SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Février 2008)
LISBONNE
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Lisbonne est une commune . Comme les autres communes portugaises, elle est subdivisée en paroisses . Depuis 1991, une structure intercommunale prend en charge certains problèmes communs aux différentes communes composant l'agglomération lisboète. Un renforcement de cette structure est envisagé. |
1) Le statut juridique
Lisbonne est une commune . Elle dispose du même statut que les 307 autres communes portugaises. Sa population est de 530 000 habitants et sa superficie de 84 km 2 . Lisbonne est subdivisée en 53 paroisses. Les paroisses - le pays en compte plus de 4 200 - sont les collectivités territoriales de niveau infracommunal.
Depuis 1991, Lisbonne fait partie d'une structure intercommunale. Créée sous le nom de « aire métropolitaine de Lisbonne », elle est devenue la Grande aire métropolitaine de Lisbonne (GAML), en vertu de la loi du 13 mai 2003 relative aux aires métropolitaines (8 ( * )) . La GAML rassemble 18 communes, couvre 3 120 km 2 et compte près de trois millions d'habitants, ce qui correspond au quart de la population portugaise. Même si elle est la principale commune de l'agglomération, Lisbonne ne domine pas réellement l'aire métropolitaine, car d'autres communes moins importantes manifestent plus de dynamisme, notamment sur le plan démographique. C'est notamment le cas de Sintra, qui compte quelque 410 000 habitants.
2) Les compétences
a) La commune
Comme toutes les communes portugaises, Lisbonne possède une compétence générale pour traiter les affaires locales . En effet, la loi n° 15 du 14 septembre 1999 relative aux attributions des collectivités locales donne aux communes de nombreuses compétences propres : transports, protection civile, logement social, assainissement, développement local, aménagement du territoire et urbanisme, équipements culturels, installations sportives, enseignement primaire et transports scolaires, voirie et espaces verts, distribution de l'électricité aux foyers, etc.
Les communes partagent la plupart de ces compétences avec les paroisses. Elles peuvent leur en déléguer d'autres sur la base de conventions appropriées.
b) La GAML
Conformément à la loi de 2003, la GAML est responsable de la coordination des investissements et des services d'intérêt supracommunal , en particulier dans les domaines des transports collectifs, de l'assainissement et de l'environnement, de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire, de la sécurité et de la protection civile, ainsi que de la coordination des relations entre les communes et l'État.
3) Les organes de direction
a) La commune
• Le dispositif actuel
L'organe délibérant de la commune est l'assemblée municipale , qui regroupe des membres de droit, les présidents des exécutifs des paroisses, ainsi que des membres élus au suffrage universel direct à la représentation proportionnelle pour quatre ans. Le nombre des membres élus est supérieur de un à celui des membres de droit.
L'exécutif de la commune, le conseil municipal , est également élu au suffrage universel. Le mandat dure quatre ans.
L'élection de l'assemblée et celle du conseil sont simultanées. Traditionnellement, le conseil municipal est présidé par la personne en tête de la liste qui a obtenu le plus de suffrages.
Actuellement, l'assemblée municipale de Lisbonne compte 107 personnes (54 élus et les 53 présidents des paroisses) et l'exécutif 17.
Les paroisses sont dirigées par des assemblées élues au suffrage universel pour quatre ans et dont l'effectif dépend de la population. Chacune de ces assemblées élit parmi ses membres un conseil exécutif, qui est présidé par la personne en tête de la liste qui a obtenu le plus de suffrages.
• La réforme en cours d'examen
Le Parlement examine actuellement une proposition de loi réformant la loi relative aux élections locales . Cette réforme doit s'appliquer lors des prochaines élections, qui auront lieu en 2009. Ses promoteurs souhaitent personnaliser l'élection du maire et renforcer l'exécutif municipal .
Dans cette perspective, la nouvelle loi dispose que les citoyens n'éliront plus que les membres des assemblées et que l'exécutif sera présidé par la personne à la tête de la liste ayant remporté le plus de suffrages. Les membres de l'exécutif seront choisis par le président parmi les conseillers élus. Le président aura l'obligation de choisir au moins la moitié d'entre eux au sein de sa liste. La loi garantit cependant à l'opposition un nombre minimal de postes au sein de l'exécutif. À Lisbonne, ce dernier réunira douze personnes, et cinq postes seront réservés à l'opposition. De même, les membres des exécutifs des paroisses seront choisis par le président, et non plus élus par l'assemblée.
Le texte récemment adopté modifie également la loi relative aux compétences et au fonctionnement des collectivités locales : il charge l'assemblée municipale d'approuver la composition de l'exécutif. L'assemblée pourra donc, par un vote à la majorité des trois cinquièmes, contester la composition de l'exécutif qui lui est proposé. Seuls, les membres de l'assemblée élus au suffrage universel direct pourront participer à ces scrutins.
b) La GAML
La GAML dispose de trois organes. Son organe délibérant est composé de 55 membres élus par les assemblées municipales des 18 communes concernées. La représentation de chaque commune dépend de la population et Lisbonne dispose actuellement de huit délégués. L'exécutif de la GAML rassemble les 18 maires de l'agglomération. Par ailleurs, un organe consultatif, le conseil métropolitain, réunit les membres de l'exécutif ainsi que des représentants de l'État : le président de la commission de coordination et de développement régional ainsi que des délégués des services et des organismes publics dont les activités recouvrent les attributions de la GAML.
La composition des organes de la GAML explique la faiblesse de cette institution, dominée à la fois par l'État et par les communes , qui ont tendance à y défendre leurs propres intérêts, sans prendre ceux de la métropole.
4) Le budget
La faiblesse de la GAML apparaît également dans son budget . En 2004, il s'élevait à 3,5 millions d'euros, tandis que celui de la commune de Lisbonne approchait 900 millions d'euros.
5) Les liens avec les autre acteurs publics
L'État est très présent dans l'agglomération de Lisbonne.
Il a des représentants dans le conseil métropolitain de la GAML.
Il contrôle plusieurs entreprises dans des secteurs particulièrement importants pour l'agglomération, comme l'énergie et les transports publics . Ainsi, les transports collectifs dans l'agglomération sont gérés par l'Autorité métropolitaine des transports de Lisbonne, qui est une entreprise publique placée sous la tutelle du secrétariat d'État aux transports et dont le conseil d'administration est exclusivement composé de représentants de l'État, la commune de Lisbonne et la GAML faisant partie de l'assemblée générale.
L'État dispose également d'une administration déconcentrée au niveau du district , le territoire de la GAML correspondant à deux districts, celui de Lisbonne et celui de Setúbal. Le district est dirigé par un gouverneur, que l'on peut comparer à un préfet.
Par ailleurs, l'État oriente le développement de la métropole, par l'intermédiaire de la Commission de coordination et de développement régional de Lisbonne et de la vallée du Tage ( Comissão de Coordenação e Desenvolvimento regional de Lisboa e Vale do Tejo : CCDRLVT). La CCDRLVT, comme les autres commissions de développement régional, a pour fonctions l'établissement et l'application du plan de développement économique régional, en concertation avec les collectivités locales et avec les principaux acteurs de la vie économique. C'est un organisme rattaché au ministère des villes et de l'aménagement du territoire. La compétence de la CCDRLVT dépasse la zone couverte par la GAML. En effet, la CCDRLVT couvre 51 communes et cinq districts regroupant 3,5 millions d'habitants.
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Conformément au programme présenté en début de législature, le gouvernement prépare actuellement un projet de loi visant à modifier le statut juridique des aires métropolitaines de Lisbonne et de Porto. À l'issue de la réforme, l'agglomération de Lisbonne devrait être administrée par une entité dotée de réels pouvoirs et de ressources importantes. Le gouvernement souhaite que les organes de cette entité soient élus au suffrage universel direct, mais l'association des communes portugaises ne partagent pas cet avis.
* (8) Cette loi crée deux structures intercommunales : les grandes aires métropolitaines, qui doivent rassembler au moins neuf communes et 350 000 habitants, et les communautés urbaines, avec au minimum 150 000 habitants répartis sur trois communes.