NOTE DE SYNTHÈSE

L'article 24 de la Constitution française énonce que : « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». En application de cette disposition constitutionnelle, la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France prévoit que douze sénateurs représentent les citoyens français expatriés .

La représentation des Français  établis hors de France est également assurée par l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE). Créée par la loi n° 2004-805 du 9 août 2004 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, l'AFE a succédé à ce dernier.

L'AFE donne au gouvernement « des avis sur les questions intéressant les Français établis hors de France et sur le développement de la présence française à l'étranger ». Elle peut être saisie ou intervenir de son propre chef.

Présidée par le ministre des affaires étrangères, l'AFE est composée actuellement de cent cinquante-trois conseillers élus pour six ans au suffrage universel direct par les Français établis hors de France et inscrits sur les listes électorales. Elle est renouvelable par moitié tous les trois ans et comptera cent cinquante-cinq membres après le renouvellement de 2009. Le mode d'élection est la représentation proportionnelle dans les circonscriptions élisant au moins trois conseillers, et le scrutin majoritaire dans les autres circonscriptions. La liste des circonscriptions électorales et le nombre de sièges affectés à chacune figurent en annexe à la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, telle que modifiée par la loi n° 2004-805 du 9 août 2004. La loi n° 82-471 précise que siègent également à l'AFE :

- les douze sénateurs représentant les Français établis hors de France, qui sont élus par les 153 membres élus de l'AFE ;

- seize personnalités qualifiées désignées par le ministre des affaires étrangères pour six ans et renouvelables par moitié tous les trois ans ;

- un représentant des Français établis en Andorre, désigné par le ministre des affaires étrangères.

En 2009, il n'y aura plus que douze personnalités qualifiées et le représentant des Français établis en Andorre sera élu.

L'entrée en vigueur progressive de la loi n° 2004-805 conduit à s'interroger sur les modalités de la représentation institutionnelle des citoyens expatriés dans les principaux pays d'Europe occidentale, l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède.

Pour chacun de ces pays, les points suivants ont donc été analysés :

- l'existence d'une représentation parlementaire spécifique au profit des citoyens expatriés ;

- la présence d'un organisme équivalent à l'AFE et, le cas échéant, sa composition et ses principales compétences.

De cet examen, il ressort que :

- le Portugal et l'Italie sont les deux seuls pays où les citoyens expatriés disposent, comme en France, d'une représentation parlementaire spécifique ;

- en Espagne, en Italie et au Portugal, il existe un organisme équivalent à l'AFE.

1) Le Portugal et l'Italie sont les deux seuls pays où les citoyens expatriés sont représentés au Parlement en tant que tels

a) Les citoyens expatriés disposent d'une représentation parlementaire spécifique au Portugal et en Italie

L'Assemblée de la République portugaise compte deux cent trente membres. Quatre d'entre eux représentent les Portugais établis à l'étranger. Chacune des deux circonscriptions qui assurent la représentation des Portugais installés respectivement en Europe et hors d'Europe élit en effet deux députés.

Lors des dernières élections législatives et sénatoriales, les Italiens expatriés ont élu douze députés et six sénateurs . En effet, la Constitution italienne a été modifiée à cet effet à deux reprises au cours de l'année 2000 : pour créer une circonscription « Étranger », aussi bien à la Chambre des députés qu'au Sénat, puis pour déterminer le nombre des parlementaires représentant les citoyens italiens expatriés.

b) Dans les autres pays, les citoyens expatriés possèdent le droit de vote aux élections législatives, mais dans des conditions parfois limitées

L'Irlande et le Danemark sont les plus restrictifs . En effet, en Irlande, le droit de vote est lié à la résidence dans le pays et, seules, les personnes qui partent vivre à l'étranger avec l'intention de revenir dans les dix-huit mois sont considérées comme remplissant la condition de résidence. De même, au Danemark, où la Constitution réserve le droit de vote aux élections législatives aux citoyens qui résident dans le pays, la loi électorale a créé quelques exceptions au profit de plusieurs catégories d'expatriés. La plus récente de ces exceptions, adoptée en 2004, concerne les personnes qui se sont établies à l'étranger depuis moins de deux ans et qui ont gardé des liens avec le pays.

D'autres pays n'accordent le droit de vote qu'aux expatriés établis à l'étranger depuis une durée limitée. Ainsi, la Suède fixe à dix ans la période pendant laquelle ses citoyens établis à l'étranger peuvent voter, mais cette période est renouvelable sur demande. Le Royaume-Uni limite cette période à quinze ans, et l'Allemagne n'a établi un tel délai (vingt-cinq ans) que pour ses citoyens qui vivent dans un pays qui n'est pas membre du Conseil de l'Europe.

En revanche, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne et les Pays-Bas accordent sans restriction le droit de vote à leurs citoyens expatriés.

2) L'Espagne, l'Italie et le Portugal sont les seuls pays qui disposent d'un organisme équivalent à l'Assemblée des Français de l'étranger

Il s'agit du Conseil général de l'émigration en Espagne, du Conseil général des Italiens de l'étranger et du Conseil des communautés portugaises.

Si ces trois organismes ont peu ou prou les mêmes compétences que l'AFE, les modalités de désignation de leurs membres diffèrent.

a) Des compétences similaires

Ces organismes assurent en effet la représentation collective des citoyens expatriés, notamment en donnant leur avis sur les mesures concernant ceux-ci. Ils agissent de leur propre initiative ou à la demande des administrations nationales. Ils permettent également d'informer les expatriés des mesures les concernant adoptées dans leur pays d'origine.

b) Des modalités de désignation très diverses

Le Conseil des communautés portugaises n'est composé que de délégués élus, alors que les organismes espagnol et italien comportent également des membres désignés.

• Les membres du Conseil des communautés portugaises , au nombre de cent, sont les seuls à être élus, comme les membres de l'AFE, au suffrage universel direct par les citoyens expatriés recensés par les postes consulaires. L'élection a lieu tous les quatre ans au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle .

Outre les membres élus, participent aux réunions du Conseil des communautés portugaises, mais sans avoir le droit de vote, le secrétaire d'État pour les communautés portugaises, chargé de l'exécution de la politique nationale en faveur de la diaspora, les députés représentant les Portugais établis à l'étranger et un député de chaque groupe politique.

Le projet de loi de réforme du Conseil des Communautés portugaises, soumis à l'Assemblée de la République le 30 mai 2006, prévoit notamment de réduire l'effectif de cet organisme et de substituer la désignation à l'élection pour dix de ses membres.

• Le Conseil général de l'émigration espagnol compte cinquante-huit membres, dont quarante-trois sont élus au suffrage universel indirect par les citoyens expatriés inscrits sur les listes consulaires.

En effet, les Espagnols expatriés élisent tous les quatre ans au suffrage universel direct, dans chaque circonscription consulaire, un conseil de résidents espagnols , dont l'effectif dépend du nombre d'Espagnols vivant dans la région.

Les conseils de résidents élisent ensuite, tous les quatre ans également, quarante-trois des délégués du Conseil général de l'émigration. Dans chaque pays, les membres des conseils de résidents élisent, en fonction de l'importance de la population espagnole, un, deux ou trois délégués au conseil, l'élection ayant lieu au scrutin majoritaire.

Les quinze autres membres du Conseil général de l'émigration sont désignés de la façon suivante :

- huit par les syndicats représentatifs au niveau national (six pour les salariés et deux pour le patronat) ;

- trois par le ministre du travail sur proposition des communautés autonomes, qu'ils représentent ;

- quatre par les principaux ministres concernés (justice, économie, intérieur et éducation).

• Le Conseil général des Italiens de l'étranger comporte quatre-vingt-quatorze membres, qui siègent pendant cinq ans : soixante-cinq sont élus et vingt-neuf sont nommés par le gouvernement.

Les membres élus le sont, dans chaque pays, par un collège formé de représentants des associations italiennes et des membres des comités des Italiens de l'étranger , lesquels sont élus tous les cinq ans au suffrage universel direct par les citoyens italiens recensés au consulat, mais peuvent également comporter des membres cooptés. Ces derniers, qui doivent être d'origine italienne, mais sans avoir la nationalité italienne, sont proposés par les associations et élus par les membres élus des comités.

Les vingt-neuf membres du Conseil des Italiens de l'étranger nommés par le gouvernement sont choisis, pour dix d'entre eux, par le milieu associatif, les autres étant désignés par les syndicats, par les partis politiques et par la presse.

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La France, l'Italie et le Portugal sont les seuls pays où les citoyens expatriés sont représentés à la fois en tant que tels au Parlement et par un organisme consultatif ad hoc .