SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Février 2008)
MADRID
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L'agglomération madrilène correspond au coeur de la communauté autonome de Madrid , qui se compose de 179 communes , parmi lesquelles celle de Madrid . À l'instar des autres villes espagnoles les plus peuplées, la commune de Madrid dispose depuis 2004 d'un exécutif puissant . Pour tenir compte du fait qu'elle est la capitale du pays, elle a de plus été dotée en 2006 d'un statut particulier . |
1) Le statut juridique
La ville de Madrid est la capitale du pays et de la communauté autonome de Madrid.
Celle-ci, que l'on peut comparer à l'un des États d'un pays fédéral, compte plus de six millions d'habitants répartis sur un territoire d'un peu plus de 8 000 km 2 . Lors de sa création, en 1983, elle a absorbé la province de Madrid (15 ( * )) . À la différence de la plupart des seize autres communautés autonomes, Madrid est donc une communauté autonome « monoprovinciale ». Les trois quarts de la population de la communauté autonome sont regroupés dans l'agglomération madrilène, qui rassemble plus de 4,5 millions d'habitants. La communauté autonome joue de facto le rôle d'une autorité métropolitaine.
La commune de Madrid s'étend sur 605 km 2 et réunit plus de trois millions d'habitants. Elle jouit d'un statut particulier . En effet, le statut d'autonomie de la communauté énonce : « La ville de Madrid, capitale de l'État et siège de ses institutions, aura un régime particulier, défini par une loi votée par les Cortes : cette loi déterminera les rapports entre les institutions de l'État, de la communauté autonome et de la commune, dans l'exercice de leurs compétences respectives . »
C'est seulement en 2006 que cette disposition a été appliquée et que la ville de Madrid a été dotée d'un statut spécifique, grâce à la loi nationale du 4 juillet 2006 (16 ( * )) relative à Madrid-capitale et à son régime particulier. Ce retard s'explique notamment par l'opposition de la communauté autonome.
La ville de Madrid est divisée en 21 districts administratifs , qui n'ont pas la personnalité morale. Les autres communes de la communauté autonome de Madrid sont en général de petite taille. Seules, huit d'entre elles ont plus de 100 000 habitants.
2) Les compétences
En tant que communauté autonome , Madrid exerce, conformément à la constitution, les compétences qu'elle a choisies (17 ( * )) et qui sont définies par son statut d'autonomie .
En tant que commune , elle dispose non seulement des mêmes compétences que toutes les communes espagnoles, mais aussi de compétences spécifiques, prévues par la loi du 4 juillet 2006 relative à Madrid-capitale et à son régime particulier.
a) La communauté autonome
La communauté autonome de Madrid exerce une compétence exclusive dans de nombreuses matières, notamment les suivantes : l'aménagement du territoire, l'urbanisme et le logement ; les travaux publics et les transports, routiers ou ferroviaires, à l'intérieur de la communauté ; l'agriculture, l'exploitation forestière, l'élevage, la pêche et la chasse ; le développement de l'activité économique dans le cadre des objectifs fixés par la politique nationale, l'artisanat, les foires et marchés ; la culture et l'éducation ; le tourisme, le sport et les loisirs.
Les compétences de la communauté autonome en matière d'aménagement du territoire ont entraîné la disparition de la COPLACO ( Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid : commission pour la planification et la coordination de la zone métropolitaine de Madrid). Celle-ci avait été créée en 1964 pour gérer l'urbanisme de l'agglomération, définie comme comprenant Madrid et les 22 communes les plus proches. La COPLACO faisait partie intégrante du ministère chargé de l'urbanisme.
La communauté autonome exerce certaines de ses compétences par l'intermédiaire d'agences indépendantes à la direction desquelles les organisations syndicales et patronales représentatives participent. C'est en particulier le cas de l'IVIMA ( Instituto de la Vivienda de Madrid ) pour le logement social, de l'IMADE ( Instituto madrileño de desarollo ) pour le développement économique, et surtout du Consortium régional des transports, auquel l'État et les communes de la métropole sont associés.
S'agissant des autres matières - à l'exception de celles qui sont réservées à l'État -, la communauté autonome n'exerce qu'une compétence d'adaptation et de développement des règles fixées au niveau national. C'est notamment le cas dans les domaines suivants : la santé, l'hygiène, la protection de l'environnement, la défense du consommateur, la presse et les autres médias.
b) La commune
La loi du 4 juillet 2006 relative à Madrid-capitale et à son régime particulier attribue à la commune de Madrid, outre les compétences propres à toutes les communes et aux communes les plus peuplées (18 ( * )) , une mission particulière en matière de sécurité publique et routière, ainsi que de gestion des infrastructures. Cette mission est liée à toutes les manifestations qui se déroulent dans la capitale (accueil de délégations étrangères par exemple).
La commune de Madrid exerce certaines de ses compétences par l'intermédiaire d'établissements publics (par exemple l'agence pour l'emploi ou l'agence pour le développement économique), de sociétés d'économie mixte (comme l'entreprise de pompes funèbres) et de sociétés de droit privé (c'est notamment le cas des sociétés anonymes pour le logement, pour le transport, pour la promotion de Madrid).
c) Les districts
Ils exercent les compétences que la commune leur délègue, en particulier dans les matières suivantes : sécurité, transports, voirie, services sociaux, culturels et sportifs, permis de construire.
3) Les organes de direction
a) La communauté autonome
Comme toutes les communautés autonomes, Madrid dispose d'une assemblée législative élue au suffrage universel et d'un gouvernement .
Le statut de la communauté précise que les membres de l'assemblée sont élus pour quatre ans et que chacun d'entre eux représente 50 000 habitants (ou toute fraction supérieure à 25 000 habitants). C'est la communauté autonome qui constitue la circonscription électorale. L'assemblée compte actuellement 120 députés : 67 sont élus du Parti populaire, 42 du PSOE et 11 de la Gauche unie. L'assemblée exerce le pouvoir législatif, approuve le budget et contrôle l'action du gouvernement.
Ce dernier est l'exécutif de la communauté autonome. Il se compose d'un président, d'un vice-président et de plusieurs conseillers. Il y a actuellement 14 conseillers. Les membres du gouvernement n'appartiennent pas nécessairement à l'assemblée. Le président, responsable devant l'assemblée, est élu par l'assemblée à la majorité absolue des suffrages exprimés, tandis que les autres membres du gouvernement sont nommés et révoqués par le président. Le président de la communauté autonome peut être assimilé à un premier ministre, le vice-président assume également les fonctions de porte-parole, tandis que les autres conseillers détiennent, tels des ministres, les portefeuilles suivants : la justice et les administrations publiques, l'intérieur, les finances publiques, l'économie et la consommation, les transports et les infrastructures, l'éducation, l'environnement et l'aménagement du territoire, la santé, la culture et le tourisme, la famille et les affaires sociales, l'emploi et la promotion de la femme, l'immigration et la coopération, les sports, le logement.
En 1991, la communauté autonome a adopté une loi sur la création du Conseil économique et social. Il s'agit d'un organisme consultatif qui réunit des personnalités qualifiées et des représentants des organisations syndicales et patronales, tous nommés par l'exécutif de la communauté autonome.
b) La commune
Depuis l'entrée en vigueur, le 1 er janvier 2004, de la loi nationale du 16 décembre 2003 relative à la modernisation de l'administration des collectivités locales, dite « loi des grandes villes » (19 ( * )) , Madrid dispose, comme toutes les communes de plus de 250 000 habitants d'institutions qualifiées de « quasi parlementaires », compte tenu de la nette séparation des fonctions de l'assemblée délibérante, de l'exécutif collégial et du maire, ainsi que du mode de désignation de ces organes.
Les membres de l'assemblée sont élus au suffrage universel pour quatre ans. Ils élisent le maire, qui désigne librement les membres de l'exécutif, non seulement parmi les conseillers municipaux, mais également à l'extérieur de l'assemblée. Les personnes non élues peuvent en effet représenter le tiers de l'effectif de l'exécutif municipal, lequel est lui-même limité au tiers de l'effectif de l'assemblée.
Actuellement, le conseil municipal de Madrid rassemble 57 personnes (34 pour le Parti populaire, 18 pour le PSOE et cinq pour la Gauche unie), tandis que l'exécutif compte dix personnes, parmi lesquelles le maire. Aucun des membres de l'exécutif municipal ne fait partie du gouvernement de la communauté autonome.
Le conseil municipal approuve les arrêtés municipaux, vote le budget et contrôle l'action de l'exécutif. Il peut aussi débattre de questions stratégiques.
L'exécutif - il s'agit d'une caractéristique du statut des grandes villes - exerce toutes les compétences dévolues à la commune et qui ne sont pas précisément attribuées à l'un de ses autres organes .
Le maire dirige l'exécutif ainsi que l'administration. Il représente la commune et répond de sa gestion devant le conseil municipal.
c) Les districts
Les districts, subdivisions de la commune, ne disposent pas de la personnalité morale. Ils doivent garantir la participation des habitants à la gestion municipale. Pour cette raison, ils sont administrés par des assemblées mixtes , qui réunissent des membres du conseil municipal ainsi que des citoyens non élus , et sont présidés par un conseiller municipal désigné par le maire. Ces assemblées doivent refléter la composition du conseil municipal. En vertu d'une décision prise par le conseil municipal de Madrid en juin 2007, chaque assemblée de district rassemble 29 personnes : 17 pour le Parti populaire, neuf pour le PSOE et trois pour la Gauche unie.
4) Le budget
a) La communauté autonome
Le budget de 2008 s'établit à quelque 19 milliards d'euros , en augmentation de 4,5 % par rapport à l'année précédente (18,17 milliards). La santé (36,63 %), l'éducation (25,18 %) ainsi que les transports et les infrastructures (9,41 %) constituent les principaux postes de dépenses.
À la différence de la plupart des autres communautés autonomes, dont les ressources proviennent principalement de transferts de l'État, Madrid tire la majorité de ses recettes des impôts. L'impôt sur le revenu, dont 33 % du produit revient aux communautés autonomes (20 ( * )) , et la TVA, cédée aux communautés autonomes à hauteur de 35 %, représentent ainsi un peu plus de la moitié des recettes de la communauté autonome de Madrid.
b) La commune
Pour 2007, le budget consolidé de Madrid, qui inclut aussi celui des établissements publics et des sociétés de droit privé contrôlées par la commune, s'élève à 5,75 milliards d'euros . Les principaux postes de dépenses sont :
- les infrastructures et les transports (22 %) ;
- l'urbanisme et le logement (14 %) ;
- la sécurité (13 %) ;
- l'environnement (12 %).
Les recettes de la commune proviennent pour environ un tiers du reversement par l'État d'une partie de certains impôts nationaux, parmi lesquels l'impôt sur le revenu, et, pour une part à peu près équivalente, des impôts directs perçus directement par la commune. Le solde résulte essentiellement de taxes constituant la contrepartie de prestations.
Alors que les autorités municipales souhaitaient obtenir des ressources spécifiques pour compenser les coûts liés au fait que Madrid est la capitale du pays, l a loi de 2006 ne prévoit aucun système particulier de financement pour Madrid .
c) Les districts
Ensemble, ils gèrent plus de 10 % du budget de la commune (12,6 % en 2006), mais ils ne disposent d'aucune autonomie financière.
5) Les liens avec les autres acteurs publics
a) Avec l'État
La loi du 4 juillet 2006 relative à Madrid-capitale et à son régime particulier délègue à la commune la gestion des infrastructures nationales situées sur son territoire. Elle prévoit par ailleurs qu'une commission tripartite réunissant des représentants de l'État, de la communauté autonome et de la commune assure la coopération des trois entités pour toutes les questions liées au fait que Madrid est capitale. Cette commission doit être présidée par un représentant de l'État.
La communauté autonome de Madrid participe à l'élaboration de la législation nationale , par l'intermédiaire des six sénateurs qui la représentent (21 ( * )) . Conformément au statut d'autonomie de la communauté, ces six personnes doivent être membres de l'assemblée législative de la communauté, ce qui n'est pas le cas dans d'autres communautés.
b) Avec les autres collectivités
Les relations entre Madrid et les autres communes passent essentiellement par la communauté autonome. En effet, la loi de 1985 sur les règles de base du régime des collectivités locales prévoit la faculté pour les communautés autonomes de créer, aux fins de planification et de coordination de certains services, des « aires métropolitaines », c'est-à-dire des structures intercommunales dotées de la personnalité morale et administrées par des organes réunissant des représentants des différentes communes concernées. Toutefois, à la différence de la Catalogne , qui dispose de deux aires métropolitaines, l'une chargée des transports et l'autre de l'eau ainsi que du traitement des déchets, à ce jour, la communauté autonome de Madrid n'a pas utilisé cette possibilité.
Les actes de la commune de Madrid sont, comme ceux de toutes les autres communes, soumis au contrôle de légalité de la communauté autonome.
Les relations entre la ville de Madrid et la communauté autonome ont longtemps été tendues - la seconde redoutant la montée en puissance de la première - et le phénomène a été amplifié par le fait que la communauté autonome a été dirigée par le PSOE jusqu'en 1995. Toutefois, depuis le début des années 2000, les deux collectivités coopèrent efficacement pour la réalisation de certains projets, parmi lesquels l'extension de l'aéroport et l'amélioration des transports collectifs.
* (15) Les provinces, au nombre de 50, sont définies par la constitution à la fois comme des collectivités locales disposant de la personnalité juridique et comme des circonscriptions déconcentrées de l'État. Elles sont administrées par des conseils élus.
* (16) La même année, la ville de Barcelone a également été dotée d'un statut spécial. Auparavant, les deux villes possédaient un statut particulier, qui définissait leur organisation administrative, leurs compétences et leur régime financier. Toutefois, ce régime dérogatoire résultait de lois votées à l'époque franquiste et ne s'appliquait que dans la mesure où il était compatible avec la loi de 1985 sur les règles de base du régime des collectivités locales.
* (17) La constitution espagnole accorde à l'État une compétence exclusive pour certaines questions, parmi lesquelles la défense, les relations internationales, la nationalité, la politique d'immigration, l'administration de la justice, et lui réserve l'établissement des règles de base dans d'autres matières (politique économique, sécurité sociale, etc.). Elle permet aux communautés de déterminer, dans leur statut d'autonomie, les compétences qu'elles choisissent d'exercer parmi celles qui ne reviennent pas à l'État.
* (18) Ces compétences sont définies par la loi de 1985 qui fixe les règles de base applicables aux collectivités locales. Ce texte a été modifié à plusieurs reprises, en particulier par la loi du 16 décembre 2003 relative à la modernisation de l'administration des collectivités locales. Cette dernière a prévu des dispositions particulières pour les communes les plus importantes, notamment celles qui ont plus de 250 000 habitants.
* (19) Ce statut particulier peut également s'appliquer à des villes moins peuplées. C'est notamment le cas des capitales provinciales qui comptent plus de 175 000 habitants.
* (20) Les communautés autonomes ont par ailleurs la faculté de moduler ce taux.
* (21) Actuellement, il y a 259 sénateurs : 208 sont élus au suffrage universel direct et 51 sont désignés par les assemblées législatives des communautés autonomes. Chaque communauté est représentée par au moins un sénateur. En outre, chaque million d'habitant donne droit à un siège supplémentaire. À partir de 2008, les communautés autonomes seront représentées par 56 sénateurs et celle de Madrid en aura sept.