LE CONTROLE DE LEGALITE DES ACTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Table des matières
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NOTE DE SYNTHESE
- I - L'AUTORITE CHARGEE D'APPRECIER LA LEGALITE DES ACTES DES COLLECTIVITES LOCALES.
-
II - LA NATURE DU CONTROLE
- 1) Le contrôle d'opportunité et le contrôle de légalité a priori présentent un caractère exceptionnel en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal.
- 2) En Angleterre et au Pays de Galles, le contrôle des actes des collectivités territoriales est exercé essentiellement a posteriori et constitue bien davantage un contrôle d'opportunité qu'un contrôle de légalité.
- ALLEMAGNE
- ANGLETERRE ET PAYS-DE-GALLES
- ESPAGNE
- ITALIE
- PAYS-BAS
- PORTUGAL
- ANNEXE
NOTE DE SYNTHESE
La
loi 82-213 du 2 mars 1982
relative aux droits et libertés des
communes, des départements et des régions a
supprimé la
tutelle administrative exercée
a priori
sur les actes des
collectivités territoriales.
En règle générale, les actes des autorités
communales, départementales et régionales sont maintenant
exécutoires de plein droit dès que les formalités de
publicité qui leur sont propres (publication ou notification selon qu'il
s'agit d'actes réglementaires ou individuels) sont accomplies, et que
leur transmission au représentant de l'Etat dans le département
ou dans la région est effectuée. Celui-ci peut alors, le cas
échéant, les déférer au
tribunal administratif
pour qu'il en apprécie la légalité
.
Ce système fait l'objet de quelques critiques. Ainsi, la proposition de
loi déposée à l'Assemblée nationale le 14 novembre
1996 par plusieurs députés de la majorité se propose de
rétablir un contrôle de légalité
a priori
sur les actes des collectivités territoriales
.
Pour apprécier la portée de cette proposition, il a paru
nécessaire d'analyser le mécanisme de contrôle des actes
des collectivités territoriales chez plusieurs de nos proches voisins :
l'
Allemagne
, l'
Angleterre
et le
Pays de Galles
,
l'
Espagne
, l'
Italie
, les
Pays-Bas
et le
Portugal
.
*
* *
I - L'AUTORITE CHARGEE D'APPRECIER LA LEGALITE DES ACTES DES COLLECTIVITES LOCALES.
1) L'Espagne est le seul pays qui a confié le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales aux tribunaux.
La loi espagnole de 1985 sur le régime local a confié le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales aux tribunaux. Pour permettre l'exercice de ce contrôle, elle prescrit aux collectivités de remettre aux administrations de l'Etat et des communautés autonomes une copie ou un extrait de leurs actes. L'administration peut alors demander à la collectivité l'annulation d'un acte qu'elle estime illégal. Elle peut aussi en saisir le tribunal administratif, seul juge de la légalité des actes des collectivités locales.
2) Dans les autres pays étudiés, l'administration exerce le contrôle des actes des collectivités territoriales.
a) En
Allemagne, c'est le ministère de l'intérieur
du Land qui
exerce le contrôle de légalité sur les actes des
collectivités territoriales.
En effet,
le droit des collectivités locales ne relève pas de
la compétence de l'Etat fédéral,
mais de celle des
Länder
. Les lois des
Länder
sur l'organisation des
collectivités précisent donc quelle est l'entité
responsable du contrôle des actes de celles-ci. La situation varie d'un
Land
à l'autre mais,
en général, il s'agit
du
ministère de l'intérieur du
Land
.
b) En Angleterre et au Pays de Galles, le contrôle est essentiellement
exercé par le ministère de l'environnement.
Bien qu'il n'existe pas une administration unique chargée d'exercer le
contrôle de légalité général des actes des
collectivités territoriales, le
rôle
prépondérant
du ministère
de
l'environnement
doit être souligné. Au sein du
gouvernement, c'est lui qui est chargé de la supervision de
l'administration locale en Angleterre (Au Pays de Galles, ce rôle est
dévolu au ministère chargé des affaires galloises). En
outre, il agit également par l'intermédiaire de
l'Audit
Commission for
Local Authorities,
créée en 1982 par la
loi sur les finances locales. Les membres de cette commission, nommés
par le ministre de l'environnement, s'acquittent de nombreuses fonctions que
les autres pays réservent à leurs organes de contrôle.
c) En Italie, les actes des régions sont contrôlés par
l'administration de l'Etat, tandis que ceux des provinces et des communes sont
contrôlés par un organe régional.
Les
lois des régions
sont contrôlées par le
commissaire du gouvernement
, représentant du gouvernement dans la
région. Les
actes administratifs régionaux
le sont par un
organe spécialisé, la
commission nationale de
contrôle
, constituée dans chaque région. Quant aux
actes
des provinces et des communes
, ils sont
contrôlés par un organe créé par chaque
région, le
comité régional de contrôle
.
d) Aux Pays-Bas, les actes des provinces sont contrôlés par le
ministère de l'intérieur et ceux des communes par l'organe
exécutif de la province.
e) Les actes des collectivités portugaises sont contrôlés
par le gouverneur civil, représentant du gouvernement dans le
district.
Toutefois, la sanction la plus grave (déchéance du mandat
électif ou dissolution, selon que le coupable est un individu ou un
organe collégial) ne peut être prise que par le tribunal
administratif.
II - LA NATURE DU CONTROLE
Le contrôle de légalité exercé a posteriori constitue la règle dans tous les pays, sauf en Angleterre et au Pays de Galles.
1) Le contrôle d'opportunité et le contrôle de légalité a priori présentent un caractère exceptionnel en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal.
a) Le
contrôle de légalité a priori est très circonscrit
et tend à se restreindre.
•
En Allemagne, en Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, le
contrôle
a priori
est limité aux actes pris dans
certains domaines.
C'est par exemple le cas en Allemagne pour les plans d'occupation des sols,
pour certains emprunts et certaines aliénations immobilières. Il
en va de même en Espagne pour les aliénations immobilières
les plus importantes, pour certains emprunts et pour la tarification des
services locaux, aux Pays-Bas pour les budgets locaux, dans la seule
hypothèse où ils ne sont pas en équilibre, pour la
création des syndicats de communes et pour les plans d'occupation des
sols, et au Portugal pour les principaux contrats et pour les plans
d'occupation des sols.
En outre, les cas où le contrôle
a priori
est possible
tendent à se réduire. Cette évolution est
particulièrement nette en Allemagne depuis les années 70. De
même, l'entrée en vigueur des lois néerlandaises de 1992
sur les communes et sur les provinces s'est accompagnée d'une
quasi-disparition des contrôles
a priori
.
•
En Italie le contrôle a priori peut s'exercer uniquement sur
les lois régionales.
Le contrôle
a priori
qui s'exerçait sur les actes des
provinces et des communes a été supprimé en 1990.
b) Le contrôle d'opportunité est encore plus limité,
voire inexistant.
La
Constitution
portugaise
prescrit que "
la tutelle
administrative sur les collectivités locales
consiste en une
vérification que les collectivités observent la loi
".
Elle exclut donc tout contrôle d'opportunité.
En
Espagne
, le
Tribunal constitutionnel
s'est prononcé sur
ce point en 1981 lorsqu'il a déclaré inconstitutionnelle la
réglementation sur la tutelle des actes des collectivités
locales, qui était antérieure à la Constitution de 1978.
Il a alors estimé que le principe d'autonomie locale était
compatible avec l'exercice d'un contrôle de légalité,
à condition que de dernier soit exercé de façon
ponctuelle. En revanche, il a exclu tout contrôle d'opportunité.
En
Allemagne
, le contrôle d'opportunité est limité
aux cas où les collectivités n'exercent pas leurs propres
compétences, mais agissent par délégation, pour le compte
de l'Etat fédéral ou du
Land
.
L'
Italie
ne prévoit de contrôle d'opportunité que
sur les lois régionales : le commissaire du gouvernement doit s'assurer
qu'elles ne heurtent ni les intérêts de l'Etat, ni ceux des autres
régions.
Aux
Pays
-
Bas
, le champ du contrôle d'opportunité
peut sembler moins restreint. En effet, la Constitution, de même que les
lois sur les provinces et les communes, prévoient que les
décisions des provinces et des communes peuvent être
annulées par décret royal non seulement lorsqu'elles sont
illégales, mais aussi lorsqu'elles sont contraires à
l'"
intérêt
général
". En
pratique, le contrôle d'opportunité n'est pas
exercé.
2) En Angleterre et au Pays de Galles, le contrôle des actes des collectivités territoriales est exercé essentiellement a posteriori et constitue bien davantage un contrôle d'opportunité qu'un contrôle de légalité.
Cette tendance s'est beaucoup accentuée depuis la fin des années 1970, notamment avec la création en 1982 de l' Audit Commission for Local Authorities. Les moyens dont celle-ci dispose (contrôles sur pièces et sur place, demande de contrôle judiciaire sur toute décision ou absence de décision d'une collectivité...) sont en effet utilisés non pas pour vérifier la légalité des actes, mais pour s'assurer que les collectivités assurent les meilleures prestations au moindre coût.
*
* *
De
manière générale, il apparaît donc que :
- le contrôle d'opportunité est exercé de manière
exceptionnelle dans les pays qui le permettent encore ;
- le champ du contrôle de légalité
a priori
s'est
beaucoup réduit depuis une vingtaine d'années.
Le contrôle sur les actes des collectivités territoriales consiste
dès lors essentiellement en un contrôle de légalité
a posteriori
. Par ailleurs, l'activité de contrôle
s'accompagne en général de nombreux échanges d'information
entre les collectivités et les organes chargés de leur
contrôle.
L'Angleterre et le Pays de Galles constituent cependant un cas particulier
puisque le contrôle des actes des collectivités territoriales y
est particulièrement important et que l'on y privilégie le
contrôle d'opportunité.
ALLEMAGNE
Le
cadre constitutionnel
|
1 - Les organes chargés du contrôle
C'est le
ministère de l'intérieur du Land
qui exerce le
contrôle de légalité sur les actes des collectivités
territoriales.
Dans chaque Land, la loi sur l'organisation communale et celle sur les
Kreise
précisent quelle est l'entité administrative
responsable de ce contrôle.
En règle générale, les structures administratives des
Länder comptent trois niveaux : supérieur, intermédiaire et
inférieur. Les services du ministère de l'intérieur au
niveau inférieur (c'est-à-dire au niveau du
Kreis
)
contrôlent les actes des petites communes. Les services du
ministère de l'intérieur au niveau intermédiaire
(c'est-à-dire dans la circonscription administrative appelée
Bezirk,
dont le territoire englobe celui de plusieurs
Kreise
)
contrôlent les actes des
Kreise
et des grandes villes. Cependant,
dans certains Länder, les actes des villes les plus importantes sont
soumis au contrôle direct du ministre de l'intérieur. C'est le cas
dans le Land de Hesse pour les villes de Wiesbaden et de Francfort sur le Main.
Dans les Länder de Basse-Saxe et de Saxe-Anhalt, le contrôle des
actes des communes les moins importantes n'est pas exercé par le Land
mais par le
Kreis
.
2 - La nature du contrôle
a) Le
contrôle de légalité
Le contrôle de légalité porte sur la compatibilité
des actes des collectivités territoriales avec, d'une part, les normes
émises par l'Etat fédéral et, d'autre part, celles du Land.
Il s'effectue en règle générale
a posteriori
et s'exerce par les moyens suivants :
- le
droit d'être informé
, ce qui suppose de la part de
l'autorité de contrôle la possibilité d'effectuer des
contrôles sur pièces et sur place, d'assister aux réunions
du conseil de la collectivité et de ses commissions et d'exiger des
rapports écrits ou oraux, sans que le secret puisse être
opposé, mais sans qu'il y ait de processus permanent de circulation de
l'information ;
- le
droit de faire opposition
, compris comme la faculté de
demander, dans un certain délai (non précisé en
général sauf par la loi du Land de Hesse où il est de six
mois), l'annulation des décisions illégales et des mesures prises
sur leur fondement, ce qui implique que les décisions auxquelles
l'autorité de contrôle s'oppose cessent de produire des effets
mais ne sont pas annulées immédiatement ;
- le
droit de donner des instructions
, lorsqu'une collectivité ne
s'acquitte pas de ses obligations, c'est-à-dire refuse de prendre une
décision que la loi l'oblige à prendre ;
- la
faculté d'annuler et de procéder à
l'exécution forcée
, dans le cas où une
collectivité refuse d'obtempérer à l'autorité de
contrôle qui a, sans succès, fait usage de l'un des moyens
susmentionnés ;
- la
possibilité de
nommer un commissaire
qui prend en
charge tout ou partie des tâches de la collectivité et les assume
aux frais de cette dernière, d'une part, lorsque la collectivité
ne remplit pas ses obligations, qu'elle n'exécute pas les instructions
de l'autorité de contrôle et que les moyens de contrôle
énumérés plus haut ne paraissent pas suffisants, et,
d'autre part, lorsque le conseil de la collectivité est
empêché de fonctionner normalement ;
- la
possibilité de
dissoudre le conseil ou de prononcer la
cessation
anticipée du mandat du maire
, qui constitue la
solution ultime. Elle est susceptible d'être employée, selon les
Länder, lorsque la collectivité s'obstine à ne pas
obtempérer aux instructions de l'autorité de contrôle,
persiste à se soustraire à ses obligations ou est
empêchée de fonctionner normalement. En pratique, cet instrument
de contrôle n'a jamais été mis en oeuvre mais, à
l'occasion d'un colloque sur le droit communal en septembre 95, les Länder
se sont mis d'accord pour conserver cette faculté.
Certains Länder ne disposent pas de la totalité de ces instruments
de contrôle. Le tableau de la page 31 récapitule donc, pour chaque
Land, les moyens disponibles.
*
* *
Les lois
sur les communes et les
Kreise
insistent sur le fait que
l'autorité de contrôle doit s'efforcer de collaborer avec la
collectivité territoriale et doit limiter son contrôle aux actes
les plus importants. C'est pourquoi les moyens de contrôle
énumérés plus haut sont, à quelques exceptions
près, présentés comme des "
droits
",
c'est-à-dire des possibilités qu'exercent les autorités de
contrôle, et non pas comme des devoirs.
La jurisprudence a d'ailleurs eu l'occasion de rappeler à plusieurs
reprises que le contrôle doit être effectué uniquement pour
préserver l'
intérêt général
.
En pratique, ces différents instruments de contrôle sont donc peu
employés. Ceci s'explique aussi par la qualité des
décisions des collectivités qui disposent d'un personnel
compétent.
b) L'approbation préalable
Lorsque les décisions des collectivités sont susceptibles d'avoir
des conséquences particulièrement importantes, l'autorité
de contrôle peut intervenir
a priori
.
Les cas de contrôle
a priori
, variables d'un Land à
l'autre, se sont beaucoup réduits depuis les années 70 en
réponse au souhait de plus grande autonomie des collectivités. On
peut les récapituler ainsi :
- changement des limites territoriales, du nom et des autres signes distinctifs
(armoiries...) ;
- aliénation de certains biens immobiliers et mobiliers (terrains et
objets de valeur par exemple) ;
- certains emprunts ;
- cautionnements et autres garanties apportées ;
- impôts ;
- plans d'occupation des sols.
La question de savoir si l'autorité de contrôle donne son
approbation après avoir apprécié seulement la
légalité de l'acte ou après en avoir également
apprécié l'opportunité n'est pas encore tranchée
définitivement. La jurisprudence et la doctrine, dans leur grande
majorité, estiment que le contrôle doit se limiter à
l'appréciation de la légalité sauf dans les cas où
la décision touche un domaine relevant à la fois de la
compétence de la collectivité et de l'intérêt
général tel qu'il s'exprime au-delà des limites
géographiques de la collectivité.
c) Le contrôle d'opportunité
Dans les cas où la collectivité territoriale agit par
délégation, pour le compte du Land ou de l'Etat
fédéral, le contrôle porte sur la légalité et
sur l'opportunité.
ANGLETERRE ET PAYS-DE-GALLES
Le
cadre général
|
1 - Les organes chargés du contrôle
a) Le
ministère chargé de l'environnement
C'est le ministère compétent pour les questions locales
anglaises. En revanche, pour le Pays de Galles, c'est le
Welsh Office
qui est compétent.
b) Les autres ministères
Il s'agit essentiellement des ministères de l'éducation, de
l'intérieur, de la santé et des transports, qui sont
concernés par une ou plusieurs compétences des
collectivités locales : enseignement primaire et secondaire, police,
lutte contre les incendies, protection civile, services sociaux, transports en
commun routier.
c) L'Audit Commission for Local Authorities
Créée en 1982 par le
Local Government Finance Act
, cette
commission, dont les
membres sont nommés par le
ministère de l'environnement
, envoie tous les ans des
vérificateurs dans toutes les collectivités territoriales. Ces
derniers s'acquittent de nombreuses fonctions habituellement dévolues
aux organes de contrôle. En 1995-1996, le nombre de vérificateurs
employés à titre permanent par la commission était
d'environ 1 350.
2 - La nature du contrôle
a) Le
ministère chargé de l'environnement
En cas de manquement constaté par un tribunal, le ministère
chargé de l'environnement peut faire procéder à
l'exécution forcée
de certaines décisions ou nommer
des
commissaires
qui assument les tâches de la collectivité
défaillante. En effet, toute personne affectée par la
décision d'une collectivité peut se pourvoir devant les tribunaux
pour faire constater une carence ou un excès de pouvoir.
b) Les autres ministères
Chacun dans son domaine (éducation, intérieur...) peut
émettre des réglementations précises sur la façon
dont les collectivités doivent s'acquitter de leurs tâches et
exiger des renseignements
sur le fonctionnement concret des services.
Plusieurs ministères disposent de
corps d'inspection
qui
vérifient que les
normes minimales
de service sont
assurées.
c) L'Audit Commission for Local Authorities
Elle est non seulement chargée de vérifier que les budgets locaux
sont en équilibre et de contrôler la légalité des
écritures comptables, mais elle doit aussi identifier les sources de
gaspillage et proposer des moyens pour les éliminer.
De façon générale, elle analyse les dispositions prises
par la collectivité pour assurer les
meilleures prestations au
moindre coût
.
Pour parvenir à ce résultat, la commission dispose de plusieurs
instruments.
• Elle peut procéder à tous les contrôles sur
pièces et sur place qu'elle estime utiles.
• La loi lui permet de demander à un tribunal une
déclaration selon laquelle une écriture comptable est
illégale. C'est le tribunal qui prend éventuellement une sanction
(remboursement des sommes en jeu, révocation des élus ou
rectification des comptes).
• La commission peut également interdire à une
collectivité de prendre une décision, ou d'appliquer une
décision déjà prise :
- qui prévoit des dépenses illicites ;
- ou dont les incidences ne seraient pas conformes à la loi ;
- ou qui se traduirait par une perte financière ou par une
écriture comptable incorrecte.
• Un vérificateur peut aussi demander au tribunal un
contrôle judiciaire de toute décision de la collectivité,
ainsi que de toute absence de décision de sa part, lorsqu'il pense que
la décision ou l'absence de décision risque d'avoir un effet
néfaste sur les comptes.
ESPAGNE
Le
cadre constitutionnel
|
1 - Les organes chargés du contrôle
Aux
termes de l'article 6 de la
loi du 2 avril 1985 sur le régime
local
, les "
tribunaux exercent le contrôle de
légalité des conventions et des actes des collectivités
locales
".
Le recours au
tribunal administratif
est effectué par l'Etat ou
par la communauté autonome, selon que l'acte contesté a
été pris dans le domaine de compétence de l'un ou de
l'autre.
2 - La nature du contrôle
Il
s'agit essentiellement d'un
contrôle de légalité
,
exercé
a posteriori
.
Dans sa décision du 2 février 1981, le Tribunal constitutionnel a
déclaré un tel contrôle compatible avec l'autonomie locale.
D'après le Tribunal constitutionnel, le principe d'autonomie locale est
en effet "
compatible avec l'existence d'un contrôle de
légalité sur l'exercice des compétences, à
condition bien sûr qu'il soit entendu qu'un tel contrôle ne saurait
recouvrir l'institution de contrôles généraux ou
indéterminés qui placeraient les collectivités locales
dans une position de subordination ou de dépendance presque
hiérarchique par rapport à l'administration de l'Etat ou d'autres
collectivités territoriales. En toute hypothèse, les
contrôles de caractère ponctuel devront normalement concerner les
cas où l'exercice de ses compétences par la collectivité
locale a une incidence sur les intérêts généraux
entrant en concurrence avec ceux de la collectivité".
En revanche, le
Tribunal constitutionnel exclut tout contrôle
d'opportunité à moins que celui-ci ne se fonde sur un droit
constitutionnellement protégé
. Ainsi, il considère
comme inconstitutionnel le fait qu'une communauté autonome aille
au-delà du contrôle de légalité sur
l'élaboration et la gestion du budget d'une collectivité
territoriale en réclamant le droit de l'approuver. En revanche, le
Tribunal constitutionnel admet que l'on impose aux collectivités
territoriales un pourcentage maximal d'endettement car il s'agit d'une question
d'intérêt général qui a des conséquences
directes sur l'équilibre économique.
a) Le contrôle de légalité
Il est organisé par la loi de 1985 sur le régime local.
•
Le cas général
A l'article 56, elle prescrit aux collectivités locales de remettre aux
administrations de l'Etat et des communautés autonomes
une copie ou
un extrait explicite de
leurs actes
dans le délai de six
jours suivant leur adoption. Des
informations complémentaires
peuvent être demandées après réception de ces
documents. Elles doivent alors être fournies dans les vingt jours. En
outre, pour vérifier l'application des législations de l'Etat et
des communautés autonomes, les administrations correspondantes peuvent
à tout moment obtenir des informations concrètes sur
l'activité municipale, notamment en demandant que des dossiers leur
soient présentés et que des rapports soient
réalisés.
Ainsi renseignées, les administrations de l'Etat et des
communautés autonomes peuvent, dans la limite de leurs
compétences respectives (1(
*
)), demander à la
collectivité
l'annulation
des actes qu'elles estiment contraires
à la légalité, à condition de justifier leur
demande. Elles peuvent aussi les déférer directement après
en avoir reçu copie, c'est-à-dire sans demande de
compléments d'information, au
tribunal administratif
pour qu'il
en apprécie la légalité.
• Les cas particuliers
Aux
articles 60, 61 et 67
, la loi prévoit plusieurs
hypothèses exceptionnelles de contrôle de la communauté
autonome ou de l'Etat.
Lorsqu'une collectivité locale n'accomplit pas les obligations qui lui
sont imposées par la loi et que, ce faisant, elle entrave l'exercice des
compétences de l'Etat ou de la communauté autonome, l'un ou
l'autre, en fonction de leurs compétences respectives, peut,
après mise en demeure et écoulement d'un délai d'au moins
un mois, se substituer à la collectivité défaillante et
prendre les mesures nécessaires à sa place.
Par ailleurs, le conseil des ministres peut dissoudre les organes d'une
collectivité locale dans le cas d'une gestion lésant gravement
l'intérêt général, ce qui suppose le non-respect de
ses obligations constitutionnelles. La dissolution exige l'information du
gouvernement de la communauté autonome et l'accord du Sénat.
Si une collectivité prend des décisions qui portent gravement
atteinte à l'intérêt général de l'Espagne, le
délégué du gouvernement dans la communauté autonome
peut en suspendre l'exécution, après mise en demeure
adressée au président de ladite collectivité, et prendre
des mesures protégeant l'intérêt en question.
*
* *
Par
ailleurs, la loi de 1985 insiste sur le devoir mutuel de coopération et
d'assistance que se doivent, d'une part, les collectivités territoriales
et, d'autre part, les administrations de l'Etat et les communautés
autonomes.
b) L'approbation préalable
Dans quelques cas, l'approbation préalable, de la communauté
autonome ou d'une administration nationale, est nécessaire pour que les
actes des collectivités deviennent exécutoires.
Il s'agit essentiellement des cas suivants :
- aliénations immobilières lorsque leur montant dépasse le
quart du budget annuel ;
- emprunts effectués à l'étranger, émissions
d'obligations et opérations assimilées ;
- emprunts à court et long terme lorsqu'ils représentent plus de
5 % des dépenses de fonctionnement de l'année antérieure,
lorsque la charge annuelle totale de remboursement des emprunts
représente plus de 25 % des mêmes dépenses ou lorsque
l'épargne négative nette dépasse 7 % de ces
dépenses ;
- tarification des services locaux (eau potable, transports publics, taxis...) ;
- dérogation aux interdictions de construire, accordées au profit
d'établissement d'utilité publique ;
- permis de construire dans des zones affectées par des
législations sectorielles (protection du patrimoine par exemple) ;
- plans d'occupation des sols ;
- mise en régie des services qualifiés d'essentiels
(épuration des eaux, traitement des ordures, transports en commun,
abattoirs...)
c) L'information préalable
Les hypothèses où les collectivités doivent informer
l'administration de la communauté autonome ou de l'Etat pour que leurs
actes soient exécutoires sont plus nombreuses que celles où
l'autorisation préalable est requise.
L'information préalable est exigée essentiellement pour :
- les aliénations immobilières de faible importance ;
- les autorisations accordées aux activités économiques
dangereuses, insalubres, nocive ou gênantes ;
- les licences distribuées aux entreprises funéraires.
ITALIE
Le
cadre constitutionnel
|
1 - Les organes chargés du contrôle
Les actes des régions |
Les actes des provinces et des communes |
Le titre
II de la loi
n° 62 du 10 février
1953
et le titre V
de la même loi, modifié par le
décret-loi n° 40
du
13 février 1993
déterminent les
modalités de ce contrôle.
|
Les
chapitres XI et XII de la
loi n° 142 du 8 juin 1990 sur les autonomies
locales
) comportent les règles applicables au contrôle de ces
actes.
|
2 - La nature du contrôle
Les actes des régions |
Les actes des provinces et des communes |
a)
Les lois régionales
sont promulguées après avoir
reçu le
visa du commissaire du gouvernement
. Le contrôle de
ce dernier ne concerne pas seulement la légalité. Il doit en
effet s'assurer que la loi régionale ne heurte ni les
intérêts de l'Etat, ni ceux des autres régions.
|
Le
contrôle exercé par le CORECO sur les actes des provinces et des
communes est un
contrôle de légalité
a
posteriori
, la loi de 1990 ayant supprimé la possibilité
qu'avait auparavant l'autorité de contrôle de demander une seconde
délibération.
|
Par
ailleurs, les conseils régionaux, provinciaux et municipaux peuvent
être
dissous
par décret du président de la
République pour accomplissement d'actes inconstitutionnels ou de
violations graves et persistantes de la loi, pour des motifs sérieux
d'ordre public et lorsqu'ils sont empêchés de fonctionner
normalement.
Les conseils municipaux et provinciaux peuvent également être
dissous s'ils n'adoptent pas le budget dans les délais
prescrits.
PAYS-BAS
Le
cadre constitutionnel
|
1 - Les organes chargés du contrôle
Les actes des provinces |
Les actes des communes |
Ils sont contrôlés par le ministre de l'intérieur . |
Ils sont contrôlés au niveau de la province par la députation permanente , c'est-à-dire par l' organe exécutif de la province qui comprend quelques députés provinciaux (leur nombre varie en fonction du nombre d'habitants de la province) et le commissaire de la Reine. Celui-ci est nommé par décret royal parmi les députés provinciaux. Il est à la fois le représentant du gouvernement dans la province et le président de l'exécutif de la province. |
2 - La nature du contrôle
Les actes des provinces |
Les actes des communes |
La loi sur les provinces du 10 septembre 1992 , entrée en vigueur le 1er janvier 1994 prévoit les modalités du contrôle exercé sur les actes des provinces. |
La loi sur les communes du 14 février 1992 , entrée en vigueur le 1er janvier 1994 prévoit les modalités du contrôle exercé sur les actes des communes. |
a) Le
contrôle a priori
Il ne peut être exercé que s'il est expressément
prévu par une loi
. Dans ce cas, la loi doit indiquer les fondements
du contrôle.
Les actes des provinces |
Les actes des communes |
Lorsque le ministre concerné par la décision refuse de donner son aval, il doit motiver sa décision et consulter le Parlement provincial. |
Il peut
également être prévu par un règlement provincial.
|
Les cas
où le contrôle
a priori
est exercé ont beaucoup
diminué au cours des dernières années, notamment
après l'entrée en vigueur des nouvelles lois sur les provinces et
les communes.
Ainsi, le contrôle préventif sur les transactions
immobilières des communes a été aboli. Il en va de
même pour les budgets locaux qui ne sont plus soumis à
contrôle préalable que s'ils ne sont pas en équilibre.
b) L'annulation des décisions
Les décisions des communes et des provinces peuvent être
annulées par la Couronne pour
violation du droit ou de
l'intérêt général
. Ce type de contrôle
peut être appliqué à toutes les décisions des
communes et des provinces.
L'initiative de la demande d'annulation appartient au représentant du
gouvernement dans la collectivité, c'est-à-dire au bourgmestre ou
au commissaire de la Reine.
Ils doivent informer le ministre concerné qui se concerte avec le
ministre de l'intérieur, lequel propose à la Couronne de prendre
un arrêté d'annulation. La décision d'annulation doit
être motivée. Pendant l'examen de l'affaire, la décision
peut être suspendue pour une durée d'au plus un an.
Les arrêtés d'annulation sont très rares. On en compte
quelques-uns chaque année.
c) Le pouvoir de substitution
Il peut s'appliquer dans les domaines où les collectivités
partagent leurs compétences avec l'Etat.
La loi sur les provinces dispose que le ministre de l'intérieur peut
prendre une décision qu'une autorité provinciale était
tenue de prendre en vertu d'une loi ou d'un règlement, mais qu'elle a
refusé ou omis de prendre.
De même, la loi sur les communes prévoit que la députation
permanente et le commissaire de la Reine se substituent respectivement au
conseil municipal et au maire en cas de carence.
Dans la pratique, le pouvoir de substitution n'est presque jamais exercé.
*
* *
Dans l'ensemble, le pouvoir de contrôle sur les actes des collectivités territoriales est peu exercé et tend à se limiter au seul pouvoir d'annulation a posteriori . En revanche, les lois insistent sur le devoir d'information qui pèse sur les collectivités territoriales.
PORTUGAL
Le
cadre constitutionnel
|
En
application de l'article 243 de la Constitution, le Parlement a adopté
en 1989 la loi sur la tutelle administrative des collectivités locales.
Celle-ci a été abrogée et remplacée par
la loi
n° 27 du 1er août 1996 sur le régime juridique de la tutelle
administrative
.
La loi de 1996 n'a pas modifié les principes du contrôle des actes
des collectivités ni les moyens employés pour l'exercer, mais
elle a transféré au tribunal administratif une partie du pouvoir
de sanction auparavant exercé par le gouvernement.
1 - Les organes chargés du contrôle
C'est le
gouvernement
qui est chargé de ce contrôle, par
l'intermédiaire du ministre des Finances et de l'Equipement et de celui
de la Planification et de l'Administration du territoire, agissant chacun dans
son domaine de compétences.
En pratique, c'est le
gouverneur civil
, représentant du
gouvernement dans le district, qui exerce le contrôle du gouvernement.
Les districts, qui existent depuis 1835, sont des "
circonscriptions
administratives qui servent à délimiter l'activité
administrative locale de l'Etat
". Ils sont au nombre de dix-huit et
continueront d'exister jusqu'à la création des régions
administratives, constitutionnellement prévue.
2 - La nature du contrôle
a) Le
contrôle de légalité
Conformément à la Constitution et à la loi, la tutelle
administrative ne concerne que le
contrôle de
légalité
. Il est exercé
a posteriori
de
trois façons différentes :
- les
inspections
, réalisées régulièrement
en fonction d'un plan annuel, permettent de vérifier la
"
conformité des actes et des contrats des organes et des
services avec la loi
" ;
- les
enquêtes
, qui consistent en une vérification de la
légalité des actes et des contrats à la suite d'une
dénonciation motivée et présentée par n'importe
quelle personne physique ou morale, ou à la suite d'une inspection, sont
menées sur décision du gouvernement ;
- les
investigations
peuvent être ordonnées par le
gouvernement lorsqu'il existe des
indices sérieux
d'illégalité
, dont le volume et la gravité
empêchent la vérification dans le cadre d'une enquête.
Les comptes rendus des différents contrôles sont transmis au
gouvernement qui les remet, le cas échéant, au ministère
public. Celui-ci peut alors saisir le
tribunal administratif
qui
prend la sanction
. Dans les cas les plus graves, il peut s'agir de la perte
du mandat ou de la dissolution selon que le coupable est un individu ou un
organe collégial. Avant l'entrée en vigueur de la loi de 1996,
les décisions de dissolution étaient prises par le gouvernement
tandis que le tribunal administratif prononçait les pertes de mandat.
Par ailleurs, la loi insiste sur le
devoir de coopération et
d'information
des collectivités territoriales à
l'égard de l'autorité de contrôle.
b) L'approbation préalable
Les principaux contrats administratifs des collectivités (travaux
publics, embauches, fournitures...) sont soumis au contrôle
préventif de la Cour des comptes tandis que le ministère de la
Planification et de l'Administration du territoire doit approuver les plans
d'occupation des sols.
ANNEXE
ALLEMAGNE : Récapitulation des moyens permettant à l'autorité de contrôle d'exercer le contrôle de légalité sur les actes des communes dans les différents Länder, sauf dans les trois villes-Länder de Berlin, Brême et Hambourg
Land |
Droit
|
Droit
de faire opposition
|
Droit
de donner
|
Droit de prendre des mesures de substitution |
Droit
de nommer
|
Droit de dissoudre le conseil municipal |
Droit de prononcer la cessation du mandat du maire |
Bade-Wurtemberg |
X |
X |
X |
X |
X |
|
X |
Basse-Saxe |
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
Bavière |
X |
X (2) |
|
X (2) |
X |
X |
|
Brandebourg |
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
Hesse |
X |
X |
X |
X |
X |
X (3) |
|
Mecklembourg-Poméranie |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
Rhénanie du Nord-Westphalie |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
Rhénanie-Palatinat |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
Sarre |
X ( 1 ) |
X |
X |
X |
X |
|
|
Saxe |
X |
X |
X |
X |
X |
|
X |
Saxe-Anhalt |
X |
X |
X |
X |
X |
|
X |
Schleswig-Holstein |
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
Thuringe |
X |
X |
|
X (2) |
X |
X |
|
(1)
La loi communale prévoit
non seulement le droit
qu'a
l'autorité de contrôle d'être informée,
mais
également le devoir
qu'a la commune d'informer l'autorité de
contrôle dans les cas particulièrement difficiles.
|
(1)
Comme la plupart des compétences des collectivités
territoriales sont attribuées aux communautés autonomes, ce sont
elles qui contestent les actes des collectivités. En pratique, l'Etat
joue donc un rôle subsidiaire.
(2)
L'article 117 de la Constitution accorde en effet aux régions
l'autonomie législative dans quelques domaines limitativement
énumérés.