Communication de M. Joël BOURDIN lors du séminaire de Bissau : les relations entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire
Sans
renier l'héritage républicain et parlementaire, et la
fidélité au principe de séparation des pouvoirs,
l'aménagement des institutions établi en 1958 répond
à l'objectif premier des fondateurs de la Vème République,
qui est de restaurer l'Etat
et de prévenir les
débordements des assemblées qui avaient paralysé le
fonctionnement des Républiques précédentes.
La Constitution élaborée en 1958 met en place un schéma
institutionnel décrit par M. Debré, Garde des Sceaux du
Général de Gaulle, comme « une collaboration entre les
pouvoirs », avec « un Chef de l'Etat et un Parlement
séparés, encadrant un gouvernement issu du premier et responsable
devant le second ».
Il convient d'observer que cette organisation des pouvoirs n'affecte que
l'Exécutif et le Législatif ; conformément à
la tradition institutionnelle française, le Judiciaire demeure
une «autorité», dont l'indépendance est à
la fois garantie et limitée.
Les mécanismes destinés à assurer la stabilité du
régime ont longtemps fonctionné au seul profit de
l'Exécutif (I) ; aussi, la réhabilitation du Parlement, qui
est en cours, l'émancipation de l'autorité judiciaire, qui
s'amorce, se révèlent des correctifs nécessaires au
déséquilibre des pouvoirs (II).
I
-
UNE COLLABORATION ENTRE LES POUVOIRS FAVORABLE A
L'EXECUTIF
La restauration de l'Etat, voulue par les constituants de 1958, s'est traduite
dans les institutions par le renforcement de l'Exécutif,
l'affaiblissement du rôle du Parlement et par la réglementation
juridique des rapports entre le Parlement et le gouvernement. Cet
aménagement a rapidement créé un
déséquilibre, au profit de l'Exécutif.
Le renforcement de l'Exécutif
1)
Le Premier ministre est doté d'attributions importantes qui lui
confèrent une prééminence réelle au sein du
gouvernement
: il dirige l'action du gouvernement (art. 21.1), dispose
à titre principal du pouvoir réglementaire, et engage la
responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale (art.
49.1).
2
) Mais le Président de la République est le détenteur
initial du pouvoir exécutif, au même titre que le Parlement l'est
du pouvoir législatif
:
- il veille au respect de la Constitution et assure, par son arbitrage, le
fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la
continuité de l'Etat (art.5) ;
- la direction de l'Etat lui est entièrement confiée en cas de
crise (art. 16) ; la décision de dissoudre l'Assemblée
nationale lui appartient (art.12) ; la possibilité d'un dialogue
direct avec le peuple lui est ouverte par la voie du référendum
(art.11).
- C'est de lui que procède le gouvernement : il nomme le Premier
ministre et met fin à ses fonctions (art.8) ; il nomme les autres
ministres sur proposition du Premier ministre ; la procédure
d'investiture du Gouvernement par l'Assemblée nationale est
supprimée (art.49.1).
En outre, l'indépendance du gouvernement est confortée par
l'incompatibilité des fonctions ministérielles avec le mandat
parlementaire, ce qui contribue à réduire l'influence du
Parlement.
L'autorité du Chef de l'Etat est renforcée par la réforme
constitutionnelle de 1962 qui instaure le suffrage universel direct pour son
élection, et lui confère de ce fait, une légitimité
démocratique équivalente à celle des membres de
l'Assemblée nationale.
L'affaiblissement du rôle du Parlement
Il concerne à la fois l'organisation de l'institution, et ses fonctions.
-
a)
En matière d'organisation, l'effacement est inscrit dans
l'encadrement du régime des sessions et la limitation du nombre des
commissions.
La constitution de 1958 avait initialement limité la durée des sessions en prévoyant deux sessions ordinaires par an, le Parlement pouvant toutefois être convoqué en session extraordinaire.
Le souci de permettre une surveillance constante et étroite du gouvernement avait conduit les régimes précédents à prévoir un nombre élevé de commissions parlementaires. Sous la Vème République, leur nombre est limité à six pour chaque assemblée, avec comme conséquence une pléthore d'effectifs pour certaines d'entre elles, et pour toutes, une déspécialisation de ces effectifs.
b) Le déclin du rôle du Parlement tient également à l'encadrement de ses fonctions
Jusqu'en 1958, la loi se définit comme l'acte voté par le Parlement, et apparaît, à ce titre, comme l'«expression de la volonté générale». La conséquence est qu'il n'y a pas d'autorité supérieure à celle de la loi, et que son domaine est illimité. Le pouvoir réglementaire est un pouvoir dérivé, dont la vocation est d'«assurer l'exécution des lois».
La Constitution de 1958 délimite a priori le domaine de la loi et reconnaît l'existence d'un domaine réglementaire autonome. La loi devient une catégorie d'acte juridique, soumise au contrôle du Conseil Constitutionnel, institution nouvelle chargée de veiller à la conformité des lois à la Constitution.
Une telle répartition, qui limite la puissance du Parlement, est au surplus protégée . Deux techniques permettent au gouvernement de prévenir tout empiétement du Législateur dans le domaine réglementaire : l'irrecevabilité 6( * ) , qui est opposable a priori, et la délégalisation 7( * ) par laquelle le gouvernement intervient a posteriori.
La seconde fonction, le contrôle de l'action gouvernementale, est bridée.
Ce contrôle s'effectue par deux grands types de procédés -les questions et commissions d'enquête, d'une part ; la censure, d'autre part-. Evoquons le pouvoir de censure ; nous parlerons plus loin du procédé des questions et commissions d'enquête.
La mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement s'effectue uniquement devant l'assemblée élue au suffrage direct, l'Assemblée nationale, à l'initiative du Premier ministre, ou des députés.
1) Le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur un texte 8( * ) .Dans le premier cas, l'assemblée approuve le programme par un vote de confiance à la majorité absolue des suffrages exprimés ; dans le second cas, le texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure est votée.
2) Les députés mettent en cause la responsabilité du gouvernement en adoptant une motion de censure 9( * ) . La principale innovation réside dans le mode d'adoption de la motion. Seuls sont recensés les votes qui la soutiennent ; c'est-à-dire que seuls les députés favorables à la censure participent au scrutin, qui a lieu à la tribune. La motion est adoptée à la majorité des membres composant l'Assemblée. Les députés qui ne participent pas au vote sont donc censés appuyer le Gouvernement.
c) La rationalisation des mécanismes parlementaires
Pour les Constituants de 1958, l'action politique se traduisant avant tout par l'édiction de normes, le gouvernement dispose de prérogatives lui assurant la direction effective du travail législatif et lui permettant d'encadrer une majorité faible, divisée ou encore indisciplinée. On évoquera les principales :
- la priorité pour la fixation de l'ordre du jour (art.48.1) : de fait, si l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement (cf. art. 39.1), le nombre des lois d'origine gouvernementale l'emporte de beaucoup sur celui des lois d'origine parlementaire ;
- la maîtrise du bicamérisme : les projets de lois sont déposés au choix du gouvernement dans l'une ou l'autre assemblée (art. 39.2); et c'est le texte présenté par le gouvernement qui est discuté en séance publique par la première assemblée saisie (cf. art. 42).
- La détermination du rythme des débats : le gouvernement peut déclarer l'urgence sur un texte, ce qui en limite le nombre des lectures (art. 45.2), interrompre la navette entre les deux assemblées pour donner le dernier mot à l'Assemblée nationale (art.45.4), ou encore utiliser la procédure du vote bloqué (art.44.3).
Le gouvernement contrôle en outre l'exercice du droit d'amendement et encadre la procédure budgétaire. Des restrictions financières sont apportées à l'initiative législative (art.40).
d) Le déséquilibre des relations entre l'Exécutif et le Législatif
L'efficacité des mécanismes s'est toutefois avérée excessive après la formation d'un système de partis structurés, et d'une majorité de soutien au Chef de l'Etat et à son gouvernement. La pratique institutionnelle qui s'est instaurée dès les premières années du régime a conduit à une instrumentalisation du Parlement, les prérogatives de l'Exécutif se superposant à la discipline politique de la majorité.
La collusion entre une majorité parlementaire et un Exécutif fort a confiné les députés dans un rôle passif, parfois poussé à l'absurde. De plus, les techniques du parlementarisme rationalisé ont servi à plusieurs reprises à exclure l'opposition du débat parlementaire.
Ses excès ont suscité des tentatives pour réhabiliter le Parlement. Se dessinait parallèlement un mouvement d'émancipation du Judiciaire.
II - LA REHABILITATION DU PARLEMENT ET L'EMANCIPATION DE L'AUTORITE JUDICIAIRE
A) La réhabilitation du Parlement
Sous la
Vème République, l'ambition de rénover le travail
parlementaire, de légiférer mieux, de développer et de
diversifier les méthodes de contrôle a toujours été
d'une actualité quasi-permanente. C'est certainement en matière
de contrôle que les avancées ont été les plus
rapides, la restriction du droit de censure incitant les assemblées
à rechercher de nouvelles formes d'action. Par ailleurs, le souci de
« décrisper » la vie politique, affiché par
le Président Giscard d'Estaing dès 1974 a favorisé
l'expression de la représentation nationale.
a) Les nouvelles formes du contrôle parlementaire
1) Des pouvoirs d'information en développement
Les questions ont connu une grande évolution ; indiquons, à
titre d'illustration:
- qu'une procédure de
questions au Gouvernement
a
été instaurée en 1974 à l'Assemblée
Nationale, puis au Sénat, par un accord direct avec
l'Exécutif ; et les séances en sont
télévisées.
- que depuis 1978 et surtout 1981 la discussion de la loi de finances comprend
une phase de
questions des députés au ministre dont le budget
est examiné.
La procédure est analogue à celle des
questions au Gouvernement.
Le rôle d'information des commissions permanentes s'est
élargi
10(
*
)
. Depuis 1996, en
particulier, elles bénéficient, à leur demande et pour une
durée n'excédant pas six mois, des prérogatives des
commissions d'enquête.
Au sein de la commission des finances, les rapporteurs budgétaires
peuvent suivre et contrôler de façon permanente, sur pièces
et sur place, l'emploi des crédits inscrits aux budgets des
différents ministères
11(
*
)
, et disposent du concours de la Cour des
Comptes.
Ajoutons que la disproportion des moyens d'information mis à la
disposition respectivement du Gouvernement et du Parlement a poussé les
assemblées à développer les effectifs d'aide et
d'assistance aux parlementaires et à moderniser leurs méthodes et
leurs instruments de travail, en se dotant en particulier d'instruments
d'évaluation qui leur soient propres
12(
*
)
.
2)
Un accroissement des pouvoirs d'investigation
Le droit d'enquête, qui avait suscité de nombreux abus sous les
Républiques précédentes, a été strictement
encadré dans la Constitution de 1958, tandis que le
phénomène majoritaire le privait par la suite d'une grande part
de son intérêt.
Deux réformes intervenues en 1977 et 1991, ont donné aux
commissions d'enquête
des moyens nouveaux - notamment un droit de
citation directe pour les auditions, qui est assorti de sanctions
pénales - et amélioré leur fonctionnement en levant le
secret des auditions.
Il faut toutefois souligner que le respect du principe de séparation des
pouvoirs interdit qu'une commission d'enquête soit créée
sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires, et aussi
longtemps que ces poursuites sont en cours ; de même, sa mission
cesse dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits
qui ont motivé sa création.
La délimitation précise des domaines respectifs de
l'enquête parlementaire et des investigations judiciaires peut
s'avérer délicate dans certains cas, mais elle peut donner lieu
à une coopération : lorsque la commission d'enquête,
en procédant à ses investigations, découvre des faits
délictueux, elle peut transmettre les informations recueillies au
ministère de la justice, aux fins d'ouverture d'une enquête.
Les missions d'information
ont une vocation voisine de celle des
commissions d'enquête, les parlementaires utilisant d'ailleurs l'une ou
l'autre formule, en fonction du sujet et de l'opportunité politique.
Elles présentent toutefois l'avantage d'une plus grande facilité
de création et d'un moindre formalisme dans les règles de
fonctionnement.
b) L'élargissement du cadre de l'activité parlementaire en
1995 a favorisé la réorganisation du travail au sein des
assemblées.
L'instauration d'une session unique de 120 jours était destinée,
au plan technique, à aménager le rythme du travail parlementaire
en augmentation constante et le contenu des débats ; elle
s'inscrit, au plan institutionnel, dans la logique d'une diversification des
pouvoirs du Parlement, et de sa capacité de contrôle de l'action
gouvernementale, avec en particulier, la possibilité pour les
assemblées, de déterminer chaque mois l'ordre du jour de
plusieurs séances.
Ce mouvement est appelé à se poursuivre, puiqu'une réforme
de la procédure budgétaire est actuellement à
l'étude ; son objectif, qui est d'améliorer la gestion
publique en rendant plus lisibles les missions de chaque ministère,
coïncide avec l'ambition de rendre plus efficace le contrôle du
Parlement sur les gestionnaires.
B) L'autorité judiciaire : d'une indépendance
protégée vers une émancipation réelle
Si l'indépendance du judiciaire, gardien des libertés
individuelles, a toujours été une exigence de la tradition
républicaine, la primauté du politique, dont la
légitimité s'appuie sur l'élection, ainsi que la
méfiance à l'égard des juges, ont longtemps marqué
l'organisation française ; en outre, le principe de
séparation des pouvoirs a justifié la mise en place d'un
régime spécial de responsabilité pénale pour le
Chef de l'Etat et les membres du gouvernement, et de protection des
parlementaires (les immunités).
Les dispositions de la Constitution de 1958 reflètent bien ce double
aspect : le judiciaire n'est pas assimilé à un pouvoir, mais
à une « autorité » dont
l'indépendance par rapport à l'Exécutif et au
Législatif est à la fois garantie et limitée.
a) Une indépendance protégée mais limitée
L'immixion de l'Exécutif dans le Judiciaire est
institutionnalisée :
-
- C'est le Président de la République qui est le garant de
l'indépendance de l'autorité judiciaire ;
- le Président de la République préside le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM), instance qui l'assiste pour les questions d'avancement et de discipline ; jusqu'en 1993, il en désignait également les membres et avait ainsi un droit de regard sur les nominations des magistrats soumises à l'aval du CSM;
- les magistrats du siège (les juges) sont inamovibles, mais leur carrière dépend de l'Exécutif ; par ailleurs, la règle de l'inamovibilité ne s`applique pas aux magistrats de parquet (qui représentent l'Etat devant les juridictions) ;
En définitive, la principale garantie à l'indépendance de l'autorité judiciaire est que cette indépendance constitue, selon le Conseil constitutionnel, un principe à valeur constitutionnelle ; ni le Parlement ni le gouvernement ne peuvent empiéter sur les fonctions dévolues aux juridictions en censurant leurs décisions, en leur adressant des injonctions ou en se substituant à elles dans le jugement de litiges relevant de leur compétence 13( * ) .
La demande exprimée par l'opinion publique, et relayée par les médias, d'une moralisation de la vie politique, l'action de plusieurs magistrats qui ont mis en cause des élus, des membres et anciens membres du gouvernement, ont conduit l'Exécutif à réduire son emprise sur le judiciaire. Toutefois, une réforme complète de la Justice n'a pu être menée à bien.
b) vers une émancipation réelle
1) Une réforme constitutionnelle visant à conférer au Conseil Supérieur de la Magistrature une réelle indépendance, a été adoptée en 1993 14( * ) . Le Conseil demeure présidé par le Président de la République, mais sa structure et sa composition sont notablement modifiés.
Le texte retire au Chef de l'Etat le droit de nommer tous les membres du Conseil et accroît la représentation des magistrats. Par ailleurs, le Conseil acquiert des pouvoirs importants dans la nomination des magistrats du siège.
Cependant, la nomination des magistrats du parquet continue dans une large mesure à lui échapper : les procureurs généraux sont nommés en conseil des ministres ; les nominations des procureurs sont soumises à l'avis simple du Conseil qui ne s'impose pas au gouvernement ; observons toutefois que depuis 1997, le ministre de la justice a toujours suivi les avis du CSM.
2) Une Cour de Justice de la République (CJR) a été instituée en 1993 pour mettre fin à l'irresponsabilité pénale de fait des ministres dans l'exercice de leurs fonctions.
Précisons qu'auparavant les ministres relevaient de la Haute Cour de Justice, chargée de juger le Président de la République en cas de haute trahison.
La Cour de Justice de la République comprend trois magistrats professionnels issus de la Cour de Cassation, auxquels s'ajoutent douze parlementaires élus par les assemblées (à raison de six dans chacune).
La Cour de Justice de la République constitue une juridiction d'exception, mais contrairement à la Haute Cour, devant laquelle les ministres étaient mis en accusation par le Parlement, elle peut être saisie par tout particulier qui s'estime lésé par un crime ou un délit commis par un ministre dans l'exercice de ses fonctions. Les plaintes sont examinées par une commission des requêtes qui fonctionne comme une instance de filtrage.
La Cour de Justice de la République s'est réunie en mars 1999 pour juger trois anciens membres du gouvernement 15( * ) et a condamné l'un d'eux pour délit non intentionnel commis dans l'exercice de ses fonctions.
3) Une réforme plus complète de la Justice, qui permettait notamment d'accroître l'indépendance des magistrats du parquet, n'a pas abouti.
Les mesures contenues dans les projets de lois constitutionnelles présentés à partir de juin 1998 par le gouvernement visaient d'une part, à renforcer les garanties relatives aux nominations des magistrats, l'ensemble de ces nomination devant obtenir l'avis conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature ; d'autre part à clarifier les relations entre les parquets et le garde des sceaux en supprimant toute possibilité pour le garde des sceaux, de donner des instructions aux procureurs dans les affaires individuelles. En contrepartie, le garde des sceaux se voyait reconnaître un droit d'action propre , lui permettant de mettre en mouvement l'action publique ; par ailleurs, son rôle dans la définition des orientations de la politique pénale était confirmé.
Le mouvement en faveur d'une réhabilitation du Parlement devrait se poursuivre, avec comme objectif, on l'a vu, un plus grand contrôle de l'action publique.
Le moment semble venu de reconnaître à l'autorité judiciaire la place qui lui revient dans le système institutionnel de la République, non plus dans la dépendance politique ou l'indépendance totale, mais dans un système d'interdépendance avec les autres pouvoirs qui constitue la meilleure garantie contre l'arbitraire et en réalise la limitation.
C'est à ces deux conditions que le rééquilibrage des pouvoirs s'effectuera au profit des citoyens.