Mesdames, Messieurs,
Le contrôle de la constitutionnalité des lois, familier depuis près de deux siècles aux citoyens des Etats-Unis, est, en droit constitutionnel français, une innovation, si l'on excepte l'expérience peu concluante des Sénats impériaux.
« Du moment que la loi est l'expression de la volonté générale, représentée par le Parlement, et qu'elle constitue, comme telle, l'œuvre du souverain, il va de soi qu'elle doit dominer de sa supériorité l'activité non seulement des nationaux mais encore de toutes autorités nationales instituées à côté de la législature... C'est là une vérité évidente. Car il ne peut se concevoir de puissance qui prétende prévaloir sur la volonté générale, une fois qu'elle s'est exprimée par la loi, ou qui soit seulement capable d'entrer en comparaison avec elle » (1): telle fut la conception de la loi tout ou long de la IIIe République.
La Constitution d'octobre 1946 n'a pas remis en cause cette suprématie de la loi. Loin d'instituer un véritable contrôle de la constitutionnalité, elle s'est en effet bornée à permettre une vérification de la compatibilité de la loi votée avec la norme constitutionnelle. C'est ainsi que le Comité constitutionnel qu'elle avait institué ne pouvait déclarer une loi inconstitutionnelle, mais seulement constater que sa promulgation impliquait une modification préalable de la Constitution (2). C'est la loi qui conservait donc son caractère de norme supérieure. Elle n'aurait pu le perdre que si le Parlement n'avait plus été le seul représentant de la Nation.
Or, voici qu'en vertu de l'article 3 de la Constitution de 1958 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. » Le Parlement n'a plus dès lors le monopole de l'expression de la volonté générale puisqu'elle s'exprime aussi par la voix du Président de la République, issu du suffrage universel, et par le référendum. Il devient alors concevable, comme Carré de Malberg en avait eu l'intuition, que la compétence de la loi puisse être limitée et soumise à une norme supérieure. C'est ainsi que la Constitution de 1958 a pu instituer un véritable contrôle de la constitutionnalité des lois qui prévoit, d'une part la saisine obligatoire du Conseil constitutionnel pour toutes les lois organiques, ainsi que pour les règlements des Assemblées parlementaires, et, d'autre part, une saisine facultative pour les lois ordinaires, le Conseil ayant la possibilité, dans les deux cas, de faire échec en tout ou partie aux dispositions adoptées par le Parlement, en déclarant leur inconstitutionnalité.
D'un système basé sur la souveraineté de la loi, on est ainsi passé à une autre conception, fondée sur le principe de la hiérarchie des normes et, la norme constitutionnelle étant supérieure à la norme législative, c'est cette dernière qui, en cas de contradiction, doit s'incliner.
Encore faut-il noter que la Constitution de 1958 ne réalise que partiellement cet objectif car le contrôle qu'elle organise s'exerce uniquement à l'encontre du Parlement. C'est pourquoi notre regretté collègue, le recteur Marcel Prélot - peu suspect d'hostilité à l'égard des institutions de la Ve République - n'hésitait pas à écrire: « De la sorte, le Conseil apparaît moins comme une institution juridictionnelle que comme un organe politique, contribuant à contenir les Chambres dans les limites précises entre lesquelles la Constitution les enserre, alors que le Président de la République et le Gouvernement échappent, pour nombre de leurs actes, à tout contrôle ».
Le projet de loi qui nous est soumis ne tend nullement à remédier à ces lacunes, mais simplement à stipuler que le Conseil constitutionnel peut être saisi, non seulement par le Président de la République, le Premier Ministre ou le Président de l'une ou l'autre Assemblée du Parlement, comme c'est le cas actuellement, mais encore par un nombre de parlementaires que le projet fixait à un cinquième de l'effectif de chacune des deux Assemblées, et que l'Assemblée Nationale a ramené au dixième du total des membres du Parlement.
Votre commission a préféré sur ce point s'en tenir au texte initial du Gouvernement, qui ne faisait, comme il se doit, nulle discrimination entre Députés et Sénateurs, respectait l'individualité de l'Assemblée Nationale et du Sénat et devrait, de surcroît, s'avérer d'une application plus aisée, dans la mesure où il sera plus facile, dans un délai limité, de recueillir des signatures dans la même assemblée plutôt que d'en collecter à la fois au Luxembourg et au Palais-Bourbon.
Elle vous propose, en revanche, de maintenir la suppression décidée par l'Assemblée Nationale, de la possibilité pour le Conseil constitutionnel de se saisir motu proprio. Cette faculté lui paraît en effet de nature à instituer une sorte de « gouvernement des juges », susceptible de limiter l'action du Parlement, expression de la volonté populaire, dans des cas où nulle difficulté n'existe puisque aucun de ceux qui en ont le droit n'aurait jugé nécessaire de le saisir. Elle transformerait, de ce fait, la nature même du Conseil constitutionnel qui cesserait dès lors d'être un arbitre en constitutionnalité à la disposition du Chef de l'Etat, du Gouvernement et du Parlement.
Votre commission s'est, d'autre part, attachée à combler les lacunes qui permettent à certains textes de nature législative d'échapper à toute possibilité de contrôle constitutionnel. Aussi vous propose-t-elle d'étendre la saisine du Conseil constitutionnel à certaines décisions prises en vertu de l'article 16 et aux ordonnances résultant des articles 38 et 47, sans pour autant que ladite saisine ait pour effet d'en suspendre l'application.
Votre commission vous propose enfin de conférer au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation la possibilité de saisir le Conseil de la constitutionnalité d'un acte administratif lorsque, à l'occasion d'un recours visant cet acte, ces deux hautes juridictions sont elles-mêmes confrontées avec une difficulté d'ordre constitutionnel qu'elles jugent indispensable de faire trancher.
*
* *
Rappelons, avant de conclure, que, par son mode de recrutement, par son rôle, comme par la nature même de notre Constitution, qui reste fort éloignée du régime présidentiel tel qu'il est notamment pratiqué aux Etats-Unis, le Conseil constitutionnel n'est pas une cour suprême, et ne saurait le devenir à moins d'un changement complet des hommes et des institutions.
Or un tel changement n'est pas l'objet du présent projet de loi, dont le but n'est que de perfectionner, dans le cadre existant, la saisine du Conseil constitutionnel.
C'est bien aussi le but qu'a cherché à atteindre votre commission en vous proposant des amendements de nature à permettre le contrôle de la constitutionnalité de tous les actes de nature législative quel qu'en soit l'auteur. Elle pense contribuer ainsi à assurer un meilleur équilibre entre les pouvoirs et à renforcer de ce fait dans notre pays les bases mêmes de la démocratie.
(1) Carré de Malberg « La Loi, expression de la volonté générale ».
(2) Cette procédure complexe n'a d'ailleurs jamais abouti à une telle constatation : dans le seul cas où le comité a été effectivement saisi par le Conseil de la République, le 18 juin 1948, sur le rapport de M. Alain Poher, au nom de la Commission des Finances, le problème a été réglé par une seconde délibération demandée par le Président de la République. L'année suivante, en juillet 1949, c'est également par une seconde délibération qu'a été résolu un différend constitutionnel entre les deux Assemblées, sans même que le Comité en soit effectivement saisi. Dès lors, le système, tombé pratiquement en désuétude, ne sera plus utilisé jusqu'en 1958 (cf. G. Monnerville" Une remontée continue », Politique, année 1969, p. 1712 et 173).
