DÉLÉGATION PERMANENTE DU BUREAU
Paris, 26 novembre 1998
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La Délégation permanente du Bureau s'est réunie le 26 novembre, sous la présidence de M. Nicolas Amougou Noma, Premier vice-président de l'Assemblée parlementaire de la Francophonie.
La section française était représentée par MM. Louis Mexandeau, Président délégué, député (S-Calvados), Pierre-André Wiltzer, Président de la commission Politique, député (UDF-Essonne) et par M. Jacques Legendre, sénateur (RPR-Nord), Secrétaire général parlementaire.
Les membres de la Délégation permanente du Bureau, conduits par M. Amougou Noma et M. Jacques Legendre, ont été reçus par M. Boutros Boutros-Ghali, Secrétaire général de la Francophonie.
SÉMINAIRE PARLEMENTAIRE
Vientiane (Laos), 14- 16 décembre 1998
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La commission des Affaires parlementaire a organisé à Vientiane (Laos), du 14 au 16 décembre 1998, un séminaire parlementaire consacré aux « fonctions législative et de contrôle du Parlement ».
Ce séminaire, qui était le premier en Asie, a rassemblé, autour de la délégation laotienne, composée de 29 parlementaires, une délégation vietnamienne constituée de quinze participants et quinze parlementaires cambodgiens, élus du récent scrutin (26 juillet dernier).
Le thème proposé par l'Assemblée nationale du Laos a fait l'objet de trois exposés : le processus législatif, le contrôle de l'action du Gouvernement et le contrôle de l'application des lois, développés par cinq conférenciers issus de la Région Afrique (1), Amérique (2), Europe (2). Les exposés en séance plénière ont ensuite été discutés dans trois ateliers.
M. Alain Barrau, député (S) de l'Hérault, est intervenu sur les deuxième et troisième thèmes, et a animé chaque jour un atelier.
Les travaux se sont terminés par un débat sur « les fonctions du Parlement de demain ».
LE CONTRÔLE DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE
Communication de M. Alain Barrau
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À côté de l'activité législative, le contrôle du Gouvernement constitue une fonction essentielle du Parlement, de nature politique. Elle revêt différentes formes : soit l'exercice du droit à information, dépourvu de sanction politique immédiate ; soit un travail d'investigation, susceptible d'infléchir et de stimuler l'action gouvernementale ; soit enfin la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, sanctionnée par sa démission.
Sous les républiques précédentes, la confusion entre contrôle parlementaire, de l'action gouvernementale et mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement a entraîné une instabilité ministérielle chronique. C'est pourquoi les constituants de 1958 ont établi une séparation très stricte entre le droit à information et à investigation du Parlement, et son droit de censurer le Gouvernement.
La restriction de leur droit de censure (I) a conduit les deux assemblées à renforcer progressivement les autres formes du contrôle de l'activité gouvernementale, en développant leurs procédures d'information (II), et en renforçant leurs structures d'investigation (III).
I - UN POUVOIR DE CENSURE RESTREINT
La mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement, organisée par les articles 49 et 50 de la Constitution de 1958, s'effectue uniquement devant l'assemblée élue au suffrage direct, l'Assemblée nationale, à l'initiative du Premier ministre, ou des députés.
Signalons que le Premier ministre peut demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale, mais qu'un vote négatif de la seconde chambre n'oblige pas le Gouvernement à démissionner.
A) L'initiative du Premier ministre, ou le vote de confiance
L'article 49.1 de la Constitution dispose que « le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ».
La question s'est posée de savoir si cet article imposait au Premier ministre nouvellement nommé d'engager la responsabilité de son Gouvernement sur son programme ; les pratiques ont été différentes.
En 1959, M. Debré, Premier ministre du Général de Gaulle a présenté le programme de son Gouvernement quelques jours après avoir été désigné, puis a demandé à l'Assemblée nationale l'approbation d'une déclaration de politique générale. En revanche, son successeur, Georges Pompidou, a indiqué en 1966 que « la lettre et l'esprit de la Constitution de 1958 veulent que le Gouvernement soit entièrement libre de demander ou non un vote de confiance ». Plus récemment, sous la précédente législature (1993-1997), les Premiers ministres successifs, MM. E. Balladur et A. Juppé ont engagé leur responsabilité sur une déclaration de politique générale peu de temps après leur prise de fonction ; Lionel Jospin a fait de même, en juin 1997.
Dès lors, le Premier ministre présente une déclaration de politique générale après sa nomination, mais n'engage la responsabilité du Gouvernement que s'il le juge opportun. Il peut bien entendu, solliciter la confiance de l'Assemblée nationale en cours de mandat, pour donner, par exemple, un « nouveau souffle » à son action.
Il est certain que lorsque les partis soutenant le Président sont majoritaires à l'Assemblée nationale, le Premier ministre, « choisi » par le Chef de l'État, dispose à la fois de la confiance de ce dernier, et de celle de l'Assemblée nationale, et peut se dispenser de solliciter d'emblée la confiance des députés. Mais dans l'hypothèse inverse (c'est le cas de la « cohabitation »), la nomination du Premier ministre et des membres du Gouvernement par le Président revêt un caractère formel et l'appui de l'Assemblée nationale apparaît plus nécessaire au Premier ministre.
Le vote a lieu à la majorité absolue des suffrages exprimés, par scrutin public à la tribune. L'usage veut qu'un membre du Gouvernement - ministre chargé des relations avec le Parlement, par exemple -, donne lecture au Sénat du discours que le Premier ministre prononce devant les députés, mais cette lecture est purement informative. Elle ne peut faire l'objet d'un débat, et n'ouvre pas de droit de réponse aux sénateurs (comme l'a rappelé une décision du Conseil constitutionnel, en 1976).