Octobre 2017
NOTE
sur
Les systèmes d'indemnisation
des
catastrophes naturelles
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Allemagne (État fédéral -
Bavière) - Belgique - Espagne -
États-Unis (État
fédéral - Californie - Texas) - France - Italie
Nouvelle-Zélande - Pays-Bas - Royaume-Uni - Suède -
Suisse
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Cette note a été réalisée à la demande de
M. Philippe Nachbar ,
Sénateur de Meurthe-et-Moselle
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AVERTISSEMENT Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs, à partir de documents en langue originale, par la division de la Législation comparée de la direction de l'Initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat. |
INTRODUCTION
À la demande de M. Philippe Nachbar, sénateur de Meurthe-et-Moselle, la division de la Législation comparée a mené une étude comparative des systèmes d'indemnisation des catastrophes naturelles, en examinant la définition juridique et le périmètre des risques naturels, les mécanismes assurantiels privés et publics, les fonds de compensation et les aides aux victimes, ainsi que les dispositifs de prévention.
Entrent dans le champ de l'étude 11 pays (Allemagne, Belgique, Espagne, États-Unis, France, Italie, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède et Suisse). Ont été également prises en compte les particularités de certains États fédérés (Californie, Texas), Länder (Bavière) et cantons dans l'étude des pays fédéraux. Enfin, le modèle d'assurance interétatique mis en place dans la Caraïbe fait également l'objet d'un développement.
I. DÉFINITION, TYPOLOGIE ET RECONNAISSANCE DES CATASTROPHES NATURELLES
Le champ des catastrophes naturelles considérées par le droit d'un État dépend de sa géographie particulière et de sa situation climatique mais aussi de ses décisions, soit que la définition juridique retenue exclue sciemment certains événements, soit que la reconnaissance de l'état de catastrophe nécessite un acte juridique propre.
Quel que soit leur mode privilégié de gestion des risques naturels, par la construction d'un mécanisme assurantiel spécifique soutenu par la puissance publique, par une indemnisation directe sur fonds publics accompagnée d'aides à la reconstruction ou par l'organisation en amont de la prévention et de la protection civile, dès lors que les États définissent par la loi un cadre d'intervention, ils s'attachent à délimiter juridiquement le périmètre des catastrophes naturelles et les modalités de constat d'une situation catastrophique.
1. Des périmètres très larges et génériques ou restreints à des aléas naturels précis
Selon les États, la notion de catastrophe naturelle peut être juridiquement appréhendée de façon générique ou bien à l'aide d'une liste des types d'aléas naturels potentiels (inondations, submersion, séismes, cyclones, etc.). La définition générique peut être considérée comme plus souple et permettant de prendre en compte des phénomènes naturels inédits dans telle ou telle région mais aussi comme plus floue et source d'incertitude. La liste, en revanche, paraît plus précise mais aussi plus rigide, en laissant potentiellement de côté certains risques naturels, ce qui peut aussi être un choix de l'État afin de limiter la charge de l'indemnisation aux risques naturels les plus importants et les plus fréquents. Plusieurs pays ont privilégié une approche mixte combinant une définition générique et une liste d'événements naturels, qui sont eux-mêmes plus précisément caractérisés.
La définition juridique de la catastrophe naturelle peut être directe ou indirecte, par ses effets ou les dommages qu'elle cause, en précisant éventuellement des critères ou des seuils d'intensité à partir desquels l'événement naturel devient une catastrophe .
Elle peut enfin être subsumée sous une définition plus générale qui couvre aussi les accidents ou les événements calamiteux d'origine humaine .
En France , aux termes de l'article L. 125-1 al. 3 du code des assurances, « sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles [...] les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. » Dans cette définition légale par les effets, la catastrophe naturelle est reliée à la couverture assurantielle et caractérisée par son intensité et son imprévisibilité ou son irrésistibilité , qui en font un phénomène hors norme ne pouvant être traité par les dispositifs usuels de prévention. Une marge d'appréciation est laissée aux pouvoirs publics, ce qui donne de la souplesse au dispositif. Ne sont pas réputés inclus dans le régime légal les périls liés à la grêle, au gel, à la neige ou à des vents non cycloniques qui peuvent être normalement assurés. Un projet de loi n° 491 déposé au Sénat le 3 avril 2012 projetait de réformer le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, en prévoyant la fixation d'une liste des phénomènes éligibles et la définition de la méthodologie pour apprécier l'intensité anormale des agents naturels.
Plutôt que de proposer une définition générique, la Nouvelle-Zélande a fait le choix d'identifier les phénomènes naturels ouvrant le droit à une indemnisation des dommages qu'ils provoquent. Aux termes de l'article 2 de l' Earthquake Commission Act 1993 No 84 du 10 août 1993, sont considérés comme des catastrophes naturelles ( natural disaster ) les tremblements de terre, les glissements de terrain, les éruptions volcaniques, les activités hydrothermales et les raz-de-marée, ainsi que les tempêtes et les inondations lorsqu'elles frappent des terrains résidentiels, et les incendies qui peuvent en être la suite.
La Suisse prévoit également un cadre assurantiel spécifique pour couvrir « les dommages dus à des événements naturels » 1 ( * ) . L'article 173 de l'ordonnance du 9 novembre 2005 sur la surveillance des entreprises d'assurance privées précise à la fois positivement la liste de ces dommages et négativement la liste des dommages qui ne seront pas considérés comme dus aux événements naturels. Les événements naturels pris en compte sont les hautes eaux, les inondations, les tempêtes caractérisées par un vent d'au moins 75 km/h qui renverse les arbres ou qui découvre les maisons dans le voisinage des choses assurées, la grêle, les avalanches, la pression de la neige, les éboulements de rochers, les chutes de pierres et les glissements de terrains.
Parmi les dommages exclus 2 ( * ) du champ de la législation fédérale suisse figurent explicitement ceux qui sont causés par les tremblements de terre et les éruptions volcaniques. 3 ( * ) On voit sur cet exemple combien le périmètre juridique de la catastrophe naturelle peut s'éloigner de l'acception commune , dès lors que le législateur la considère d'abord comme cause de dommages et se limite aux dommages qu'il souhaite voir prendre en charge par l'assurance, les subventions publiques ou la politique de prévention.
Les droits belge, néerlandais et espagnol combinent les deux approches en articulant une définition générique et des listes de phénomènes naturels, accompagnés de critères d'identification voire de normes de mesures .
Ainsi, en Belgique , la loi relative à la réparation de certains dommages causés à des biens privés par des calamités naturelles du 12 juillet 1976 définit la notion de calamité publique ou algemene rampen par l'existence de dégâts importants et par son caractère exceptionnel ou son intensité imprévisible. Après le transfert de compétences depuis le niveau fédéral, cette définition très légèrement amendée a été reprise dans les décrets du gouvernement flamand du 3 juin 2016 et du gouvernement wallon du 26 mai 2016.
Les articles 123 et 124 de la loi belge relative aux assurances du 4 avril 2014 précisent le champ des catastrophes naturelles prises en charge : le tremblement de terre, l'inondation, le débordement ou le refoulement des égouts publics, ainsi que le glissement ou l'affaissement de terrain. Les tempêtes ne sont pas prises en compte en première approche, mais un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres peut étendre la liste précédente. En outre, est jointe une description précise des manifestations avec des critères d'intensité. Par exemple, entre dans le périmètre des catastrophes naturelles « un tremblement de terre d'origine naturelle qui détruit, brise ou endommage des biens assurables contre ce péril dans les 10 kilomètres du bâtiment assuré, ou a été enregistré avec une magnitude minimale de 4 degrés sur l'échelle de Richter ». Pour la constatation des effets peuvent être utilisées les mesures produites par les établissements scientifiques publics, ou à défaut privés, qui disposent de l'expertise nécessaire.
De même, aux Pays-Bas , le législateur a retenu une définition générale de la catastrophe ( ramp ) et des définitions spécifiques de l'inondation ( overstroming door zoet water ) et du tremblement de terre ( aardbeving ). D'après la loi sur les régions de sécurité du 11 février 2010 qui organise le système de protection civile, la catastrophe est définie comme l'accident ou l'événement qui provoque ou menace de provoquer des dommages sérieux à la vie et la santé de nombreuses personnes, à l'environnement ou à des intérêts matériels importants, d'une part, et qui nécessite le recours coordonné à des services ou des organismes dans diverses spécialités afin d'éliminer le danger ou de limiter les dégâts, d'autre part. On peut remarquer que cette définition générale par les effets ne reprend pas de critère d'imprévisibilité ou d'irrésistibilité mais associe le critère d'intensité aux moyens humains nécessaires pour faire face à l'urgence .
Il est revenu à la loi néerlandaise relative à l'indemnisation des dommages dus à des catastrophes du 25 mai 1998 de définir très précisément l'inondation et le tremblement de terre. On retiendra essentiellement les traits essentiels qui caractérisent l' inondation , qui constitue une angoisse existentielle du pays. Sont considérées comme des inondations au sens légal, qui ouvre droit à une indemnisation, celles qui sont une catastrophe au sens de la loi précitée de 2010 et qui renvoient à l'un des cas suivants :
- une montée des eaux due à des crues dont la probabilité de retour est inférieure à une tous les 50 ans dans la partie de la Meuse où aucune retenue d'eau réglementée n'a été installée ;
- la sortie de leur lit des autres cours d'eaux où aucune retenue d'eau réglementée n'a été installée ;
- le débordement ou la rupture de barrages du système de protection primaire, constitué d'une ceinture de digues et d'ouvrages d'art régie par une loi spécifique 4 ( * ) , pour protéger le coeur du pays de la combinaison de la montée des mers et des débits anormaux du Rhin, de la Meuse et de l'IJssel ;
- le débordement ou la rupture de retenues d'eau installées à l'intérieur de la zone protégée par le système de protection primaire.
Le droit à l'indemnisation partielle par l'État, reconnu par la même loi de 1998, n'est ouvert que dans ces cas précis, qui couvrent cependant une majeure partie de la population néerlandaise, à laquelle le recours à l'assurance privée est fermé au regard de la gravité du risque.
Comme la Belgique et les Pays-Bas, l' Espagne combine une définition générique et une liste des phénomènes couverts par une indemnisation accompagnée de critères. L'Espagne présente la particularité d'avoir fait le choix de définir une catégorie globale de risques extraordinaires ( riesgos extraordinarios ) qui couvrent les pertes subies du fait d'événements extraordinaires, aussi bien naturels que d'origine humaine . Le choix du terme de risque renvoie cependant au choix espagnol d'une couverture assurantielle des catastrophes soutenue par l'État, qui n'existe pas en Italie, ni aux Pays-Bas, à la différence de la France, de la Belgique et de la Nouvelle-Zélande.
La définition espagnole de la situation de catastrophe se trouve à l'article premier du décret royal 307/2005 du 18 mars 2005 relatif à la prise en charge financière des situations d'urgence ou de nature catastrophique. Elle est assez proche dans l'esprit de la définition française. La situation de catastrophe est considérée comme l'aboutissement d'une situation d' urgence lorsqu'un risque collectif d'une gravité exceptionnelle, inévitable et imprévisible se concrétise et en conséquence provoque l'altération des conditions de vie de la collectivité et de graves dommages aux personnes et aux biens.
En outre, les textes espagnols applicables à l'assurance des risques extraordinaires 5 ( * ) définissent très précisément les phénomènes naturels et humains concernés, comme en droit belge et néerlandais. La liste des catastrophes naturelles visées est toutefois beaucoup plus large et comprend les tremblements de terre, les raz-de-marée, les inondations exceptionnelles, les éruptions volcaniques, les tempêtes cycloniques et les chutes d'astéroïdes et d'aérolites. 6 ( * ) Chacun de ces phénomènes est ensuite précisément défini. Les tempêtes cycloniques font l'objet d'une caractérisation particulièrement détaillée en termes de fréquence d'occurrence, de vitesse de vent, de durée et d'intensité des précipitations. L'agence nationale météorologique doit apporter son concours à la délimitation des zones touchées.
Dans les pays où n'existe pas de mécanisme permanent d'indemnisation soit par une assurance spécifique dont la pénétration et l'équilibre financier global sont appuyés par l'État, soit par des règles fixes d'octroi d'aides et de subventions publiques aux victimes, les catastrophes naturelles ne sont souvent pas distinguées des catastrophes tout court, si bien qu'elles sont traitées dans les lois encadrant la protection civile sans qu'il apparaisse nécessaire au législateur de les caractériser autrement que par l'urgence et la mobilisation de moyens extraordinaires.
Ainsi, on trouve en Italie une définition générique de la catastrophe ( calamità) qui est reliée à l'intervention nécessaire des pouvoirs publics et qui regroupe des phénomènes naturels et des accidents causés par l'activité humaine. Le législateur italien met en avant les mesures extraordinaires à mettre en oeuvre, qui rapproche la situation de catastrophe de l'état d'urgence. La loi italienne du 24 février 1992 instituant le service national de protection civile prévoit ainsi que les situations les plus graves dans lesquelles ce service a vocation à intervenir sont « les catastrophes naturelles ou liées à l'activité humaine qui en raison de leur intensité et de leur étendue doivent, par une intervention immédiate, être affrontés avec des moyens et des pouvoirs extraordinaires qui ne doivent être employés que pendant une durée limitée et prédéfinie » (art. 2 Legge 225/1992).
En revanche, aucune norme générale listant les catastrophes naturelles visées et définissant des critères objectifs et mesurables comparables aux législations néerlandaise, belge et espagnole n'a été trouvée lors de la recherche menée par la division sur le droit italien. Après chaque événement catastrophique se produisant en Italie, surtout des séismes, des textes spécifiques sont adoptés sans disposition ombrelle.
C'est le cas également de l' Allemagne et de la Suède qui ne connaissent pas de marché de l'assurance des catastrophes naturelles développé et se limitent à des interventions publiques soit préventives, soit de secours et d'aide après un évènement de grande importance. Il convient toutefois de relever le cas particulier de la Bavière qui a adopté le 6 septembre 2011 des lignes directrices relatives au fonds de secours pour l'octroi d'une aide financière en cas de situation de crise du fait de phénomènes naturels. Ce document vise les tremblements de terre, les glissements de terrain, les inondations et les avalanches.
2. Des déclenchements automatiques ou dépendant d'une reconnaissance préalable des pouvoirs publics
En général , lorsqu'existe dans un État un mécanisme assurantiel d'indemnisation des catastrophes naturelles soutenu par la puissance publique, son activation ne dépend pas d'une reconnaissance préalable officielle de l'état de catastrophe naturelle. En revanche, lorsque l'indemnisation ne repose pas sur une assurance mais sur des subventions budgétaires directes , la mobilisation de ces fonds spéciaux d'urgence ou d'aide à la reconstruction nécessite un acte juridique , parfois une loi spéciale, en général un acte réglementaire pris en application de dispositions législatives générales.
De ce point de vue, le cas français est atypique puisqu'il propose un mécanisme assurantiel articulant l'assurance privée obligatoire et la réassurance publique dont l'activation est subordonnée à la reconnaissance préalable de l'état de catastrophe naturelle. Aux termes de l'article L. 125-1 al. 4 et 5 du code des assurances, l'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où elle a eu lieu, ainsi que la nature des dommages couverts. La décision des ministres est précisée pour chaque commune ayant fait une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, sachant que les communes disposent d'un délai maximal de 18 mois pour déposer leur demande.
À l'inverse, un tel constat préalable par l'État n'est pas nécessaire en Belgique, en Espagne, en Nouvelle-Zélande ou en Suisse pour permettre l'indemnisation par l'assureur , alors même que ces pays connaissent comme la France un mécanisme assurantiel soutenu par la puissance publique. C'est a fortiori le cas pour les pays comme l'Allemagne, la Suède ou l'Italie qui se reposent entièrement sur l'offre privée et n'interviennent pas ni directement, ni indirectement pour favoriser la couverture de la population.
Ainsi, le déclenchement de l'indemnisation est automatique en Espagne et ne nécessite ni acte officiel de l'État, ni le franchissement d'un seuil minimum de valeur des pertes globales, ni la détermination du nombre de personnes concernées ou le périmètre géographique touché. A contrario , si le gouvernement espagnol déclare que certains événements, à raison de leur magnitude ou de leur gravité, constituent des calamités nationales, alors les dommages subis sont exclus de la couverture assurantielle normale (art. 6.3.e RDL 7/2004) .
L'origine de cette divergence entre la France et les pays présentant un système assurantiel comparable se situe dans la définition de la catastrophe naturelle retenue dans la loi : elle est générique en France et nécessite donc d'être précisée a posteriori lors de chaque événement, tandis qu'elle contient des définitions et des critères a priori pour chaque type d'aléa naturel couvert en Belgique, en Espagne, en Nouvelle-Zélande et en Suisse.
Il en va bien autrement lorsque les dommages des catastrophes naturelles sont assumés et couverts financièrement par des aides directes des pouvoirs publics.
Dans ce cas, une procédure et un acte juridique propre sont nécessaires pour reconnaître la catastrophe et mobiliser des fonds extraordinaires. Si, en Belgique , il existe bien des procédures de reconnaissance de l'état de calamité agricole par arrêté royal en Conseil des ministres et de l'état de calamité publique par arrêté des gouvernements wallon et flamand. Bien que l'indemnisation régie au niveau fédéral par l'assureur privé ne dépende pas de la reconnaissance par l'État, en revanche , l' activation d'une aide publique complémentaire via les fonds régionaux en dépend.
De même, en I talie , la couverture assurantielle des catastrophes naturelles par le secteur privé n'est subordonnée à aucune reconnaissance par un acte officiel. En revanche, une déclaration de l'état d'urgence ( stato d'emergenza ) en Conseil des ministres est un préalable à l'activation du fonds pour les urgences nationales et la prise de certaines mesures d'aide à la population (art. 5 al. 1 Legge 225/1992).
De façon analogue, aux Pays-Bas, qui ne disposent pas d'un mécanisme assurantiel spécifique, l'indemnisation partielle par l'État des dommages due à toute catastrophe naturelle d'ordre comparable à des inondations ou à des tremblements de terre dépend d'un arrêté royal (art. 3 de la loi d'indemnisation des dommages de 1998). En pratique, le déclenchement de la procédure d'indemnisation dépend dans tous les cas de la d écision de l'État de déclarer d'application la loi sur l'indemnisation des dommages et de déterminer par arrêté ministériel la zone de dégâts ( schadegebiet ).
Le cas américain relève de la même logique. Aux États-Unis , si les assurances contre les catastrophes naturelles relèvent en premier lieu du secteur privé, certains mécanismes ont pu être mis en place, soit au niveau fédéral, soit au niveau des États fédérés. Ces derniers peuvent solliciter du Président américain une déclaration de catastrophe majeure ( major disaster ) , suite à tout évènement naturel, y compris un ouragan, une tornade, une tempête, une crue, des eaux poussées par le vent, un raz-de-marée, un tsunami, un tremblement de terre, une éruption volcanique, un glissement de terrain, une coulée de boue, une tempête de neige, une sécheresse ou, quelle qu'en soit la cause, un feu, une inondation ou une explosion.
La déclaration de catastrophe naturelle est un préalable nécessaire au déclenchement des aides fédérales . Cette déclaration est faite sur demande du gouverneur de l'État concerné, conformément au Stafford Act de 1988. 7 ( * ) Pour cela, le gouverneur doit soumettre sa demande sous 30 jours après la survenance de l'évènement, celle-ci devant contenir des éléments indiquant :
- que la situation va au-delà de la capacité à faire face de l'État et de l'administration locale concernés et qu'une assistance fédérale supplémentaire est nécessaire ;
- la confirmation que le gouverneur a pris toutes les mesures appropriées ;
- une estimation du montant et de la sévérité des dommages aux secteurs public et privé ;
- une description des efforts et ressources de l'État et locales utilisées pour atténuer la catastrophe ;
- des prévisions préliminaires du type et du montant de l'assistance demandée au titre du Stafford Act ;
- et la garantie du gouverneur que l'État et les administrations locales se conformeront à toutes les exigences de partage des coûts applicables.
Pour prendre sa décision, le Président considère si les dommages causés sont tels qu'ils vont au-delà de la capacité combinée à agir de l'État fédéré et des administrations locales.
* 1 Article 33 de la loi suisse sur la surveillance des assurances du 17 décembre 2004.
* 2 Sont aussi exclus « les dommages causés par un affaissement de terrain, le mauvais état d'un terrain à bâtir, une construction défectueuse, l'entretien défectueux des bâtiments, l'omission de mesures de défense, les mouvements de terrain dus à des travaux, le glissement de la neige des toits, les eaux souterraines ainsi que la crue et le débordement de cours ou de nappes d'eau dont on sait par expérience qu'ils se répètent à intervalles plus ou moins longs », ceux résultant de « l'eau de lacs artificiels ou d'autres installations hydrauliques, au refoulement des eaux de canalisation et aux modifications de la structure de l'atome, sans égard à leur cause », « les dommages d'exploitation avec lesquels il faut compter, au vu des expériences faites, tels ceux qui surviennent lors de travaux de génie civil et en matière de bâtiments, lors de la construction de galeries et lors de l'extraction de pierres, de gravier, de sable ou d'argile », et ceux qui sont « causés par des secousses ayant leur cause dans l'effondrement de vides créés artificiellement ».
* 3 En dehors des obligations fédérales d'assurance contre les événements naturels, certaines règles cantonales et intercantonales prévoient néanmoins une possibilité spécifique de prise en charge des séismes.
* 4 Wet op de waterkering du 15 janvier 1996.
* 5 Real decreto legislativo 7/2004 por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto legal del Consorcio de compensación de Seguros du 5 novembre 2004 et real decreto 300/2004 por el que se aprueba el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios du 24 février 2004. On rappelle qu'un décret législatif royal est l'équivalent fonctionnel d'une ordonnance au sens de l'article 38 de la Constitution française.
* 6 Les dommages causés par l'homme pris en charge en tant que risques extraordinaires sont les conséquences du terrorisme, de la rébellion, de la sédition et des émeutes, ainsi que les faits et actions des forces armées et des forces de sécurité en temps de paix.
* 7 Disaster Relief and Emergency Assistance Act (Stafford Act), 42 U.S.C. §§ 5121-5208