SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (octobre 2004)
NOTE DE SYNTHÈSE
En adoptant la loi n° 94-926 du 26 octobre 1994, la France a approuvé la convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique , dite convention de Malte, conclue en 1992 et qui pose notamment le principe « casseur-payeur ».
La loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 et ses deux décrets d'application du 16 janvier 2002 ont donné à l'archéologie préventive un statut juridique correspondant à ces engagements internationaux.
Après avoir fait l'objet de nombreuses critiques des collectivités territoriales et des aménageurs, la loi n° 2001-44 a été modifiée par la loi n° 2003-707 du 1 er août 2003. En février 2004, la plupart de ses dispositions ont été codifiées et intégrées au code du patrimoine . Les modalités de financement de l'archéologie préventive ont été récemment corrigées par la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement.
Pour concilier les deux objectifs contradictoires que constituent, d'une part, la sauvegarde du patrimoine archéologique et, d'autre part, le développement économique et social, certaines opérations d'aménagement ne peuvent être menées qu'à l'issue d'un diagnostic permettant de rechercher des indices révélant la présence de vestiges archéologiques importants. Au vu des résultats du diagnostic, des fouilles peuvent être ordonnées. Le dispositif s'applique essentiellement aux travaux entrepris dans des sites connus pour leur richesse archéologique ainsi qu'à ceux dont l'emprise au sol est importante.
Comme la loi fait de l'archéologie préventive une mission de service public, les prescriptions de diagnostic ou de fouilles relèvent de la compétence exclusive de l'État , qui l'exerce par l'intermédiaire du préfet de région. De plus, les décisions de prescription doivent être motivées.
Les diagnostics sont exécutés soit par l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), établissement public administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de la culture et de la recherche, soit par les services archéologiques des collectivités territoriales, à condition que ceux-ci soient agréés par le ministre chargé de la culture, le champ d'activité de ces services étant de surcroît limité au territoire de la collectivité dont ils dépendent.
Conformément au principe « casseur-payeur », l'aménageur assume la maîtrise d'ouvrage et le coût des fouilles. De plus, comme la loi de 2003 précitée a ouvert le marché à la concurrence, il choisit l'opérateur, qui peut être l'INRAP, le service archéologique d'une collectivité territoriale - à condition qu'il soit agréé - ou toute personne titulaire d'un agrément.
La redevance versée par les aménageurs permet de mutualiser le coût des diagnostics . Les travaux envisagés sur un terrain d'au moins 3 000 m 2 , lorsqu'ils affectent le sous-sol et qu'ils requièrent une autorisation, une déclaration préalable ou une étude d'impact, sont soumis à cette redevance, même en l'absence de prescription archéologique. Des exonérations sont prévues, notamment pour la construction de logements sociaux.
Les modalités de calcul de la redevance viennent d'être modifiées par la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement. Pour les « travaux soumis à autorisation ou déclaration préalable en application du code de l'urbanisme », c'est-à-dire essentiellement les travaux subordonnés à l'obtention d'un permis de construire, la redevance s'élève à 0,3 % de la valeur de l'ensemble immobilier créé, déterminée forfaitairement en fonction de la catégorie de l'immeuble, pour autant que les travaux créent au moins 1 000 m 2 de surface hors oeuvre nette. Dans les autres cas, qui correspondent aux travaux donnant lieu à une étude d'impact et aux travaux d'affouillement soumis à déclaration administrative préalable, le montant de la redevance reste fixé conformément aux règles introduites par la loi de 2003 : il s'élève à 0,32 euro par m 2 et est indexé sur l'indice du coût de la construction.
La redevance alimente les budgets de l'INRAP et des services archéologiques des collectivités territoriales, ainsi que le Fonds national d'archéologie préventive . Ce dernier, créé dans les comptes de l'INRAP, verse des subventions aux aménageurs, qui assument le financement des fouilles.
Les modifications successives apportées en France à la redevance d'archéologie préventive conduisent à s'interroger sur l'organisation et le financement de l'archéologie préventive dans plusieurs pays étrangers. La législation en vigueur dans sept pays européens représentatifs de modèles différents a donc été analysée.
Pour chacun des pays retenus ( Allemagne, Angleterre, Danemark, Espagne, Italie, Pays-Bas et Suède ), les points suivants sont successivement examinés :
- les principaux acteurs institutionnels de l'archéologie préventive ;
- les organes compétents pour la prescription et l'exécution des opérations d'archéologie préventive ;
- le financement de l'archéologie préventive.
En ce qui concerne l'Allemagne, où l'archéologie relève de la compétence des Länder , on a choisi, compte tenu de la relative similitude des diverses législations régionales, de présenter une synthèse de ces dernières. En revanche, pour l'Espagne, où la matière est régie par les communautés autonomes, les législations régionales diffèrent beaucoup. On a donc choisi d'exposer les règles en vigueur en Cantabrie, car elles sont plus développées que celles des autres communautés autonomes.
Dans la présente note de synthèse, l'accent a été mis sur les deux points les plus débattus en France : l'ouverture de l'activité de fouilles à des opérateurs privés et le financement de l'archéologie préventive.
L'examen des dispositions étrangères fait apparaître que :
- à l'exception du Danemark, tous les pays étudiés ont ouvert l'activité de fouilles à des opérateurs privés, mais dans des conditions variables ;
- tous les pays mettent les dépenses d'archéologie préventive à la charge des aménageurs dont les projets sont à l'origine des recherches.
1) À l'exception du Danemark, tous les pays étudiés ont ouvert l'activité de fouilles à des opérateurs privés, mais dans des conditions variables
a) Au Danemark, les archéologues des musées sont seuls habilités à faire des fouilles
Il n'y a pas de prestataires privés. Cependant, les archéologues des musées peuvent recevoir l'assistance d'étudiants en archéologie, qui doivent alors être rémunérés.
b) Les autres pays ont ouvert l'activité de fouilles aux opérateurs privés
Cette ouverture se fait par le biais de contrats de concession en Italie, tandis que les autres pays ont libéralisé le marché des fouilles.
•
L'Italie est le seul pays qui
réserve à l'État le monopole des fouilles,
mais en permettant au ministère de concéder
l'exécution des travaux
portant sur des vestiges
archéologiques à des personnes de droit public ou privé.
Aucun texte ne prévoit les modalités d'attribution des
concessions.
•
En Allemagne, en Angleterre, dans la
communauté autonome de Cantabrie, aux Pays-Bas et en Suède,
l'activité de fouilles a été libéralisée,
mais son exercice s'effectue dans un cadre plus ou moins
contraignant.
C'est l'Angleterre qui a retenu la solution la plus libérale : les aménageurs recourent à l'entreprise de leur choix et, si l'exécution des fouilles dépend des contraintes imposées par l'administration à l'aménageur, il n'y a pas de lien direct entre l'administration et les opérateurs de fouilles. Pour permettre aux aménageurs de choisir une entreprise compétente, les professionnels ont édicté un code de bonne conduite , qui met en évidence leur responsabilité dans la préservation du patrimoine collectif, ainsi qu'un code de bonnes pratiques destiné à encadrer les contrats de fourniture de travaux archéologiques.
À l'opposé, aux Pays-Bas , une commission ad hoc mise en place par le ministre de la culture a publié en 2001 des normes de qualité pour l'archéologie . Sur la base de ces normes, le Collège pour la qualité archéologique a élaboré des critères de compétence, qui permettent de juger les prestataires potentiels, et l'Inspection archéologique veille à ce que les opérateurs de fouilles respectent les normes de qualité.
De même, l'activité de fouilles est très encadrée dans la communauté autonome de Cantabrie : les opérateurs privés doivent, quel que soit leur statut juridique, être accrédités par le ministre de la culture de la communauté autonome, le personnel du ministère pouvant inspecter le chantier de fouilles pendant toute la durée des travaux.
La plupart des Länder allemands ont retenu une solution intermédiaire : les fouilles peuvent être effectuées par des entreprises spécialisées qui sont en contrat soit avec l'administration soit avec une personne qui fait exécuter des fouilles après avoir elle-même reçu une autorisation de l'administration. De plus, cette dernière est, dans la plupart des Länder , chargée de contrôler l'exécution des fouilles qui ne sont pas réalisées en régie directe.
En Suède, où les autorisations de fouilles sont données par les services archéologiques des préfectures, la loi ne précise pas qui peut détenir de telles autorisations. Actuellement, outre les traditionnels prestataires publics, plusieurs entreprises privées spécialisées sont actives sur le marché des fouilles, mais leur part de marché est très réduite.
2) Tous les pays mettent la plupart des dépenses d'archéologie préventive à la charge des aménageurs dont les projets sont à l'origine des recherches
Conformément à la convention de Malte, le principe « casseur-payeur » , selon lequel l'aménageur finance les recherches archéologiques suscitées par ses projets, est affirmé par tous les textes, sauf par le code culturel italien et par la loi néerlandaise. Toutefois, en pratique, il s'applique en Italie . Quant aux Pays-Bas, qui connaissent un régime transitoire, ils y recourent déjà.
a) Le principe « casseur-payeur », affirmé par les textes en Allemagne, en Angleterre, au Danemark, dans la communauté autonome de Cantabrie et en Suède, souffre partout quelques exceptions
Affirmé par les textes, le principe « casseur-payeur » ne reçoit cependant pas une application totale.
Ainsi, en Allemagne, où la plupart des lois régionales prévoient que celui qui est à l'origine des fouilles assume le coût des travaux archéologiques nécessaires à la protection du patrimoine historique, plusieurs Länder restreignent la contribution de l'intéressé aux « limites du raisonnable ». C'est notamment le cas lorsque celui qui est à l'origine des fouilles est une personne de droit privé et que le coût des opérations archéologiques dépasse 1 % du montant des travaux. L'excédent est alors pris en charge par la collectivité.
De même au Danemark, les aménageurs ne supportent pas le coût des diagnostics les plus simples, tandis que, en Angleterre et en Suède, ils sont exemptés du coût des opérations d'archéologie préventive suscitées par des découvertes fortuites et totalement imprévisibles, ou par des vestiges d'un intérêt exceptionnel.
b) La participation des aménageurs italiens aux fouilles revêt un caractère informel
En Italie, le financement public des opérations d'archéologie préventive constitue la contrepartie du monopole de l'État en matière de fouilles. Cependant, face au manque de moyens financiers, il est souvent demandé aux entrepreneurs de participer aux fouilles . Ainsi, les travaux qui ne requièrent pas une compétence particulière sont souvent exécutés par les aménageurs. Ce mécanisme informel repose sur les importants pouvoirs que le code culturel donne à l'administration, qui peut en particulier interrompre les travaux pendant trente jours en cas de découverte fortuite, prononcer une expropriation justifiée par les recherches archéologiques, ou classer le bien.
c) Malgré l'absence de texte explicite, les Pays-Bas mettent déjà en oeuvre ce principe
Le projet de loi sur la protection du patrimoine archéologique, qui devrait être adopté au milieu de l'année 2005, fait expressément peser sur les aménageurs le coût des fouilles dans la limite de ce qui peut être « raisonnablement » imposé, un accord informel fixant à 1 % des investissements la proportion à partir de laquelle les dépenses archéologiques deviennent excessives.
Actuellement, aucune disposition ne détermine explicitement qui doit supporter le coût des opérations d'archéologie préventive, mais les principes du projet de loi sont appliqués.
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La mutualisation d'une partie des dépenses d'archéologie préventive par le biais de la redevance spécifique constitue une exception française et il est singulier de remarquer que, en Angleterre, où l'archéologie préventive est organisée de façon particulièrement libérale, le groupe d'études parlementaire sur les questions archéologiques, qui est commun aux deux assemblées et qui réunit des parlementaires de toutes les tendances politiques, propose une augmentation des droits payés pour toute opération de construction ou d'aménagement pour financer l'archéologie préventive.