats invalides ou s'il existe des doutes quant à la validité du certificat, alors les enveloppes rouges et leur contenu doivent être séparés du reste et traités ultérieurement.

Pour les autres enveloppes rouges, leur contenu est retiré, les enveloppes bleues contenant le bulletin de vote étant déposées, toujours fermées, dans une urne et les certificats de vote rassemblés par ailleurs. Lorsque toutes les enveloppes bleues ont été déposées dans l'urne et après la clôture du scrutin, la commission de vote par correspondance procède au dépouillement et détermine le résultat ^{11 ( * )} . Dès que cela est établi, le chef de la commission le notifie le plus rapidement possible au directeur du scrutin de la circonscription. Les courriers de vote par correspondance admis, la détermination et la constatation des résultats du vote sont consignés. Doivent également être joints les courriers de vote par correspondance ayant donné lieu à une décision de la commission, qu'elle ait été positive ou négative. Tous les documents relatifs au vote sont emballés et transmis au directeur du scrutin de la circonscription, qui les conserve jusqu'à destruction.

Aux termes du §39 de la loi sur l'élection au Bundestag , un vote par correspondance est non valide lorsque :

- l'enveloppe rouge de retour du matériel électoral n'est pas arrivée à temps ;

- l'enveloppe rouge ne contient pas de certificat de vote, ou un certificat non valide ;

- aucune enveloppe bleue, censée contenir le bulletin de vote, n'est insérée dans l'enveloppe rouge ;

- ni l'enveloppe rouge de retour du matériel de vote, ni l'enveloppe bleue contenant le bulletin de vote ne sont cachetées ;

- l'enveloppe rouge contient plusieurs enveloppes bleues, mais pas le même nombre de certificats de vote valides et de déclarations sous serment ;

- l'électeur, ou la personne l'ayant aidé à voter, n'a pas signé la déclaration sous serment de vote par correspondance obligatoire sur le certificat de vote ;

- aucune enveloppe de vote officielle, bleue, n'a été utilisée ;

- une enveloppe de vote a été utilisée, mais qui diffère des autres de façon tellement évidente que cela met en danger le secret du vote ou qui contient un objet clairement perceptible.

Les électeurs dont le vote a été rejeté pour l'un de ces motifs ne sont pas considérés comme ayant pris part au scrutin, leur vote n'est donc pas réputé avoir été exprimé. Hors les motifs listés ci-dessus, si des interrogations sont soulevées quant à un vote par correspondance, la commission du vote par correspondance décide de son admissibilité ou de son rejet. Le nombre d'enveloppes de vote par correspondance contestées, admises après décision et rejetées doit figurer dans le procès-verbal du scrutin. Les courriers de vote par correspondance rejetés, ainsi que leur contenu, doivent être séparés, accompagnés de la mention de la raison du rejet, refermés et numérotés.

La loi sur l'élection du Landtag du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie prévoit les mêmes dispositions et les mêmes motifs de rejet des votes par correspondance ^{12 ( * )} , tout comme celle sur les élections municipales du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie ^{13 ( * )} .

3. L'utilisation du vote par correspondance en Allemagne

La page internet du responsable des opérations électorales ^{14 ( * )} présente les statistiques du vote par correspondance, pour les élections au Bundestag et les élections européennes, depuis son instauration en 1957.

S'agissant des élections au Bundestag , le nombre de votants par courrier croît progressivement depuis sa mise en place. Lors des cinq dernières élections, le nombre d'électeurs ayant voté par correspondance est passé de 8,7 millions en 2002 (18 % des électeurs) à 8,9 millions en 2005 (18,7 %), 9,4 millions en 2009 (21,4 %), 10,7 millions en 2013 (24,3 %) et 13,4 millions en 2017 (28,6 %).

Concernant les élections européennes, les chiffres avancés montrent une tendance à la hausse régulière de nombre de votes par correspondance ainsi que de la proportion d'électeurs y ayant recours. Ainsi lors des élections européennes de 1999, 3 847 138 électeurs, soit 14 %, ont voté par correspondance. En 2009, ils étaient près de 5 millions (18,4 % des électeurs) et plus de 10,7 millions en 2019 (28,4 %).

Au niveau des Länder , le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie a tenu des élections municipales les 13 et 27 septembre 2020. Lors du précédent scrutin, en 2014, la part des électeurs ayant eu recours au vote par correspondance avait atteint 26,5 %. Dans le contexte actuel de pandémie, les autorités s'attendaient à un accroissement du nombre d'électeurs par correspondance ^{15 ( * )} . Ainsi la ville de Cologne annonçait le 1 ^er septembre 2020 que 201 038 demandes de vote par correspondance avaient été reçues par le bureau électoral, en comparaison à 2014 où près de 140 000 électeurs de Cologne avait exercé leur droit de vote par correspondance ^{16 ( * )} . Le taux officiel de participation par vote postal à l'issue du scrutin n'a pas encore été publié mais certaines agences de presse estimaient qu'il pouvait atteindre un tiers des votes exprimés dans certaines villes ^{17 ( * )} . La ville de Bochum, quant à elle, rapportait le 13 septembre « un nombre exceptionnellement élevé » d'électeurs par correspondance ^{18 ( * )} .

Ces élections municipales en Rhénanie-du-Nord-Westphalie ont aussi rencontré certains problèmes en matière de vote par correspondance. Ainsi la ville de Kamen a fait état de difficultés dans la remise des documents de vote, certains électeurs n'ayant rien reçu et étant donc invités, à quelques jours du scrutin, à se rendre à la mairie pour y recevoir des documents de remplacement, contre une déclaration écrite des personnes concernées indiquant qu'elles n'avaient pas reçu les documents officiels ^{19 ( * )} .

De même, lors des dernières élections communales en Bavière en mars 2020, quelques difficultés de réception du matériel de vote dans certaines villes ont été observées, notamment Augsbourg et Nuremberg ^{20 ( * )} . Les électeurs concernés ont cependant pu le récupérer auprès de la mairie. Le décompte des bulletins a également été plus long qu'habituellement, notamment dans les grandes villes.

B. L'AUSTRALIE

En Australie , les premiers exemples de vote postal remontent à la fin du 19 ^e siècle dans certains États (Australie-Méridionale et Victoria) et au début du 20 ^e siècle pour des élections fédérales ^{21 ( * )} . Si cette possibilité de vote par correspondance a été autorisée puis abrogée, elle a réintégré les possibilités légales de vote en Australie en 1918. Le vote est obligatoire en Australie, qui comptait, au 30 juin 2020, 16,635 millions d'électeurs inscrits ^{22 ( * )} .

1. Les conditions de recours au vote postal

Le vote par correspondance est prévu à la partie XV, articles 182 et suivants, et à l'annexe 2 de la loi électorale du Commonwealth du 21 novembre 1918 ^{23 ( * )} , qui régit la conduite des élections fédérales en Australie.

Aux termes de l'article 183 de la loi électorale, une personne peut demander un vote par correspondance pour l'un des motifs énoncés à l'annexe 2, à savoir :

- elle sera absente de l'État ou du territoire dans lequel elle est inscrite lors des heures d'ouverture du scrutin ;

- elle ne se trouvera à aucun moment, lors des heures d'ouverture du scrutin, à moins de huit kilomètres de la route praticable la plus proche de tout bureau de vote de l'État ou du territoire dans lequel elle est inscrite sur les listes électorales ;

- lors des heures d'ouverture du scrutin, elle sera en voyage dans des conditions qui ne lui permettront pas de se présenter dans un bureau de vote de l'État ou du territoire dans lequel elle est inscrite sur les listes électorales ;

- elle sera absente de la circonscription dans laquelle elle est inscrite lors des heures d'ouverture du scrutin ;

- elle sera incapable de se présenter dans un bureau de vote le jour du scrutin en raison d'une maladie grave, d'une infirmité ou du stade avancé de sa grossesse, ou parce qu'elle devra s'occuper d'une personne atteinte d'une maladie grave, infirme ou sur le point d'accoucher ;

- le jour du scrutin aux heures de vote, elle sera hospitalisée et dans l'impossibilité d'exercer son droit de vote à l'hôpital ;

- elle ne pourra se présenter au bureau de vote aux heures de scrutin du fait d'une peur ou d'une appréhension raisonnable concernant son bien-être et sa sécurité personnels ;

- en raison de ses convictions religieuses ou de son appartenance à un ordre religieux, la personne n'est pas autorisée à se rendre dans un bureau de vote pendant les heures d'ouverture ;

- elle se trouve en détention ;

- l'adresse de la personne a été exclue de la liste électorale ;

- aux heures d'ouverture des bureaux de vote, la personne sera au travail et ne sera pas autorisée à s'absenter en vertu des dispositions de la loi électorale et toute absence visant à participer au scrutin serait susceptible d'entraîner la perte de son emploi.

Le vote par correspondance est géré par la commission électorale australienne (Australian Electoral Commission - AEC), qui a rédigé un guide pratique rappelant toute la procédure à suivre à l'attention des personnes souhaitant voter par correspondance ^{24 ( * )} . La demande peut être formulée sur papier ou via Internet. Une personne souhaitant voter par correspondance a deux possibilités :

- si elle souhaite bénéficier du vote par correspondance pour un scrutin précis, elle doit alors renvoyer à l'AEC le formulaire dûment renseigné dans les délais impartis et en joignant une déclaration justifiant son éligibilité au vote postal ou en faire la demande par Internet. L'envoi papier ne nécessite pas de timbre ;

- si elle souhaite obtenir le statut d'électeur par correspondance permanent (general postal voter) , pour des raisons qui recoupent celles présentées supra et auxquelles s'ajoute le fait de vivre à plus de 20 kilomètres d'un bureau de vote par la route praticable la plus courte, le fait d'être militaire ou d'être un officier des forces de police servant en opération extérieure ou encore le fait d'être un électeur résidant à l'étranger. Ce statut permet d'être inscrit sur un registre dédié et de recevoir automatiquement, avant chaque scrutin, le matériel permettant de voter par correspondance.

Lors de la demande de vote par correspondance, l'électeur doit choisir une question de sécurité et y répondre. Cette question de sécurité lui sera également demandée lors de la procédure de vote par correspondance.

Un électeur ayant fait une demande de vote par correspondance auprès des autorités compétentes n'est cependant pas tenu, in fine , de voter de cette façon et peut tout à fait choisir de voter en personne le jour du scrutin. D'après l'AEC, ce serait le cas de 10 % des personnes ayant déposé une demande de vote postal ^{25 ( * )} .

2. L'organisation pratique et la vérification de la légalité du vote

a) La réception du matériel de vote

Les électeurs ayant opté pour le vote postal reçoivent le matériel leur permettant de remplir leur devoir électoral.

1) S'agissant des électeurs par correspondance permanents, dès que des bulletins de vote pour un scrutin dans une circonscription sont disponibles, le commissaire électoral (administrateur de la commission électorale) envoie ou fait livrer le matériel de vote par correspondance aux électeurs inscrits sur le registre des électeurs par correspondance permanents de la circonscription. Le matériel de vote par correspondance se compose :

- d'une enveloppe sur laquelle est imprimé un certificat de vote par correspondance ;

- d'un ou de plusieurs bulletins de vote selon l'élection ;

- et éventuellement d'une enveloppe adressée au directeur de scrutin de la circonscription, si l'enveloppe présentant le certificat de vote par correspondance n'est pas elle-même déjà adressée à cette personne.

2) Les personnes ayant demandé à pouvoir voter par correspondance lors d'un scrutin précis reçoivent également une enveloppe sur laquelle est imprimé un certificat de vote par correspondance et un ou plusieurs bulletins de vote selon l'élection concernée. Elles reçoivent aussi une enveloppe adressée soit au directeur de scrutin de la circonscription, soit au directeur adjoint du scrutin, si l'enveloppe présentant le certificat de vote par correspondance n'est pas déjà adressée à cette personne.

Tout envoi de matériel électoral doit préalablement faire l'objet d'un enregistrement de la date de délivrance du certificat et du bulletin de vote et d'une numérotation du certificat avec un numéro identique à celui attribué à la demande. Enfin, les initiales de la personne ayant délivré le bulletin de vote, ou qui l'a fait délivrer, doivent être apposées en haut du recto du bulletin de vote.

Le matériel de vote est envoyé par la poste ou par tout autre moyen qui n'est pas un moyen électronique si la demande a bien été reçue le vendredi de la semaine précédant les élections, soit huit jours avant le jour du scrutin. Si la demande a été reçue entre le vendredi, soit huit jours précédant les élections, et le mercredi, soit trois jours avant le scrutin, le matériel doit être envoyé de la façon, non électronique, que la commission électorale jugera la plus raisonnable et pratique en l'espèce.

b) La procédure de vote

Un vote par correspondance nécessite qu'un certain nombre d'exigences, détaillées à l'article 194 de la loi précitée, soient « substantiellement respectées » (substantially observed) . Tout d'abord, l'électeur doit montrer le matériel de vote non encore utilisé à un témoin autorisé (toute personne inscrite sur une liste électorale ou, à l'étranger, un citoyen australien, un membre des forces militaires, par exemple). L'électeur doit signer le certificat de vote postal en présence du témoin autorisé sauf s'il est inscrit par correspondance de façon permanente. Le témoin doit également signer le certificat et y ajouter la date et une mention de la capacité dans laquelle il agit. L'électeur peut ensuite procéder au vote, en présence du témoin mais sans que celui-ci soit en mesure de voir le vote. Il marque alors son bulletin, le plie, le place dans l'enveloppe sur laquelle est imprimé le certificat puis ferme l'enveloppe. Puis autant l'électeur que le témoin doivent déclarer sur le certificat de vote par correspondance que les exigences prévues par la loi en la matière ont été remplies avant la clôture du scrutin. L'électeur doit enfin renvoyer l'enveloppe dûment remplie, sans timbre, et complétée des mentions demandées au directeur du scrutin de sa circonscription. Le bulletin doit parvenir au bureau au plus tard treize jours après le jour de l'élection. Le témoin ne peut interférer dans le déroulement du scrutin ou essayer de rompre le secret du vote, sauf si c'est l'électeur lui-même qui lui demande (s'il souffre d'un handicap, par exemple). Autrement, il risquerait une amende de dix « penalty units » , soit environ 1 334 dollars australiens (environ 814 euros).

c) Réception et vérification du bulletin de vote par les services

Lorsqu'un directeur de scrutin, ou un représentant officiel, reçoit une enveloppe portant un certificat de vote par correspondance et censée contenir un bulletin de vote, il doit alors inscrire sur l'enveloppe « reçu par moi », la date et l'heure de réception, signer cette inscription, ajouter la désignation correcte de sa fonction, enregistrer le nom de l'électeur et le nom de la circonscription comme indiqué sur le certificat de vote et placer l'enveloppe dans une urne qui, selon la personne qui a validé à réception, sera conservée sur place ou transmise au directeur de scrutin de la circonscription.

S'agissant du dépouillement, il se déroule en deux temps : le dépouillement préliminaire, qui consiste surtout à vérifier que l'électeur était bien autorisé à voter, et le dépouillement approfondi, qui consiste dans le dépouillement formel des bulletins admis à l'issue du dépouillement préliminaire.

(1) Le dépouillement préliminaire

Le directeur du scrutin doit produire toutes les enveloppes, non ouvertes, et les examine. S'il a des raisons de douter que la signature apposée sur le certificat de vote n'est pas celle de l'électeur, alors il doit la vérifier à partir de l'enregistrement le plus récent de sa signature. Si cette vérification laisse toujours un doute, il doit alors mettre en oeuvre « toute tentative raisonnable » pour contacter l'électeur dans les trois jours qui suivent l'élection pour exiger qu'il fournisse une preuve de son identité au plus tard le vendredi suivant le scrutin. Le directeur de scrutin classe les enveloppes selon deux catégories :

- celles qui répondent aux exigences de validité apparente, c'est-à-dire que l'enveloppe supposée contenir le bulletin est vraisemblablement signée par l'électeur et que l'enveloppe a été visée par un témoin autorisé, que le vote a bien été effectué avant la fermeture des bureaux de vote le jour du scrutin, selon la date et l'heure inscrites. Si la date est postérieure, alors le bulletin de vote n'est pas réputé avoir été enregistré. Si le directeur du scrutin est convaincu que plus d'une enveloppe censée contenir un bulletin et répondant aux exigences a été envoyée par le même électeur, il ne doit en garder qu'une, de préférence celle reçue en premier, exclure les autres enveloppes et les conserver dans un paquet scellé ;

- celles qui ne répondent pas aux exigences de validité apparente, par exemple parce que la date inscrite dessus est postérieure à la date du scrutin. Les enveloppes non validées par le directeur de scrutin sont scellées dans un colis, lequel doit indiquer la description du contenu, le nom de la circonscription et la date de début du dépouillement.

Dans un second temps, les enveloppes satisfaisant aux exigences de validité sont de nouveau classées en plusieurs catégories : d'une part, celles des personnes qui sont effectivement inscrites, ou qui ont demandé leur inscription, sur les listes électorales de la circonscription ou dont le nom n'a pas été transféré sur une autre liste électorale du fait d'une erreur de l'administration, d'autre part, les autres. Dans le cas d'une élection sénatoriale ou conjointe législative-sénatoriale, une troisième catégorie est créée, celle des enveloppes correspondant à des électeurs qui ne sont pas inscrits dans la circonscription mais dans l'État ou le territoire dans lequel se trouve la circonscription. Les enveloppes se trouvant dans la pile « autres » sont exclues du scrutin approfondi et sont rassemblées dans un paquet scellé indiquant la description du contenu, le nom de la circonscription et le date de début du dépouillement préliminaire. Les autres sont incluses dans le dépouillement approfondi.

Le dépouillement préliminaire peut intervenir dès réception des déclarations de vote et jusqu'à treize jours suivant la fin du scrutin. Les enveloppes ne sont toutefois pas ouvertes.

(2) Le dépouillement approfondi

Une fois le dépouillement préliminaire effectué, les enveloppes ayant franchi toutes les étapes sont admises au dépouillement approfondi (further scrutiny) . Après la clôture du scrutin de la circonscription, le directeur du scrutin doit retirer les bulletins de vote des enveloppes sans les déplier ni les inspecter, et sans permettre à quiconque de le faire. Les bulletins ainsi obtenus sont déposés dans une urne. Si une erreur est constatée (par exemple, si un bulletin de vote pour la chambre des représentants est découvert dans une enveloppe pour les élections sénatoriales), le bulletin est alors exclu, tous les bulletins exclus étant scellés dans un paquet indiquant la description du contenu, le nom de la circonscription et la date. Une fois les bulletins valides placés dans l'urne, le dépouillement se déroule classiquement.

Lorsqu'un vote postal a été exclu du scrutin et du dépouillement, sauf dans le cas où l'électeur a voté plusieurs fois (voir supra ), le directeur de scrutin doit indiquer par écrit à l'électeur concerné le motif du rejet.

3. L'utilisation du vote par correspondance en Australie

a) La controverse des élections fédérales de 2004

Si l'utilisation du vote postal en Australie est possible depuis plus d'un siècle, le pays n'en est pas moins à l'abri de controverses en la matière, comme cela a été le cas lors des élections fédérales de 2004 ^{26 ( * )} . La note du service de recherche du Parlement australien consacrée à ces élections reprend les problèmes rencontrés ^{27 ( * )} .

Tout d'abord en Australie-Méridionale, 1 500 des 6 000 votes par correspondance de la circonscription d'Hindmarsh auraient, selon un élu, « disparu dans la nature ».

Ensuite, dans le Queensland, lors des mêmes élections, un certain nombre de résidents ruraux ayant demandé leur matériel de vote par correspondance ne l'ont pas reçu à temps pour pouvoir retourner leur vote dans les délais impartis. Un responsable de la commission électorale australienne (AEC) a imputé cette difficulté à la durée de la campagne et à l'impact des vacances scolaires. Une autre explication qui a émergé à cette époque était que cela coïncidait avec le fait que l'AEC avait, pour la première fois, externalisé la distribution du matériel de vote. La veille du scrutin, en réponse aux problèmes rencontrés dans le Queensland, le Gouverneur général de l'époque avait publié une proclamation visant à permettre à certains électeurs du Queensland de recevoir le matériel électoral, le remplir et le renvoyer dans des délais allongés. Une enquête a également été menée par l'AEC, qui a conclu que cette dernière « n'avait pas pris les mesures suffisantes » pour s'assurer que les risques liés à son système d'émission du matériel de vote par correspondance « étaient identifiés, minimisés et gérés » .

b) Le vote par correspondance au cours des derniers scrutins

Une note du service de recherche du Parlement australien sur les élections de 2016 ^{28 ( * )} indiquait une tendance à la hausse du recours au vote postal en Australie : 1,2 million de votes par correspondance avaient été enregistrés en 2016 contre 1,1 million en 2013 et un peu moins d'1 million en 2010 ^{29 ( * )} . Cela représentait, en 2016, plus de 8,5 % des votes exprimés.

Dans son analyse, le service de recherche note que le recours au vote par correspondance est un facteur important de retard dans l'annonce des résultats. En effet, le vote postal est pris en compte jusqu'à treize jours après la fin du scrutin (même si la procédure de vote devant témoin, en soi, doit être effectuée avant l'heure de fermeture des bureaux de vote le jour du scrutin) et son processus de contrôle, pour pouvoir accéder au dépouillement, est plus complexe que les autres types de vote pré-scrutin ^{30 ( * )} qui, eux, en règle générale, sont comptabilisés comme des votes ordinaires et dépouillés le soir de l'élection. Cela retarde d'autant plus l'annonce des résultats définitifs, surtout que le recours au vote postal pour 8,5 % des suffrages exprimés n'est pas négligeable. La note du service de recherche conclut en expliquant que cette proportion élevée de vote postal avait fait craindre en 2016 un « Parlement suspendu » (hung parliament) ^{31 ( * )} , dès lors que les résultats préliminaires ne permettraient pas d'établir si un parti avait obtenu la majorité absolue.

Le vote par correspondance fait partie des possibilités de vote avant scrutin (early voting) , dont la totalité lors des élections de 2019 représentait 6,16 millions de votes. Sur ce total, 1,3 million de demandes de vote postal avaient été reçues et traitées par les services compétents quelques jours avant le scrutin du 18 mai 2019 ^{32 ( * )} . Selon une note du service de recherche du Parlement, cette fois consacrée aux élections de 2019 ^{33 ( * )} , cette légère hausse en valeur absolue par rapport à 2016 ne se traduit pas en termes de suffrages exprimés, ceux-ci étant en légère diminution par rapport au taux de 2016. Cette note présentait également une « tradition » électorale australienne, de plus en plus décriée, consistant en ce que les partis politiques envoient d'eux-mêmes à leurs sympathisants et à d'autres électeurs des formulaires de demande de vote postal qui, une fois remplis, pouvaient être retournés soit directement à l'AEC, soit au parti qui se chargeait de les transmettre à l'AEC. En termes chiffrés, la note du Parlement estime qu'en 2010, près d'un tiers des demandes de vote par correspondance étaient transmises via le parti libéral, un tiers par le parti travailliste et le dernier tiers arrivait directement à l'AEC. En 2019, la proportion des demandes transmises directement à l'AEC était des trois quarts, tandis que la part des demandes transmises via le parti libéral avait chuté à 15 %.

C. LES ÉTATS-UNIS

Aux États-Unis , le vote par correspondance ( absentee voting , mail-in ballots ou vote-by-mail ) fut introduit durant la guerre de Sécession afin de permettre aux soldats éloignés de leurs foyers d'exercer leur droit de vote. La loi fédérale exige aujourd'hui encore que tous les États proposent le vote postal aux militaires et aux électeurs résidant à l'étranger ^{34 ( * )} . Le vote postal dépasse toutefois largement ces deux catégories d'électeurs et a connu un essor important aux États-Unis depuis le début des années 2000. Lors des élections présidentielles de 2018, environ un quart des votants a eu recours au vote postal ^{35 ( * )} . Si le vote postal existe partout aux États-Unis, trois catégories d'États peuvent être distinguées :

- cinq États pratiquent le vote postal systématique ( all-mail voting ou vote-at-home elections ), pour l'ensemble des électeurs et des scrutins : Colorado, Hawaii, Oregon, Utah et Washington . Dans ces États, un bulletin de vote est envoyé automatiquement à chaque électeur inscrit, qui doit le remplir et le renvoyer au bureau électoral du comté ;

- deux tiers des États prévoient la possibilité pour les électeurs de recourir au vote postal sans justification ;

- enfin, un tiers des États ^{36 ( * )} limite le vote postal aux électeurs ayant un motif spécifique. L'absence le jour de l'élection, la maladie ou le handicap sont des justifications admises dans tous les États mais certains prévoient d'autres motifs tels que l'âge (65 ans ou plus), les horaires de travail, la poursuite d'études en dehors du comté, la détention en prison ou des motifs religieux.

Le vote anticipé en personne ( early in-person voting ) est, quant à lui, disponible dans un quart des États américains et permet à tout électeur de déposer son bulletin en personne au cours d'une période spécifique, précédant le jour de l'élection.

Les législations de trois États sont présentées ci-après : l'Oregon , qui fut le premier État fédéré à généraliser le vote postal en 1998, la Californie qui autorise les comtés à déterminer si l'élection a lieu entièrement par voie postale et a généralisé le vote postal pour les élections présidentielles de novembre 2020, et la Caroline du Nord qui prévoit le vote postal sur demande sans justification et qui a facilité son recours dans le contexte de l'épidémie de Covid-19.

1. L'Oregon

a) Origine et extension

Considéré comme un État pionnier en matière d'accès au droit de vote, l'Oregon a expérimenté pour la première fois le vote postal pour tous les électeurs ( all-mail voting ) lors d'élections locales ^{37 ( * )} en 1981, dans le comté de Linn ^{38 ( * )} . En 1987, le vote postal devint la procédure de droit commun pour les élections locales et spéciales. Après deux vetos successifs des gouverneurs de l'époque (l'un démocrate et l'autre républicain) en 1995 puis en 1997, le vote postal fut étendu en 1998 ^{39 ( * )} à l'ensemble des élections, y compris celles de niveau fédéral ( primary and general elections ), grâce à une initiative citoyenne ^{40 ( * )} .

Le vote postal fut mis en oeuvre pour la première fois pour l'élection présidentielle de 2000 et constitue depuis lors la procédure standard pour l'ensemble des scrutins de l'Oregon, qui compte environ 2,8 millions d'électeurs ^{41 ( * )} .

b) L'organisation pratique et la vérification de la légalité du vote

(1) L'envoi et la réception du matériel de vote

Dans l'Oregon, pour recevoir un bulletin de vote par la poste, la seule démarche à effectuer est l'inscription sur les listes électorales, qui doit être réalisée 21 jours avant le jour de l'élection pour les nouveaux résidents ou simplement mise à jour pour les électeurs déjà inscrits sur les listes par le passé ^{42 ( * )} .

Le comté transmet par voie postale, à chaque électeur inscrit, un bulletin de vote officiel accompagné d'une enveloppe retour d'identification ( return identification envelope ) et d'une enveloppe de vote secret ( secrecy envelope ), entre le vingtième et le quatorzième jour avant le scrutin.

Le bulletin de vote doit obligatoirement faire figurer une mention rappelant le caractère personnel du vote (“ Any person who, by use of force or other means, unduly influences an elector to vote in any particular manner or to refrain from voting is subject to a fine” ). Chaque bulletin dispose également d'un code barre unique pour chaque électeur.

(2) La procédure de vote

À la réception du matériel de vote, l'électeur doit remplir le bulletin, le placer dans l'enveloppe de vote secret, puis dans l'enveloppe retour d'identification préalablement signée.

L'électeur peut renvoyer le bulletin soit par la poste, soit le déposer dans l'un des 36 bureaux des administrateurs des comtés ( county clerk's offices ) ou dans l'une des boîtes de dépôt ( dropboxes ) prévues à cet effet. Généralement situées à proximité de commerces ou d'équipements publics, ces boîtes doivent être verrouillées ou scellées et marquées d'une signalétique officielle. Leur localisation est strictement encadrée ^{43 ( * )} .

Afin de permettre à chacun d'exercer son droit de vote dans le secret, chaque comté est également tenu de mettre à disposition des électeurs des isoloirs à proximité desquels les bulletins de vote peuvent être déposés. Même s'il n'existe pas de bureau de vote, le vote en personne ( in-person voting ) demeure ainsi possible.

Le dépôt du bulletin dans des dropboxes est le moyen le plus fréquemment utilisé en Oregon : entre 2012 et 2018, seuls environ 36 % des bulletins furent retournés par voie postale. Toutefois, cette proportion a considérablement augmenté lors des élections primaires de mai 2020 (environ 50 % de retours par la poste), sous l'effet conjugué de la pandémie de Covid-19 et de la décision de l'État de l'Oregon de prendre en charge les frais d'affranchissement pour le renvoi par voie postale.

Quel que soit le mode de retour, les bulletins doivent avoir été reçus dans les bureaux électoraux du comté ou les boîtes prévues à cet effet au plus tard à 20 heures le jour de l'élection ^{44 ( * )} . Le cachet de la poste n'est pas pris en compte. Les électeurs peuvent suivre le statut de leur bulletin et vérifier si celui-ci a bien été reçu sur Internet sur l'application My Vote ^{45 ( * )} , également utilisée pour mettre à jour son inscription sur les listes électorales.

S'agissant du bulletin de vote en lui-même, il demeure possible de répondre uniquement à l'une des questions ou à l'un des scrutins figurant sur le bulletin. Un bulletin incomplet n'entraîne pas sa nullité. En cas d'erreur lors du remplissage du bulletin, de perte ou de non-réception, l'électeur peut obtenir un bulletin de vote de remplacement.

(3) La vérification et le traitement des bulletins de vote

Un bulletin ne peut être comptabilisé que si les trois conditions suivantes sont réunies ^{46 ( * )} :

i) le bulletin a été renvoyé dans l'enveloppe retour d'identification ;

ii) l'enveloppe d'identification est signée par l'électeur ;

iii) la signature sur l'enveloppe d'identification correspond à la signature figurant sur les listes électorales. Si l'administrateur du comté constate qu'un électeur ayant obtenu un bulletin de remplacement a voté plus d'une fois, il ne comptabilise qu'un seul bulletin.

La vérification de la concordance des signatures constitue la principale mesure anti-fraude dans l'Oregon. Cette étape est effectuée dès la réception du bulletin, en même temps que son enregistrement dans la base de données de l'État utilisée pour le traçage des bulletins. Elle est réalisée en plusieurs étapes de telle sorte, qu'en cas de doute, la signature est examinée par trois personnes différentes avant d'être contestée. Un bulletin dont l'enveloppe d'identification ne serait pas signée, ou pour lequel les signatures ne concordent pas, n'est pas automatiquement écarté. Une procédure spécifique est prévue en vertu de laquelle l'administrateur du comté est tenu de notifier par courrier à l'électeur la nature du problème rencontré ^{47 ( * )} . L'électeur doit présenter une preuve suffisante pour réfuter la mise en cause au plus tard le quatorzième jour après le scrutin ( cure process ). Dans le cas d'un oubli de signature, la « preuve suffisante » peut être apportée en complétant un formulaire de déclaration sur l'honneur. Dans le cas d'une signature discordante, si l'électeur ne parvient pas à apporter dans le délai prévu une preuve suffisante attestant qu'il s'agit bien de sa signature, son statut en tant qu'électeur est considéré comme inactif ^{48 ( * )} . Il n'est pas rayé des listes électorales mais ne recevra pas automatiquement de bulletin de vote pour le prochain scrutin tant qu'il n'aura pas apporté la preuve demandée ou mis à jour sa signature sur les listes électorales. Son identité, son adresse et les raisons de la contestation de sa signature peuvent être divulguées par les autorités dans les archives publiques huit jours après le scrutin.

Après la vérification des signatures et, au plus tôt sept jours avant le scrutin, l'ouverture des enveloppes, l'inspection des bulletins ^{49 ( * )} , le décompte et la lecture électroniques des bulletins peuvent commencer. Aucun résultat ne peut cependant être communiqué avant 20 heures le soir de l'élection. Les électeurs qui le souhaitent peuvent demander à assister à l'ensemble du traitement et du décompte des bulletins en qualité d'observateurs.

Selon les autorités de l'État, l'organisation des scrutins entièrement par voie postale est moins onéreuse comparativement à la tenue de bureaux de vote. Pour l'élection présidentielle de 2018, le coût du scrutin est ainsi estimé à 1,65 dollar par électeur et à 2,38 dollars par bulletin exprimé ^{50 ( * )} .

c) L'utilisation du vote postal

Selon un sondage réalisé en mars 2020, 77 % des électeurs interrogés dans l'Oregon étaient favorables au vote postal et 11 % y étaient opposés, contre respectivement 65 % et 20 % en moyenne dans l'ensemble des États-Unis ^{51 ( * )} .

Au cours des vingt dernières années, on observe des taux de participation électorale élevés dans l'Oregon. La participation a sensiblement augmenté dans les premières années de la généralisation du vote postal : par exemple, le taux de participation à l'élection présidentielle de 2000, premier scrutin fédéral réalisé entièrement par voie postale, a atteint 79,8 %, contre 71,4 % en 1996. Toutefois, il n'est pas possible d'établir un lien de causalité entre ce mode de votation et le taux de participation, d'autres facteurs, comme la nature ou l'enjeu de l'élection, entrant en ligne de compte. Le taux de participation à l'élection présidentielle de 2018 se situait ainsi à un niveau plus faible (67 %) et a atteint seulement 47 % aux élections primaires de mai 2020 contre 54 % en 2016 ^{52 ( * )} .

Selon le bureau du secrétaire d'État de l'Oregon, en 2016, 54 cas d'éventuelle fraude électorale avaient été signalés à la justice par les autorités. Sur ces 54 personnes, 22 avaient été reconnues coupables d'avoir voté dans deux États ^{53 ( * )} .

2. La Californie

a) Origine et développement

Si l'Oregon fait figure de pionnier dans la généralisation du vote postal aux États-Unis, il fut inspiré par la Californie qui fut le premier État à autoriser un électeur à voter par voie postale ( absentee ballot ) sans justification en 1978. Ainsi, en Californie, chaque électeur qui en fait la demande dans les délais prévus peut voter par voie postale ^{54 ( * )} .

En 2016, le California's Voter Choice Act a autorisé 14 comtés à conduire un scrutin entièrement par voie postale ( all-mail election ou vote-by-mail ), pour tout type d'élection, à compter du 1 ^er janvier 2018 et a étendu cette faculté à tous les comtés à partir du 1 ^er janvier 2020 ^{55 ( * )} . Dans les 18 comtés ayant depuis lors opté pour le vote-by-mail , les bulletins sont systématiquement envoyés à tous les électeurs inscrits sur les listes électorales, sans que ces derniers aient à en faire la demande. Les bureaux de vote traditionnels y sont remplacés par des centres de vote ( voting centers ) où les électeurs peuvent déposer leur bulletin librement, y compris en dehors de leur comté de rattachement ^{56 ( * )} . Des boîtes de dépôt ( dropboxes ) sont également prévues, alternativement au retour par voie postale.

En raison de la situation sanitaire liée à l'épidémie de la Covid-19, le gouverneur de Californie a adopté le 8 mai 2020 un executive order généralisant le vote postal, c'est-à-dire l'envoi systématique de bulletins aux 20,66 millions électeurs inscrits ^{57 ( * )} , pour l'élection présidentielle de novembre 2020 ^{58 ( * )} .

b) L'organisation pratique et la vérification de la légalité du vote

(1) La demande de vote postal et l'envoi du matériel de vote

Hormis pour les élections de novembre 2020 et en dehors des comtés ayant adopté le vote-by-mail , les électeurs californiens souhaitant voter par correspondance doivent en faire préalablement la demande par écrit, entre le vingt-neuvième et le septième jour avant le jour de l'élection ^{59 ( * )} . Le formulaire, disponible sur Internet ^{60 ( * )} , peut être soit directement imprimé par l'électeur et renvoyé par voie postale au bureau électoral du comté, soit transmis par des tiers - individus, groupes ou organisations - promouvant le vote postal ^{61 ( * )} qui se chargent ensuite de les collecter et de les transmettre aux autorités compétentes dans les 72 heures. Dans tous les cas, l'inscription sur les listes électorales est un prérequis à la demande de vote postal. Le formulaire de demande de vote postal, s'il peut être en partie pré-rempli, doit comporter la signature écrite de l'électeur. Afin de vérifier que l'électeur est bien la personne sollicitant le bulletin de vote postal, la signature et l'adresse de résidence sont comparées à celles figurant sur la liste électorale ( original affidavit of registration ).

Pour les élections locales, la demande de vote par correspondance peut également être effectuée par voie électronique ou par téléphone dans certains comtés.

En outre, le droit californien offre aux électeurs la possibilité de transmettre, à tout moment, une demande de vote postal permanent ( permanent vote by mail application ^{62 ( * )} ), évitant de solliciter une nouvelle demande de vote postal pour chaque élection. Les électeurs par correspondance « permanents » sont inscrits sur une liste spécifique et reçoivent automatiquement pour chaque scrutin leur matériel de vote. Ils sont radiés de cette liste à leur demande ou si aucun bulletin de vote n'est renvoyé lors de quatre scrutins consécutifs pour des élections générales.

L'envoi du matériel de vote aux électeurs ayant fait une demande de vote postal ponctuel ou permanent doit démarrer, au plus tard, 29 jours avant le jour de l'élection. Il est effectué par voie postale par le bureau électoral du comté qui dispose d'un délai de cinq jours pour y procéder (à compter du vingt-neuvième jour pour les électeurs ayant déjà transmis une demande valide ou à compter de la réception de la demande). Tout électeur qui déclare sur l'honneur ne pas avoir reçu, avoir perdu ou détruit son bulletin de vote initial peut obtenir un second bulletin.

(2) La procédure de vote

Le matériel de vote postal est constitué du bulletin de vote et de « toutes les fournitures nécessaires à l'utilisation et au retour de ce bulletin », dont une enveloppe d'identification préaffranchie. Après avoir rempli son bulletin, l'électeur doit le placer dans l'enveloppe d'identification puis apposer la date et sa signature au dos de l'enveloppe. Il doit également y ajouter son nom et son adresse postale s'ils ne figurent pas. En cas d'erreur lors du remplissage, un nouveau bulletin peut être demandé.

Pour retourner son bulletin de vote, l'électeur, en vertu du California Voter's Choice Act , a le choix entre les quatre options suivantes :

- renvoyer son bulletin par courrier postal. Dans ce cas, il doit couvrir lui-même les frais d'affranchissement (78 cents). Pour être valide, le cachet de la poste figurant sur l'enveloppe doit être daté au plus tard du jour de l'élection ;

- déposer son bulletin dans l'une des boîtes de dépôt sécurisées ( dropboxes ) de l'État ;

- déposer son bulletin dans l'un des centres de vote de l'État ;

- retourner son bulletin en personne au bureau électoral de sa circonscription.

L'électeur ayant opté pour le vote par correspondance peut changer d'avis et voter directement dans son bureau ou un centre de vote le jour de l'élection, à condition de remettre aux autorités électorales son bulletin de vote postal ou, s'il n'est pas en capacité de le faire, qu'une mention soit inscrite dans son dossier afin d'éviter qu'un vote postal ne puisse être enregistré ultérieurement.

Tous les bulletins doivent en principe être reçus par les responsables électoraux de chaque comté le jour de l'élection, avant la clôture des bureaux de vote. Les bulletins déposés dans une boîte ou dans un centre de vote dans un comté autre que celui dans lequel l'électeur est inscrit sont transférés aux responsables électoraux ayant émis le bulletin dans les huit jours après réception.

Afin de faciliter le suivi des bulletins, la Californie propose aux électeurs de souscrire au système de suivi Where's My Ballot ? ^{63 ( * )} , qui leur envoie automatiquement des notifications par courrier électronique, SMS ou message vocal pour les avertir de l'envoi de leur matériel de vote, de la bonne réception du bulletin par le comté compétent et de l'acceptation ou non de ce dernier. En cas difficulté, par exemple, un doute sur la signature, le service indique à l'électeur les démarches à réaliser pour que son bulletin soit accepté.

Depuis 2020, un nouveau service en ligne d'aide au remplissage de bulletin de vote est proposé aux personnes handicapées ( Remote Accessible Vote By-Mail ) ^{64 ( * )} . Grâce à ce système, l'électeur qui en fait la demande peut lui-même télécharger, prendre connaissance ^{65 ( * )} et remplir son bulletin, lui évitant ainsi d'avoir recours à une tierce personne pour l'aider. Il ne s'agit pas d'un vote électronique à distance : après avoir rempli son bulletin, l'électeur doit l'imprimer et le retourner par courrier ou le déposer dans un centre de vote. L' executive order de mai 2020 a ouvert ce service à distance aux militaires et aux électeurs résidant à l'étranger.

(3) La vérification et le traitement des bulletins de vote

La vérification de la signature sur l'enveloppe d'identification constitue la principale mesure de lutte contre la fraude en matière de vote postal. Cette étape est effectuée dès réception du bulletin, à l'aide d'un logiciel ou de façon manuelle. Comme en Oregon, en cas de discordance avec la signature figurant sur les listes électorales ou toute autre signature disponible (par exemple, sur une pétition ou une amende), les responsables électoraux doivent en avertir l'électeur et lui offrir la possibilité d'effectuer une déclaration de vérification de signature au plus tard deux jours avant la validation des résultats du scrutin afin que son vote soit comptabilisé. Afin d'harmoniser les pratiques des comtés en matière de vérification des signatures lors de l'élection du 3 novembre 2020, le secrétaire d'État de Californie a adopté un règlement d'urgence rappelant notamment que la concordance exacte des signatures n'est pas exigée pour valider un bulletin - la signature d'un électeur pouvant évoluer au cours du temps - et qu'en cas de discordance décelée via un mode de vérification électronique, une comparaison manuelle doit également être effectuée ^{66 ( * )} .

Une fois les signatures vérifiées, le traitement des bulletins par correspondance peut commencer sept jours avant le scrutin. Les bulletins sont alors retirés des enveloppes pour être traités et décomptés électroniquement ( vote tallying system ). Aucun résultat ne peut être compilé et présenté avant la clôture du scrutin.

Le dépouillement officiel partiel ( semifinal official canvass of the vote ) des votes par correspondance reçus en avance et des bulletins des bureaux de vote commence à 20 heures le soir de l'élection. Le dépouillement final officiel doit quant à lui commencer au plus tard le jeudi suivant l'élection et être achevé 30 jours après le scrutin. Entre 500 000 et 1 million de bulletins provisoires ou par correspondance n'ayant pas pu être dépouillés le soir du scrutin sont généralement traités lors de cette phase ^{67 ( * )} .

Il convient de noter que les bulletins de vote renvoyés par voie postale peuvent être admis jusqu'à trois jours après le scrutin, si le cachet de la poste a été tamponné au plus tard le jour de l'élection. Cependant, pour les élections de novembre 2020, ce délai a été étendu jusqu'au dix-septième jour après le scrutin ^{68 ( * )} .

c) L'utilisation du vote postal

Le vote postal est largement utilisé en Californie et a sensiblement progressé au cours des vingt dernières années. S'il représentait environ un quart des votes à la fin des années 2000, il s'élevait à 65 % aux élections législatives de mi-mandat de 2018 et à 72 % lors des élections primaires du printemps 2020 ^{69 ( * )} .

Le nombre d'électeurs inscrits sur la liste d'électeurs par correspondance permanents reflète cette situation : leur proportion est passée de 2 % des électeurs inscrits en 2000 à 70 % en 2020 ^{70 ( * )} . Cependant, la proportion de bulletins de vote postal distribués et effectivement renvoyés et comptabilisés lors du scrutin est variable (62 % lors des élections générales de 2018 mais 42 % pour les primaires de mai 2020) ^{71 ( * )} .

Le taux de participation en Californie apparaît relativement stable sur une longue période et varie essentiellement selon le type de scrutin (participation plus élevée aux élections de niveau fédéral et notamment aux présidentielles). Si une légère hausse de la participation est observée depuis l'entrée en vigueur du California Voter's Choice Act ( aux élections primaires présidentielles, la participation s'élevait à 38 % en 2020 contre 35 % en 2016 ; aux élections générales, elle était de 50 % en 2018 contre 30 % en 2014 ^{72 ( * )} ), il n'est pas possible d'établir de corrélation entre recours au vote postal et participation électorale.

S'agissant de la fraude, l'État de Californie ne publie pas de statistiques en la matière. Bien que des cas puissent être rapportés ponctuellement dans la presse ^{73 ( * )} , les études récentes laissent penser que les cas demeurent rares ^{74 ( * )} . En revanche, le nombre élevé de bulletins de vote postal nuls a suscité une polémique lors des élections primaires de mars 2020. Dans le cadre de ce scrutin, 102 428 bulletins de vote postal, soit 1,5 % des quelque 7 millions de bulletins de vote postaux renvoyés n'ont pas pu être comptabilisés, soit parce qu'ils avaient été reçus après le délai limite de trois jours (70 330), soit parce que la signature était manquante ou ne correspondait pas au registre électoral (27 525) ^{75 ( * )} .

3. La Caroline du Nord

a) La procédure de vote

La Caroline du Nord permet à tous les électeurs qui le souhaitent de recourir au vote postal ( absentee voting ), sur demande, sans justification ^{76 ( * )} . Jusqu'en 2020, les modalités de vote postal y étaient toutefois plus contraignantes que dans la plupart des autres États américains. En particulier, la demande de vote postal ne pouvait se faire que par courrier ou en personne, sans possibilité de s'inscrire en tant qu'électeur par correspondance permanent. De plus, pour être valide le bulletin de vote postal devait être rempli en présence de deux témoins. Les frais postaux pour le renvoi des bulletins ne sont pas pris en charge par l'État et aucune boîte de dépôt spécifique n'est mise à disposition des électeurs.

Ainsi, le recours au vote postal y est peu développé. Lors des élections générales de 2018, seuls 2,6 % des voix avaient été exprimées via un vote postal (soit environ 95 000 bulletins) ^{77 ( * )} .

b) La facilitation du vote postal dans le contexte de l'épidémie de Covid-19

Face à la crise sanitaire de la Covid-19, l'Assemblée générale de Caroline de Nord a, comme d'autres États américains, modifié sa législation afin de faciliter le recours au vote postal ^{78 ( * )} . Un portail de demande de vote postal en ligne a été créé ^{79 ( * )} , la communication à l'attention de l'électorat développée et les bulletins et enveloppes simplifiés ^{80 ( * )} . Pour l'élection présidentielle de novembre 2020 uniquement, le nombre de témoin exigé a également été réduit de deux à un.

Au 1 ^er octobre 2020, environ 300 000 électeurs (4 % des inscrits) avaient déjà transmis leur bulletin de vote postal en vue de l'élection présidentielle du 3 novembre 2020, soit le nombre le plus élevé enregistré jusqu'ici en Caroline du Nord ^{81 ( * )} . Le taux d'erreur est toutefois assez élevé puisque 3,4 % des bulletins par correspondance reçus à cette date comportaient des anomalies (notamment oubli de signature de l'électeur ou du témoin, bulletin incomplet). Selon le directeur du comité d'électoral de Caroline du Nord, cette situation s'explique par le fait que de nombreux électeurs utilisent le vote par correspondance pour la première fois. Dans ce cas, il est possible pour les électeurs de solliciter un nouveau bulletin ou un processus de certification afin de corriger le bulletin.

D. LA SUISSE

En Suisse, le droit de voter par correspondance comme alternative au mode traditionnel est autorisé au niveau fédéral depuis 1994. Depuis la modification du 18 mars 1994 de la loi fédérale sur les droits politiques, lors des scrutins fédéraux, tous les électeurs suisses peuvent voter soit en se rendant dans un bureau de vote, soit par correspondance, sans devoir faire de demande particulière.

À l'échelle des cantons, pour les élections locales, la mise en place du vote par correspondance s'est faite progressivement, sur une plus longue période, s'étendant jusqu'en 2015 (canton du Tessin).

1. Les conditions de recours au vote postal

Comme indiqué précédemment, la possibilité de voter par correspondance en Suisse n'est pas conditionnée à une obligation de déclaration préalable ou de justification indiquant une impossibilité de se déplacer le jour du scrutin. Aux termes de l'article 5 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 « L'électeur doit exercer son droit en déposant personnellement son bulletin dans l'urne ou en votant par correspondance ».

L'article 8 de la même loi dispose que ce sont les cantons qui, à leur échelle, mettent en place une procédure pour ce vote et prennent les mesures visant à garantir la sécurité du scrutin, à savoir le contrôle de la qualité d'électeur, le dépouillement du scrutin, le secret du vote et la prévention des abus. Le deuxième alinéa du même article précise que « les électeurs peuvent voter par correspondance dès qu'ils ont reçu les documents qui, au regard du droit cantonal, leur permettent d'exprimer valablement leur vote ».

La loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 du canton de Vaud précise que le vote par correspondance peut être exercé de tout lieu en Suisse ou à l'étranger et qu'il est possible dès réception du matériel de vote. La loi sur l'exercice des droits politiques du canton de Genève du 15 octobre 1982 pose également le principe de l'ouverture du vote par correspondance dès réception par l'électeur de son matériel électoral (article 61).

2. L'organisation pratique et la vérification de la légalité du vote

a) La réception du matériel de vote

Les personnes inscrites sur les listes électorales reçoivent automatiquement les documents suivants au plus tard trois semaines avant le scrutin :

- une brochure explicative ;

- une enveloppe de transmission (en général, il s'agit de l'enveloppe par laquelle le matériel de vote est parvenu à l'électeur, qui doit donc veiller à ne pas la déchirer en l'ouvrant) ;

- un bulletin de vote.

Outre ces documents, certains cantons peuvent envoyer également une carte de vote ainsi qu'une enveloppe de vote. Ainsi le canton de Vaud, aux termes de l'article 8 de sa loi cantonale sur l'exercice des droits politiques, fait parvenir « d'office et personnellement » aux électeurs inscrits sur ses listes la carte de vote et le matériel correspondant leur permettant de prendre part aux scrutins, avant chaque échéance électorale, qu'il s'agisse d'une élection ou d'une votation. La carte de vote comporte un code-barres, lequel contient le numéro d'électeur, le sexe, l'année de naissance et le numéro de commune de l'électeur.

b) La procédure de vote

Lorsque l'électeur a reçu son matériel de vote, il peut le compléter en se munissant d'un stylo bleu ou noir, le crayon n'étant pas autorisé. Le bulletin doit être rempli à la main. Selon son canton et la nature de l'élection, il s'agira pour l'électeur de cocher des cases ou d'écrire sur son bulletin « oui » ou « non » (dans le cas des communes munis de lecteurs optiques), voire rien s'il souhaite voter blanc à une question. L'électeur n'est bien sûr pas autorisé à ajouter de commentaire ou de signe à son bulletin, ni à le corriger avec du correcteur, sous peine de nullité.

Le matériel de vote, c'est-à-dire l'enveloppe de vote cachetée (contenant le bulletin dûment complété) et la carte de vote, doit ensuite être glissé dans l'enveloppe de transmission, en suivant les instructions fournies par la commune, responsable de l'organisation pratique du scrutin (cf. infra ). La carte de vote, en général, doit être signée de la main de l'électeur, certains cantons demandant en plus à celui-ci d'indiquer sa date de naissance (c'est par exemple le cas dans le canton de Vaud et celui de Genève). Aucun document autre que ceux appartenant au matériel de vote ne doit être joint dans l'enveloppe de transmission.

L'électeur doit ensuite cacheter son enveloppe de transmission et la renvoyer dans les délais prescrits, qui peuvent varier selon les cantons. Ainsi, aux termes de la loi sur l'exercice des droits politiques du canton de Genève, « pour être enregistré, le vote, dûment authentifié, doit parvenir au service des votations et élections au plus tard le samedi précédant la clôture du scrutin à 12 h 00 ». Dans le canton de Vaud, cependant, l'électeur peut déposer son vote jusqu'à la fermeture des bureaux de vote, la boîte aux lettres communale étant relevée au moment de la fermeture du scrutin. Trois possibilités s'offrent à lui pour la retourner :

- l'envoi par la poste. L'électeur doit au préalable veiller à ce que l'adresse de sa mairie soit bien inscrite sur l'enveloppe de transmission. Selon les cantons, il peut être amené à affranchir lui-même l'enveloppe et choisir son affranchissement en fonction du délai d'acheminement du courrier. Les autorités recommandent, selon l'affranchissement choisi, de poster le bulletin au plus tard le mardi précédant le scrutin pour le tarif d'acheminement le plus long ou le jeudi lorsque l'électeur a affranchi son enveloppe en choisissant un acheminement plus rapide ;

- le dépôt dans une boîte aux lettres prévue à cet effet, généralement à la mairie de sa commune jusqu'au dimanche du scrutin, dans le respect de l'heure indiquée dans les informations jointes au matériel de vote ;

- ou le dépôt en personne directement auprès de l'administration communale.

c) Réception et vérification du bulletin de vote par les services

La loi fédérale sur l'exercice des droits politiques transfère aux cantons la mise en place de la procédure de vote postal et les mesures visant à garantir la sécurité et l'intégrité du scrutin. Le canton de Vaud règle ces points dans sa loi cantonale sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 et son règlement d'application du 25 mars 2002.

Ainsi, aux termes de l'article 18 de la loi cantonale, « la municipalité est responsable de l'organisation et du bon déroulement du vote par correspondance et anticipé ». Cette charge peut toutefois être transférée, en tout ou partie, au bureau électoral.

La municipalité reçoit les enveloppes de transmission qui lui ont été déposées directement ou qui ont été reçues par la poste. Ces enveloppes sont prises en compte dans le dépouillement dès lors qu'elles sont déposées dans la boîte aux lettres ou parviennent dans la case postale communale au plus tard à la clôture du bureau de vote.

En application du règlement du 25 mars 2002 du canton de Vaud, le greffe municipal, conformément aux instructions qu'il reçoit du bureau cantonal, reçoit les enveloppes de transmission et opère un premier tri :

- il s'assure que le votant est autorisé à prendre part au scrutin et que le matériel utilisé et renvoyé à la commune est conforme ;

- il sépare les votes semblant conformes de ceux susceptibles d'être annulés par le bureau électoral et de ceux n'ayant pas à être comptabilisés. En aucun cas, le greffe municipal n'a autorité pour ouvrir les enveloppes de vote. Pour déterminer les votes conformes de ceux ne l'étant pas ou susceptibles de ne pas l'être, il se fonde sur le contenu de l'enveloppe de transmission et vérifie la présence de la carte de transmission (il écarte les votes pour lesquels la carte est absente, n'est pas officielle ou ne correspond pas au scrutin en cours, ou, lors d'un scrutin multiple, les cas où le nombre de cartes ne correspond pas au nombre de scrutins), les indications y figurant (notamment la présence et la véracité de la signature et de la date de naissance de l'électeur), la présence d'une enveloppe de vote la carte de vote dans l'enveloppe de transmission ou encore que celle-ci parvient dans les délais ;

- et il établit un procès-verbal des votes reçus. Il joint à ce document une liste des numéros d'électeurs rayés des listes, soit qu'ils votent désormais ailleurs, soit qu'ils ont demandé un duplicata de carte de vote avant le scrutin.

À compter de l'ouverture des enveloppes de transmission, la gestion des votes reçus par correspondance doit être assurée par deux personnes au moins, obligatoirement assermentées par la municipalité.

Avant le début du dépouillement, le greffe transmet au bureau électoral le procès-verbal des votes reçus par correspondance, la liste des numéros biffés et deux urnes, l'une contenant les enveloppes de vote conformes et l'autre contenant les votes susceptibles d'être annulés. Le matériel de vote écarté doit être conservé par le greffe, le président du bureau électoral ayant cependant un droit d'accès et de contrôle. Lors de la fermeture du scrutin, avant le dépouillement, le président du bureau électoral fait procéder à un dernier relevé de la boîte aux lettres communale.

Dans le canton de Genève, la loi électorale permet un dépouillement anticipé des votes par correspondance lors des votations « le dimanche du scrutin, sous le contrôle de la commission électorale centrale ». Le règlement d'application du 12 décembre 1994 précise que lorsque le service des votations et élections reçoit un vote par correspondance, il « vérifie la qualité d'électeur et enregistre l'électeur au moyen de sa carte de vote ». Ces dernières sont classées et conservées à part des enveloppes de vote pour garantir le secret du scrutin. Les enveloppes de vote, quant à elles, sont introduites dans les urnes des arrondissements électoraux. Ces urnes sont entreposées dans des locaux sécurisés, eux-mêmes scellés après chaque traitement des votes. Un registre des scellés est tenu à jour.

3. L'utilisation du vote par correspondance en Suisse

Introduit en 1994, le vote par correspondance a, selon un communiqué de la Chancellerie fédérale en 2005, « connu rapidement une grande popularité, tout d'abord dans les régions urbaines. En 1998, le Service d'information de la Chancellerie fédérale a mené, de concert avec les chancelleries d'État, une première enquête approfondie sur le recours au vote par correspondance, enquête qui a révélé que 44 % des suffrages avaient été exprimés par correspondance à l'échelle nationale ». Compte tenu de l'engouement pour le vote par correspondance, ce même communiqué indiquait que certains cantons et certaines communes se demandent s'ils ne vont pas revoir à la baisse le nombre de leurs bureaux de vote ou les heures d'ouverture de ces derniers en raison de la baisse de l'engouement pour le vote traditionnel.

Les électeurs suisses sont appelés aux urnes plusieurs fois par an, du fait des élections (fédérales et locales) et des votations (fédérales et locales). La possibilité de vote par correspondance est donc d'autant plus appréciée par les citoyens et, en 2015, la poste suisse indiquait que « plus de 80 % des votants préfèr[ai]ent glisser leur bulletin dans une boîte aux lettres plutôt que dans une urne » . Certains estiment que ce taux a atteint 90 %, voire 95 % des votants en 2020.

Au niveau cantonal, le canton de Vaud avait effectué une enquête un an après la mise en place du vote par correspondance généralisé à son échelle, qui avait montré une hausse de 10 points de la participation, avec, à l'époque, un taux de non-conformité de l'ordre de 2,6 %.

Le canton de Genève a également vu son taux de participation augmenter avec l'introduction du vote par correspondance en 1995. Sur une votation fédérale de septembre 2000, ce canton avait été le troisième en termes de taux de participation (51,2 %), dont 90,1 % avaient exprimé leur vote en utilisant la voie postale. Toutefois, en pleine « première vague » du coronavirus en mars 2020, un deuxième tour d'élection des exécutifs municipaux avait été organisé en ne proposant que la possibilité de vote par correspondance, les bureaux de vote physiques étant restés fermés, et s'était soldé par une faible participation (24,3 %).

Plus généralement, la votation fédérale du 27 septembre 2020 a fait apparaître, dans un certain nombre de communes, un recours au vote par correspondance plus large. Les premières constatations opérées quelques jours avant le vote auprès des autorités en charge des scrutins ont ainsi montré un taux de participation qui s'établissait déjà à 36 % à Lausanne à trois jours du scrutin, à 35,3 % à Genève et à 40 % à Saint-Gall à quatre jours du scrutin. Dans cette ville, la proportion du vote par correspondance pour les suffrages exprimés s'élèverait en moyenne à 98 %, et à plus de 99 % dans la municipalité de Lucerne.

E. L'ESPAGNE

La législation espagnole autorise le vote par correspondance pour l'ensemble des élections au suffrage universel direct depuis 1985 ^{82 ( * )} . En l'absence de possibilité de vote par procuration, le vote par correspondance est l'un des moyens mis en place pour « faciliter la participation de tous les citoyens à la vie politique » énoncé par l'article 9.2 de la Constitution de 1978.

En Espagne, la procédure de vote par correspondance se distingue par la place centrale dévolue à l'entreprise de services postaux Correos ^{83 ( * )} , tant dans l'acheminement des bulletins que dans la distribution du matériel de vote.

1. Les conditions de recours au vote postal

Le vote par correspondance est ouvert à tous les électeurs, sans qu'il soit nécessaire de présenter un quelconque justificatif. Aux termes de l'article 72 de la loi organique du régime électoral général, tout électeur ne pouvant être présent dans la localité de son bureau de vote le jour du scrutin peut faire une demande de vote par correspondance à condition de présenter sa demande :

- dans les délais prévus, c'est-à-dire à compter de l'avis de convocation des élections et jusqu'au dixième jour avant la date du scrutin ;

- et de façon personnelle auprès de tout bureau de poste Correos ou, en cas de maladie ou d'incapacité physique, de présenter un certificat médical attestant de l'incapacité de se déplacer et de désigner un mandataire pour faire la demande en son nom (cf. infra ).

Il convient de noter que la demande de vote par correspondance n'exonère pas automatiquement l'électeur de participer à la tenue des bureaux de vote. En effet, la demande du vote postal n'entraîne pas le retrait de l'électeur de la liste des électeurs de moins de 70 ans qui savent lire et écrire et qui peuvent être désignés membres du bureau de vote par tirage au sort des mairies.

2. L'organisation pratique et la vérification de la légalité du vote

a) La demande et la réception du matériel de vote

L'électeur qui désire voter par correspondance doit en premier lieu se rendre dans un bureau de poste Correos afin de remplir un formulaire de demande, et ce dans les délais indiqués précédemment ^{84 ( * )} . Cette demande doit être faite en personne, sur présentation de sa carte d'identité, et en aucun cas d'une photocopie, à l'employé de Correos pour vérification de l'identité et de la signature.

Les services de Correos remettent ensuite le formulaire dûment complété au Bureau du recensement électoral ( Oficina del Censo Electoral ) qui procède à l'annotation correspondante sur les listes électorales, indiquant que l'électeur a fait une demande de vote par courrier. Ainsi, l'électeur qui sollicite le vote par correspondance n'a plus la possibilité de voter personnellement dans son bureau de vote.

Dans un troisième temps, le Bureau du recensement électoral envoie par courrier recommandé à l'adresse indiquée par l'électeur dans le formulaire une enveloppe contenant les documents suivants :

- un bulletin de chacune des formations politiques se présentant aux élections et une enveloppe de vote dans laquelle l'électeur devra introduire le bulletin de la liste ou du candidat de son choix. Dans l'hypothèse où plusieurs scrutins ont lieu en même temps, plusieurs enveloppes de vote sont transmises, ainsi que l'ensemble des bulletins nécessaires ;

- le certificat d'inscription sur le registre électoral ( certificado de inscripción en el censo ). Comme en Allemagne et en Suisse, ce certificat atteste de l'inscription sur les listes électorales et est valable uniquement pour les élections pour lesquelles le vote par correspondance est demandé ;

- une enveloppe de retour sur laquelle figure l'adresse du bureau électoral de l'électeur ;

- une fiche explicative.

L'ensemble du matériel électoral doit être reçu personnellement par l'électeur, après vérification de son identité. En cas d'absence à son domicile, il devra se rendre au bureau de poste correspondant pour réceptionner en mains propres le matériel de vote.

En cas de maladie ou d'incapacité de se déplacer, l'électeur peut désigner une personne autorisée pour faire la demande de vote par correspondance en son nom. L'autorisation doit être certifiée par un notaire, qui se déplace au domicile de l'électeur, qu'il soit à l'hôpital, en maison de retraite ou hébergé par de la famille. Ce service notarial est totalement gratuit. Une même personne ne peut pas représenter plus d'un électeur. Dans les faits, la possibilité de désigner un représentant est cependant peu utilisée ^{85 ( * )} .

À titre exceptionnel du fait de la pandémie de Covid-19, pour les élections régionales du 12 juillet 2020 au Pays basque et en Galice, la demande de vote par correspondance a également pu être formulée par voie électronique, à l'aide d'un formulaire sur le site internet de Correos ^{86 ( * )} . Le matériel de vote devait ensuite être remis en mains propres au demandeur, après vérification de son identité, comme dans la procédure de droit commun.

b) La procédure de vote

Après avoir effectué son choix, l'électeur introduit le bulletin de vote dans l'enveloppe correspondant au scrutin et la referme. Il doit ensuite mettre son enveloppe de vote (ou ses enveloppes en cas de scrutins multiples) et le certificat d'inscription sur les listes électorales dans l'enveloppe de retour sur laquelle figure l'adresse de son bureau électoral.

Le vote par correspondance doit être renvoyé par courrier recommandé, au moins trois jours avant le jour des élections ^{87 ( * )} . Cet envoi est gratuit et ne nécessite pas d'affranchissement.

En juillet 2020, lors des élections des Communautés autonomes du Pays basque et de Galice, la remise du vote par correspondance au facteur, en échange d'un justificatif de dépôt, a également été autorisée afin de faciliter le vote des personnes malades de la Covid-19, en quarantaine ou vulnérables, ainsi que la santé des employés de Correos ^{88 ( * )} .

Tout au long du processus, Correos est le seul interlocuteur de l'électeur en cas de problème avec son vote par correspondance, que ce soit au stade de la demande, de la réception du matériel de vote ou de la transmission de son bulletin.

c) Réception et vérification du bulletin de vote

Correos est tenu de conserver l'ensemble des votes par correspondance jusqu'au jour de l'élection. Ce n'est que le jour du scrutin, à partir de 9 heures du matin, que les services postaux peuvent commencer à acheminer les votes par correspondance dans les bureaux de vote correspondants et ce jusqu'à 20 heures. Les services de Correos doivent tenir un registre recensant l'ensemble de la correspondance électorale reçue ; ce registre est mis à la disposition des commissions électorales ( Juntas Electorales ). Les enveloppes de vote reçues après 20 heures le jour de l'élection sont remises à la commission électorale de zone ( Junta Electoral de Zona ) et sont détruites.

À partir de 20 heures, une fois que le dernier électeur a voté, chaque bureau de vote verse les enveloppes de vote par correspondance remises par la poste dans l'urne, en respectant les étapes suivantes :

- ouvrir, une à une, les enveloppes remises au président du bureau de vote en vérifiant qu'elles contiennent bien le certificat d'inscription sur les listes électorales et la ou les enveloppes de vote contenant les bulletins ;

- vérifier que l'électeur est inscrit sur la liste du bureau de vote ;

- introduire dans l'urne correspondante l'enveloppe de vote ;

- annoter la liste numérotée des votants devant le nom de l'électeur ^{89 ( * )} .

3. L'utilisation du vote par correspondance en Espagne

Bien qu'il demeure marginal, le recours au vote par correspondance tend à croître en Espagne. Selon les données de l'Institut statistique national ^{90 ( * )} , lors des élections générales (Congrès des députés et Sénat) de mars 2000, 1,5 % des électeurs inscrits avaient eu recours au vote postal. Ce chiffre s'élevait à 2,3 % aux élections générales de mars 2008, à 2 % aux élections générales de novembre 2011 et à 4,22 % (soit 1,46 million d'électeurs) aux élections générales de juin 2016, année record d'utilisation du vote par correspondance au niveau national. Lors des élections générales de 2019, le recours au vote par correspondance a légèrement reflué, avec respectivement 3,9 % en avril 2019 et 2,7 % en novembre 2019, tout en se maintenant à un niveau élevé. L'analyse des statistiques au niveau régional et selon la densité de population montre un recours au vote par correspondance supérieur à la moyenne nationale dans les zones rurales et dans les grandes villes.

En outre, le recours au vote postal en Espagne semble dépendre fortement du calendrier électoral : les pics de juin 2016 et d'avril 2019 ont ainsi été observés en période de vacances ou de jours fériés. La coïncidence du scrutin d'avril 2019 avec la Semaine sainte avait notamment entraîné un afflux de visites dans les bureaux de poste, à la fois des électeurs venant faire une demande et de ceux venant récupérer leur matériel de vote lorsqu'ils n'avaient pas pu réceptionner en mains propres le courrier recommandé. Face à cette affluence, Correos avait alors recruté des renforts de personnel (environ 4 500 contrats) et étendu jusqu'à minuit les horaires d'ouverture des 500 plus gros bureaux de poste, sur les 2 400 bureaux existants dans toute l'Espagne ^{91 ( * )} .

Enfin, lors des derniers scrutins régionaux de juillet 2020, la situation sanitaire dégradée liée à la pandémie de Covid-19 a entraîné une nouvelle hausse du recours au vote par correspondance, lui-même facilité par certaines mesures permettant d'effectuer toutes les étapes de la procédure sans quitter son domicile (demande sur Internet, réception à domicile et remise de l'enveloppe de vote directement au facteur) ^{92 ( * )} . Ainsi, en Galice, le nombre d'électeurs ayant utilisé le vote postal a augmenté de 80 % par rapport au précédent scrutin régional de 2016, pour s'établir à 3,5 % des électeurs inscrits contre 2,7 % dans cette même communauté autonome lors des élections générales d'avril 2019. Au Pays basque, le taux de recours au vote par correspondance a atteint 7,2 % en juillet 2020 contre 1,43 % aux élections régionales de 2016 et 3,3 % aux élections générales d'avril 2020. L'étude n'a pas mis en évidence d'incident particulier lors de ces deux scrutins régionaux.

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* ¹ Les deux termes sont utilisés sans distinction dans la présente note.

* ² https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/b/briefwahl.html

* ³ https://www.gesetze-im-internet.de/bwahlg/index.html#BJNR003830956BJNE004905160

* ⁴ https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2013/07/cs20130709_2bvc000710.html

* ⁵ https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?sg=0&menu=1&bes_id=3354&anw_nr=2&aufgehoben=N&det_id=427526

* ⁶ https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?bes_id=4752&aufgehoben=N&det_id=462032&anw_nr=2&menu=1&sg=0

* ⁷ http://www.gesetze-im-internet.de/bwo_1985/__66.html

* ⁸ https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/b/briefwahl.html

* ⁹ https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayLWG/true?AspxAutoDetectCookieSupport=1

* ¹⁰ https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayGLKrWG/true

* ¹¹ https://www.gesetze-im-internet.de/bwahlg/__38.html

* ¹² https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?bes_id=3354&aufgehoben=N&det_id=427555&anw_nr=2&menu=1&sg=0

* ¹³ https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_bes_detail?bes_id=4752&aufgehoben=N&det_id=462049&anw_nr=2&menu=1&sg=0

* ¹⁴ https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/b/briefwahl.html

* ¹⁵ https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/kommunalwahl-2020-1

* ¹⁶ https://www.stadt-koeln.de/politik-und-verwaltung/presse/mitteilungen/22345/index.html

* ¹⁷ https://www.ruhr24.de/nrw/nrw-kommunalwahl-2020-news-live-ticker-dortmund-bochum-essen-koeln-ergebnisse-prognose-zr-13898700.html « Kommunalwahl 2020 in NRW: Anträge der Briefwahlen erreichen Rekordzahlen »

* ¹⁸ https://www.ruhr24.de/nrw/nrw-kommunalwahl-2020-news-live-ticker-dortmund-bochum-essen-koeln-ergebnisse-prognose-zr-13898700.html « Kommunalwahlen 2020 in NRW: Lange Schlangen vor Wahllokalen - Rekord bei Briefwahl »

* ¹⁹ https://www.stadt-kamen.de/leben-und-mehr/aktuelles/presseberichte?start=20 « Fehlende Briefwahlunterlagen: Betroffene sollen sich melden - 10.09.2020 »

* ²⁰ https://www.br.de/nachrichten/bayern/stichwahl-probleme-bei-zustellung-der-briefwahlunterlagen,RudnavH

* ²¹ https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp9900/2000RP29

* ²² https://www.aec.gov.au/Enrolling_to_vote/Enrolment_stats/

* ²³ https://www.legislation.gov.au/Details/C2019C00103

* ²⁴ https://www.aec.gov.au/About_AEC/Publications/easy-read/files/vote-mail-easy-eng.pdf

* ²⁵ https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1920/2019FederalElection

* ²⁶ Près de 614 000 votes par correspondance ont été enregistrés lors de ces élections.

* ²⁷ https://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/library/prspub/9BHF6/upload_binary/9bhf64.pdf;fileType=application%2Fpdf#search=%228EU|ReporterId8EU|SpeakerId8EU%22

* ²⁸ https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/BriefingBook45p/FederalElection2016

* ²⁹ https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/House_of_Representatives_Committees%20?url=em/elect10/report/chapter4.htm

* ³⁰ Sont des exemples de votes pré-scrutin le fait de voter par téléphone ou dans un bureau de vote itinérant.

* ³¹ Depuis les élections fédérales de 2010, on parle de « hung parliament » lorsque les élections ne permettent à aucun parti d'obtenir la majorité absolue des sièges à la Chambre des représentants et ainsi de former un gouvernement.

https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/BriefingBook43p/hungparliament

* ³² https://www.aec.gov.au/media/media-releases/2019/05-13a.htm

* ³³ https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1920/2019FederalElection

* ³⁴ 1986 Uniformed and Overseas Citizens Absentee Voting Act (UOCAVA).

* ³⁵ https://www.eac.gov/sites/default/files/eac_assets/1/6/2018_EAVS_Report.pdf

* ³⁶ Voir la liste des États et les justifications requises sur le site de la National conference of state legislatures : https://www.ncsl.org/research/elections-and-campaigns/absentee-and-early-voting.aspx

* ³⁷ Ces élections concernaient des questions scolaires et d'urbanisme et non l'élection de représentants.

* ³⁸ https://sos.oregon.gov/elections/Documents/statistics/vote-by-mail-timeline.pdf

* ³⁹ ORS (Oregon Revised Statutes) §254.465.

* ⁴⁰ Par 757 204 voix pour et 334 021 voix contre, soit près de 70 % en faveur de l'initiative.

* ⁴¹ https://sos.oregon.gov/elections/pages/electionsstatistics.aspx

* ⁴² ORS §247.012.

* ⁴³ Il doit y avoir au moins une boîte au bureau électoral de chaque comté, au moins deux par comté, au moins une boîte pour 30 000 électeurs inscrits et au moins une boîte dans un rayon de 4 miles de toute université.

* ⁴⁴ En cas de catastrophe naturelle ou d'accident majeur, le gouverneur peut, à titre exceptionnel, étendre la date limite de retour des bulletins.

* ⁴⁵ https://sos.oregon.gov/voting/pages/myvote.aspx?lang=en

* ⁴⁶ https://sos.oregon.gov/elections/Documents/vbm_manual.pdf

* ⁴⁷ ORS §254.431 ¹ Special procedure for ballots challenged due to failure to sign return envelope or nonmatching signature

* ⁴⁸ Un électeur peut également passer du statut actif à inactif s'il n'a participé à aucun scrutin au cours des cinq dernières années ou si son bulletin de vote n'a pas pu être distribuée (personne ne résidant plus à l'adresse indiquée). En effet, pour des raisons de sécurité, les bulletins de vote ne peuvent être transférés à une autre adresse que celle figurant sur les listes électorales.

* ⁴⁹ Afin de vérifier qu'ils pourront être lus par la machine de décompte ( vote tally system ).

* ⁵⁰ https://sos.oregon.gov/elections/Documents/Historic_Cost_Participation.pdf

* ⁵¹ https://today.yougov.com/topics/politics/articles-reports/2020/04/07/vote-by-mail-poll

* ⁵² https://sos.oregon.gov/elections/Pages/electionhistory.aspx

* ⁵³ https://www.vox.com/21401321/oregon-vote-by-mail-2020-presidential-election

* ⁵⁴ California Elections code § 3000.1

* ⁵⁵ California Elections Code §4005-4008

* ⁵⁶ Trois comtés peu densément peuplés sont autorisés à ne pas mettre en place de centres de vote.

* ⁵⁷ Donnée au 3 mars 2020 (élections primaires).

* ⁵⁸ Executive order N° 64-20, https://www.gov.ca.gov/wp-content/uploads/2020/05/05.08.2020-EO-N-64-20-text.pdf.

* ⁵⁹ Il est toutefois possible de transmettre sa demande avant le vingt-neuvième jour précédant le scrutin: dans ce cas, la demande est conservée, pour être ensuite traitée durant le délai légal.

* ⁶⁰ https://elections.cdn.sos.ca.gov/vote-by-mail/pdf/vote-by-mail-application.pdf

* ⁶¹ Dans le cadre de programmes de promotion d'accès au droit de vote, certaines organisations assistent les électeurs en leur envoyant des formulaires de demande de vote postal pré-remplis et en les collectant. Cette pratique, autorisée en Californie et dans de nombreux États, est strictement encadrée voire interdite dans une minorité d'États.

* ⁶² California Elections code § 3200.

* ⁶³ https://california.ballottrax.net/voter/

* ⁶⁴ https://votingsystems.cdn.sos.ca.gov/vendors/ravbm-faq2.pdf

* ⁶⁵ Par exemple, l'application peut lire à voix haute le bulletin pour les personnes malentendantes.

* ⁶⁶ https://elections.cdn.sos.ca.gov/ccrov/pdf/2020/september/20226rb.pdf

* ⁶⁷ https://www.sos.ca.gov/elections/official-canvass

* ⁶⁸ Cet ajustement fait suite à la réception, lors des primaires de mars 2020, de plus de 70 000 bulletins envoyés par la poste après le délai de trois jours

* ⁶⁹ https://www.sos.ca.gov/elections/historical-absentee

* ⁷⁰ https://www.sos.ca.gov/elections/voter-registration/vote-mail#design

* ⁷¹ https://www.sos.ca.gov/elections/voter-registration/vote-mail#design

* ⁷² https://elections.cdn.sos.ca.gov/sov/2018-general/sov/04-historical-voter-reg-participation.pdf

* ⁷³ https://www.foxnews.com/us/california-man-charged-mail-in-voting-fraud-elections

* ⁷⁴ https://www.heritage.org/voterfraud/search?state=CA

* ⁷⁵ https://www.pbs.org/newshour/nation/california-rejected-100000-mail-in-ballots-because-of-mistakes

* ⁷⁶ North Carolina General Statutes, Chapter 163 Article 20.

* ⁷⁷ https://www.eac.gov/sites/default/files/eac_assets/1/6/2018_EAVS_Report.pdf

* ⁷⁸ https://www.ncleg.gov/Sessions/2019/Bills/House/PDF/H1169v4.pdf

* ⁷⁹ https://votebymail.ncsbe.gov/app/home

* ⁸⁰ https://www.ncsbe.gov/voting/vote-mail/five-steps-vote-mail-north-carolina-2020-general-election

* ⁸¹ https://www.ncsbe.gov/news/press-releases/2020/10/01/more-300000-north-carolina-voters-have-successfully-cast-ballots

* ⁸² Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, articles 72 à 75.

* ⁸³ Société anonyme détenue intégralement par l'État espagnol.

* ⁸⁴ http://www.infoelectoral.mir.es/como-votar/-/asset_publisher/Q2ssTnbuSR3x/content/preguntas_como_votar_voto_correo?_101_INSTANCE_Q2ssTnbuSR3x_redirect=%2Fcomo-votar&_101_crumb=Voto+por+correo+desde+Espa%C3%B1a

* ⁸⁵ Seulement 13 096 demandes ont été enregistrées pour les élections générales du 28 avril 2019.  https://www.ine.es/jaxi/Tabla.htm?path=/t44/p09/a2019/l0/&file=0108.px&L=0

* ⁸⁶ http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/doctrina/acuerdos?anyosesion=2020&idacuerdoinstruccion=72303&idsesion=971&template=Doctrina/JEC_Detalle

* ⁸⁷ Pour les électeurs espagnols résidant de façon permanente à l'étranger, le bulletin de vote par correspondance doit être renvoyé dans un délai de cinq jours avant la date du scrutin.

* ⁸⁸ https://www.correos.com/sala-prensa/asi-es-el-voto-por-correo-en-las-primeras-elecciones-tras-el-covid-19/

* ⁸⁹ En Espagne, même lors du vote en personne au bureau de vote, aucune signature n'est requise de l'électeur, les responsables du bureau de vote se contentant de cocher le nom de l'électeur sur une liste numérotée.

* ⁹⁰ https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176828&menu=resultados&idp=1254735576529#!tabs-1254736195343

* ⁹¹ https://elpais.com/politica/2019/04/25/actualidad/1556185670_343911.html

* ⁹² https://elpais.com/espana/2020-07-02/el-voto-desde-casa-se-dispara-en-euskadi-y-galicia.html et https://elpais.com/espana/2020-06-02/los-carteros-piden-normas-claras-para-evitar-presiones-en-el-voto-a-domicilio-el-12-j.html