SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (octobre 2004)
ANGLETERRE
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Les principales règles applicables à l'archéologie préventive résultent d'une note sur la planification publiée en novembre 1990 par le ministre de l'environnement , la Planning Policy Guidance 16 (PPG 16). Cette note, qui n'a aucune valeur contraignante , s'inscrit dans le cadre législatif, notamment défini par la loi de 1979 sur les monuments historiques et les zones archéologiques. Elle donne la priorité à la conservation des vestiges archéologiques in situ et insiste sur la prise en compte des questions archéologiques le plus tôt possible dans les procédures de délivrance des autorisations d'aménagement. Elle privilégie la concertation et fait peser le coût des opérations d'archéologie préventive sur les aménageurs. L'application de la PPG 16 a entraîné la multiplication des chantiers de fouilles, mais elle a aussi suscité des critiques portant notamment sur la qualité des travaux archéologiques et sur l'absence de mutualisation des risques. La révision de la PPG 16 est à l'étude, mais la nouvelle version du document devrait se fonder sur les mêmes principes que le document actuellement en vigueur. |
Le texte ci-dessous présente les dispositions applicables en Angleterre, mais le régime est similaire dans les autres parties du Royaume-Uni.
1) Les acteurs institutionnels de l'archéologie préventive
a) Les autorités compétentes pour l'aménagement de l'espace
Il s'agit principalement des comtés , pour les plans d'urbanisme généraux, et des districts , pour les plans locaux détaillés.
La PPG 16 recommande aux autorités responsables de la planification de prendre en compte les contraintes archéologiques lorsqu'elles élaborent leurs documents d'urbanisme . Le fait que les comtés aient l'obligation d'inventorier leur patrimoine historique sous la responsabilité d'un archéologue facilite cette prise en compte.
Avant de délivrer une autorisation d'aménagement, les autorités compétentes doivent s'efforcer de tenir compte des données archéologiques et, le cas échéant, évaluer celles-ci par rapport aux intérêts contradictoires de l'aménageur. Cette estimation peut les conduire à prescrire des fouilles de diagnostic.
Par ailleurs, les autorisations d'aménagement peuvent être assorties d'obligations relatives, par exemple, à la présence d'un archéologue sur le chantier pendant les travaux.
b) Les archéologues des comtés
La PPG 16 recommande aux aménageurs de prendre contact avec les archéologues des comtés le plus rapidement possible avant de demander quelque permis que ce soit, afin que les projets puissent, le cas échéant, être modifiés en fonction de la réponse des archéologues.
c) English Heritage
La loi de 1983 sur le patrimoine national a créé la Commission pour les monuments historiques ( Historic Buildings and Monuments Commission for England ), connue sous le nom de English Heritage.
English Heritage a le statut de quango .
Le terme de quango désigne une grande variété d'organismes nommés par le gouvernement et qui remplissent une mission de service public. Leur diversité provient du fait qu'ils ont été constitués au fil du temps pour répondre à des besoins particuliers. Bien qu'il n'y ait pas de définition claire et généralement acceptée, on peut dire qu'un quango est : « un organisme qui joue un rôle dans le processus gouvernemental national, sans être un ministère ou faire partie d'un ministère, et qui remplit ses fonctions avec une certaine autonomie par rapport aux ministres ». Ce principe d'autonomie caractérise les quangos , même s'ils doivent rendre compte, en dernier ressort, de leurs activités aux ministres, ces derniers fixant leur cadre financier, administratif, juridique et politique et nommant leur conseil d'administration.
English Heritage est compétente pour tout ce qui concerne la protection et la promotion du patrimoine historique. Ainsi, en matière archéologique, elle peut expertiser tous les projets d'aménagement, permettant ainsi aux aménageurs de « s'assurer » contre les risques archéologiques. English Heritage intervient souvent pour donner un second avis, après que l'archéologue du comté a donné le sien.
2) La prescription et l'exécution des opérations d'archéologie préventive
a) Les prescriptions
Avant d'octroyer une autorisation, les autorités compétentes en matière d'urbanisme peuvent requérir des aménageurs toute information qu'elles jugent nécessaire. Elles peuvent ainsi exiger une évaluation archéologique du terrain.
Cette possibilité, prévue par l'article 4 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement urbain et rural, permet de faire pression sur les aménageurs qui ne se soumettent pas de leur plein gré à la PPG 16.
b) Les diagnostics et les fouilles
L'activité de fouilles est libre . Les aménageurs peuvent donc recourir à l'entreprise de leur choix , aussi bien pour les fouilles que pour les diagnostics, voire en amont, lorsque l'autorité responsable de l'urbanisme demande des compléments d'information pour instruire le dossier.
Pour permettre aux aménageurs de choisir une entreprise compétente, l'Institut des archéologues de terrain ( Institute of Field Archaeologists : IFA) a édicté un code de bonne conduite , qui met en évidence la responsabilité des professionnels dans la préservation du patrimoine collectif, ainsi qu'un code de bonnes pratiques destiné à encadrer les contrats de fourniture de travaux archéologiques. Ce code insiste notamment sur le devoir de pédagogie qu'ont les archéologues à l'égard de leurs clients et sur la supériorité de l'intérêt général sur les intérêts purement commerciaux.
L'exécution des fouilles dépend certes de ce que l'administration a imposé à l'aménageur et de ce que ce dernier convient avec le prestataire, mais il n'y a pas de lien direct entre l'administration et les opérateurs de fouilles.
La PPG 16 a entraîné la multiplication des chantiers de fouilles, et donc des entreprises spécialisées , notamment des grandes entreprises, auxquelles on reproche leur absence de connaissance des conditions locales.
En règle générale, les grandes opérations d'infrastructure entraînent des fouilles approfondies, à la différence des projets plus modestes, pour lesquels les maîtres d'ouvrage ont tendance à s'adresser aux prestataires les moins chers.
3) Le financement de l'archéologie préventive
La PPG 16 met à la charge des aménageurs le coût des travaux archéologiques destinés à compenser les inconvénients que leurs projets engendrent . L'archéologie préventive est donc financée par les aménageurs et par les constructeurs de sorte que, depuis l'application de cette note, English Heritage concentre ses efforts sur les fouilles programmées.
Toutefois, English Heritage finance certaines opérations d'archéologie préventive, en particulier celles qui présentent un intérêt exceptionnel et celles qui sont suscitées par des découvertes fortuites et totalement imprévisibles.
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Le régime de la PPG 16 est critiqué , en particulier parce que, non contraignant, il n'est pas appliqué de façon uniforme. On reproche également au système son injustice , due à l'absence de mutualisation des risques, et le fait qu'il encourage de façon excessive la concurrence entre les opérateurs de fouilles. Ces inconvénients ont conduit le groupe d'études parlementaire sur les questions archéologiques , qui est commun aux deux assemblées et qui réunit des parlementaires de toutes les tendances politiques, d'une part, à proposer le financement de l'archéologie préventive par le biais d'une augmentation des droits payés pour toute opération de construction ou d'aménagement et, d'autre part, à suggérer l'introduction d'un système d'agrément des opérateurs.
Il est cependant indubitable que la PPG 16 a favorisé le développement des fouilles : on estime qu'il y a eu en 1999 trois fois plus de recherches archéologiques qu'en 1990 et que 89 % de celles-ci avaient été suscitées par des opérations d'aménagement.