Le principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale

Service des études juridiques

III. LES CONSÉQUENCES DE LA CONSÉCRATION DE LA SINCÉRITÉ PAR LA LOI ORGANIQUE

A. SEULE UNE INSINCÉRITÉ INTENTIONNELLE POURRAIT DONNER LIEU À CENSURE

Une annulation de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale ne pourrait, semble-t-il, être fondée que sur une erreur manifeste et intentionnelle.

Dès avant le vote de la LOLF, une définition de la sincérité avait paru être esquissée : « Avant de censurer l'ensemble d'une loi de finances comme entachée d'insincérité, [le Conseil constitutionnel] doit en effet avoir une certitude absolue sur l'ampleur de l'omission et la volonté de dissimulation dénoncées. Ce n'était pas le cas en l'espèce », écrivait M. Jean-Eric Schoettl à propos de la décision n° 2000-441 DC ^{27 ( * )} .

1. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont l'un des objectifs est précisément de renforcer l'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement en accroissant ses prérogatives et son information, a donné une consécration organique au principe de sincérité, tant sur la plan comptable que sur le plan budgétaire.

D'une part, son article 27, qui définit les obligations comptables de l'Etat, dispose, dans son troisième alinéa, que « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 portant sur la LOLF, le Conseil constitutionnel a considéré que, « si ces articles ^{28 ( * )} contiennent certaines dispositions qui, par elles-mêmes, ne seraient pas de nature organique, ils constituent les éléments indivisibles d'un dispositif d'ensemble ayant pour objet d'assurer la sincérité et la clarté des comptes de l'Etat » et que ce dispositif est « étroitement lié à la sincérité de la loi de règlement ».

D'autre part, le titre III de la loi organique Du contenu et de la présentation des lois de finances comporte un chapitre I ^er intitulé Du principe de sincérité . Le principe de sincérité budgétaire a été consacré par l'article 32 de la LOLF : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

Une telle rédaction tend à consacrer la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la sincérité budgétaire.

Par ailleurs, seule une disposition révélant de la part du gouvernement une intention de modifier l'équilibre du budget en ignorant délibérément des informations disponibles au moment de l'élaboration de la loi de finances pourrait être annulée par le juge constitutionnel pour un motif d'insincérité , le Conseil ayant indiqué, dans le considérant 60 de sa décision n° 2001-448 DC , que, « dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ».

Dans les considérants 75, 79 et 89 de la même décision, le juge constitutionnel a considéré qu'une éventuelle méconnaissance, respectivement, des délais fixés pour mettre les projets de loi de finances et les documents d'information, notamment les annexes, à la disposition des membres du Parlement, et des procédures d'information sur les finances publiques, ne saurait faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de finances et que « la conformité de la loi de finances à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci ».

Cette précision du Conseil constitutionnel est importante. Elle signifie certes qu'une éventuelle méconnaissance des dispositifs organiques n'entraînerait pas automatiquement une annulation de la loi de finances, en particulier en cas de dépôt tardif ou incomplet des très nombreux documents accompagnant le projet de loi. Elle signifie aussi qu'une actualisation de ces informations pourrait être exigée en cours de débat afin de respecter le principe de sincérité.

Il convient également d'ajouter que le Conseil, dans le considérant 90 de sa décision, note que l'évaluation financière pour l'année en cours et les deux années suivantes, concernant les prélèvements obligatoires qui doivent faire l'objet d'un rapport au Parlement en application de l'article 52 de la LOLF, « revêt un caractère indicatif » et qu' « elle ne saurait porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la nation ».

Enfin, l'article 33 de la LOLF prévoit l'évaluation et l'autorisation, dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'exercice, des conséquences sur l'équilibre que pourraient avoir toutes mesures législatives ou réglementaires intervenues en cours d'année. Une réforme ayant un effet financier ne peut effectivement entrer complètement en vigueur qu'après le vote de la loi de finances en tirant les conséquences. Cette disposition donne ainsi un fondement législatif à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui, comme on l'a vu, réclamait la régularisation ultérieure d'opérations dont il ne prononçait pas la censure tout en les critiquant.

2. La loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale

Alors que l'obligation de sincérité n'était jusque là que jurisprudentielle pour les lois de financement de la sécurité sociale, la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale lui donne une consécration organique.

Son article 1 ^er a ainsi introduit une nouvelle rédaction de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, dont le 2° du C du I dispose que la loi de financement de la sécurité sociale « détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible ». En outre, le VII du même article prévoit que « les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière ». Enfin, selon son VIII, la mission d'assistance du Parlement et du gouvernement, confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, comporte notamment : « La production du rapport, mentionné à l'article LO 132-2-1 du code des juridictions financières, de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos, établis conformément aux dispositions du présent livre. Ce rapport présente le compte rendu des vérifications opérées aux fins de certification ».

Le Conseil constitutionnel, appelé à se prononcer sur la constitutionnalité de cette loi organique, a réaffirmé, dans sa décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, sa position constante, développée dans sa décision relative à la LOLF et valable pour les lois de financement comme pour les lois de finances : « Considérant que, s'agissant des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année en cours et l'année à venir, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre ; que, s'agissant de la partie de la loi de financement de l'année relative au dernier exercice clos, la sincérité s'entend comme imposant l'exactitude des comptes ».

Le Conseil fait ainsi « dépendre la portée de l'obligation de sincérité de la nature, passée ou future, des réalités auxquelles renvoient les chiffres présentés » ^{29 ( * )} , opérant une distinction entre le dernier exercice clos et les exercices en cours et à venir .

Par ailleurs, l'article 2 de la loi organique du 2 août 2005 précitée donne une nouvelle rédaction de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale qui redéfinit la liste et le contenu des rapports et des documents devant être joints ou annexés au projet de loi de financement de l'année. Le Conseil constitutionnel juge que, si « ces dispositions [...] sont destinées à renforcer l'information du Parlement en temps utile afin que celui-ci se prononce en connaissance de cause sur les projets de lois de financement de la sécurité sociale soumis à son approbation, [...] un éventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des documents exigés ne saurait faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de financement ; que la conformité de la loi de financement à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de financement pendant toute la durée de celui-ci ; qu'il en irait de même au cas où les circonstances ne permettraient pas le dépôt de tout ou partie d'un des documents précités ».

B. LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ N'A PAS LA MÊME PORTÉE S'AGISSANT DES LOIS DE RÈGLEMENT ET DES AUTRES LOIS DE FINANCES

Dans sa décision n° 2001-448 DC , le Conseil a interprété l'article 32 de la LOLF de la façon suivante (considérants 60 et 61) :

- « le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances » : pour la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et les lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45, « la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances » ;

- « la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes ».

La sincérité de la loi de règlement est un concept plus exigeant , puisqu'elle s'entend de l'exactitude des comptes. L'intensité du contrôle de constitutionnalité des lois de règlement devrait donc s'en trouver accrue.

L'exactitude des comptes devrait en effet conduire le juge constitutionnel à exercer un contrôle plus approfondi que celui limité aux erreurs manifestes, puisqu'il s'agit pour lui de se prononcer sur la base d'éléments objectifs, alors que les prévisions contenues dans les lois de finances initiales et rectificatives relèvent davantage de la subjectivité. On rappellera aussi que l'article 31 de la LOLF prévoit que « les comptables publics chargés de la tenue et de l'établissement des comptes de l'Etat veillent au respect des principes et règles mentionnés aux articles 27 à 30 » et qu' « ils s'assurent notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures ».

Dans ce cas, la LOLF modifie les conditions d'appréciation de la conformité des lois de règlement par le Conseil constitutionnel , posées en dernier lieu par sa décision n° 91-300 DC du 20 novembre 1991, prise sur la loi portant règlement définitif du budget de 1989.

Les parlementaires avaient déféré au Conseil cette loi, faisant valoir que son article 11, qui fixe le solde des pertes et profits sur opérations de trésorerie, comportait, à concurrence de 13,78 milliards de francs, une somme qui ne constituait pas, selon eux, une perte de trésorerie mais était assimilable à une charge budgétaire qui devait donc être rangée parmi les charges permanentes de l'Etat. Les requérants estimaient dès lors que l'erreur qui aurait été commise dans l'imputation de la charge de la dette publique entachait d'irrégularité plusieurs articles de la loi de règlement et que, par conséquent, le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1989 n'avait pas permis au Parlement d'exercer sur l'exécution du budget le contrôle politique qui lui appartient et qu'il avait été porté atteinte, selon eux, au pouvoir général de décision en matière financière que le Parlement tient de l'article 34 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel, considérant que « la loi de règlement comporte deux catégories de dispositions ayant une portée différente ; d'une part, celles qui constatent les résultats des opérations de toute nature intervenues pour l'exécution du budget et établissent le compte de résultat de l'année ; d'autre part, celles qui opèrent, le cas échéant, des ajustements de crédits par rapport aux prévisions des lois de finances et autorisent le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor », a jugé, dans sa décision n° 91-300 DC, que, « dans la mesure où elle procède à des constatations la loi de règlement ne peut que retracer, à partir des comptes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit la régularité des opérations effectuées [et] que, s'agissant d'opérations qui présentent le caractère d'actes administratifs ou comptables, le contrôle de leur régularité appartient aux autorités et juridictions compétentes pour en connaître et ne relève pas du Conseil constitutionnel ». Dès lors, « la constitutionnalité de la loi de règlement, en celles de ses dispositions qui procèdent à des constatations, s'apprécie uniquement au regard des règles de valeur constitutionnelle qui définissent son contenu ».

Il ne serait pas exclu que les parlementaires défèrent davantage, à l'avenir, les lois de règlement en en dénonçant, notamment, l'insincérité , d'autant que les projets de loi de règlement, dont la revalorisation est l'une des conséquences induites par la LOLF, sont désormais débattus avant les projets de lois de finances. Ainsi, le projet de loi de règlement du budget de 2005 a été discuté au Parlement en juin 2006 et le projet de loi de finances pour 2007 le sera à l'automne 2006.

Le projet de loi de règlement du budget de 2005, adopté le 28 juin 2006, a ainsi été déféré au Conseil constitutionnel. Les députés requérants, reprenant plusieurs critiques formulées par la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire 2005, dénonçaient l'absence de sincérité de ce texte.

Bien que le Conseil fût appelé à se prononcer pour la cinquième fois sur une loi de règlement, c'est la première fois qu'un tel texte lui était déféré sur la base de son insincérité supposée.

Dans sa décision n° 2006-538 DC du 13 juillet 2006, le Conseil constitutionnel, notant que « la loi portant règlement définitif du budget de 2005 reste soumise, s'agissant de la délimitation de son contenu, aux règles fixées par ladite ordonnance [celle du 2 janvier 1959] », a repoussé le grief d'insincérité : « dans la mesure où elle procède à des constatations, la loi de règlement pour 2005 ne peut que retracer, à partir des comptes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit la régularité des opérations effectuées ».

Alors que les requérants contestaient la qualification donnée à des opérations liées à des reprises de dettes, en particulier la reprise par l'Etat de la dette contractée pour le compte du Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA) ^{30 ( * )} , le Conseil constitutionnel rappelle que, « si l'article 37 de la loi organique du 1 ^er août 2001 dispose que la loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie et approuve le résultat comptable de l'exercice, tel n'est pas le cas des dispositions encore applicables à l'exercice 2005 », c'est-à-dire l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

En outre, les commentaires parus sur ce point aux Cahiers du Conseil constitutionnel ^{31 ( * )} indiquent que : « Si la reprise de la dette du FFIPSA ne se laisse pas aisément discerner dans la loi de règlement pour 2005 (elle apparaît cependant dans l'exposé des motifs de son article 11, ainsi que dans l'annexe sur les comptes de l'Etat), il n'en ira pas de même à l'avenir dès lors que :

« - le Parlement sera clairement informé, par un tableau de financement voté avec l'article d'équilibre de la loi de finances de l'année en vertu du 8° du I de l'article 34 de la LOLF, des conséquences de ses décisions passées sur le besoin de financement de l'État ;

« - les dettes de l'Etat apparaîtront au bilan figurant dans les prochaines lois de règlement et approuvé en vertu du III de l'article 37 de la LOLF ;

« - une reprise de dette sera analysée dans le futur comme une opération patrimoniale affectant négativement le résultat comptable dégagé par la loi de règlement ;

« - le Parlement approuvera, lors de l'examen de la loi de règlement, un compte de résultat retraçant les pertes et profits de toute nature, y compris les reprises par l'Etat de dettes d'organismes tiers ».

Il convient dès lors de s'interroger sur la décision qu'adoptera le Conseil constitutionnel sur une prochaine loi de règlement comportant éventuellement des opérations similaires à celles de la loi de règlement du budget de 2005, lorsque l'ensemble des dispositions de la LOLF seront applicables.

C. LA CERTIFICATION DES COMPTES DE L'ÉTAT

La LOLF a étendu la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement en lui confiant la certification des comptes de l'Etat.

Son article 58 dispose en effet que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte, notamment : [...] 5° La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ».

La loi de règlement pour 2006 donnera à la Cour des comptes l'occasion de se prononcer, pour la première fois, sur la certification des comptes de l'Etat.

Celle-ci est d'autant plus importante qu'elle constitue le mécanisme de sanction du respect des principes comptables, y compris donc le principe de sincérité. Le Conseil constitutionnel pourrait donc être amené à censurer la loi de règlement sur le fondement de l'insincérité si la Cour des comptes refusait de certifier les comptes ou émettait des réserves sur le terrain de l'insincérité. Une loi de règlement qui ne tiendrait pas compte des observations de la Cour sur ce point encourrait la censure.

D. LES PREMIÈRES APPRÉCIATIONS DU PRINCIPE DE SINCÉRITÉ PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL APRÈS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOLF

La LOLF est entrée en vigueur de façon progressive. Ainsi, certaines de ses dispositions ont été applicables dès le 1 ^er janvier 2002, tandis que d'autres ne sont entrées en vigueur qu'au 1 ^er janvier 2005.

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer, très rapidement après sa décision portant sur la LOLF, sur la façon dont il convenait d'entendre le principe de sincérité, érigé par ladite loi organique au même rang que les principes budgétaires traditionnels.

Ses décisions n° 2001-453 DC et n° 2001-456 DC conduisent à s'interroger sur la portée limitée du principe de sincérité .

Le principe de sincérité budgétaire pourrait en effet se voir restreindre dans son effectivité par le recours à l'invocation, par le Conseil, des aléas et des incertitudes économiques. Dans les deux décisions précitées, le juge constitutionnel recourt ainsi à des arguments nouveaux concernant les reproches adressés par les requérants aux erreurs d'évaluation des recettes. On rappellera toutefois que les notions d'aléas et d'incertitudes figurent à l'article 32 de la LOLF ^{32 ( * )} , qui érige la sincérité en principe budgétaire.

Dans sa décision n° 2002-464 DC , le Conseil constitutionnel rejette le grief d'insincérité mais émet une nouvelle réserve : il considère en effet que la loi n'est pas insincère parce que « le Parlement devra être informé en temps utile des mesures de « régulation budgétaire » ^{33 ( * )} mises en oeuvre » et parce que, « en particulier, conformément aux dispositions du I et du III de l'article 14 de la loi organique du 1 ^er août 2001 [...] , applicables à compter du 1 ^er janvier 2002, les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat devront être informées de tout décret d'annulation avant sa publication et de « tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles » ».

La loi de finances pour 2006 , qui est la première loi de finances initiale régie entièrement par la LOLF , a été déférée au Conseil constitutionnel sans que le terme « sincérité » apparaisse dans le texte de la saisine des requérants. Ceux-ci ont toutefois émis des critiques qui avaient des implications sur l'appréciation de la sincérité de cette loi de finances. Ils contestaient en particulier l'insuffisance de l'information du Parlement s'agissant des indicateurs de performance, la transformation en détachements des mises à disposition d'un certain nombre de personnels de l'éducation nationale auprès du secteur associatif ainsi que les contours de la mission « écologie et développement durable ».

Sur le premier point, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, a estimé qu' « en l'espèce, il n'est pas établi que les indicateurs de performances associés à la loi de finances pour 2006 soient entachés d'un défaut de sincérité ; que, si quelques retards ou déficiences ont pu être constatés et devront être corrigés à l'avenir, ils ne sont, ni par leur nombre, ni par leur ampleur, de nature à remettre en cause la régularité d'ensemble de la procédure législative ».

Il a rejeté le grief développé sur le deuxième point au motif que « la transformation en détachements des mises à disposition de personnels de l'Etat n'est contraire à aucune règle constitutionnelle ou organique » et a d'ailleurs considéré que la mesure tendant à accorder aux organismes concernés une subvention correspondant aux montants des rémunérations des personnels détachés qu'ils prendront en charge, « destinée à mieux identifier les employeurs véritables et la réalité de l'aide que leur apporte l'Etat, ne méconnaît pas le principe de sincérité budgétaire ».

Enfin, sur le troisième point, le Conseil constitutionnel a considéré qu' « il appartient au Gouvernement de définir le périmètre des différentes missions en fonction des politiques publiques mises en oeuvre ; qu'il est également de sa compétence de choisir de constituer ces missions à partir des crédits d'un seul ou de plusieurs ministères ; que, contrairement aux affirmations des requérants, les critères sur lesquels repose la délimitation des missions mises en cause ne sont entachés d'aucune erreur manifeste d'appréciation ».

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Le principe de sincérité se trouve à la frontière du droit et de l'appréciation politique, comme le relève parfois la doctrine : « Nécessaire à affirmer, impossible - ou quasi-impossible - à contrôler, telle est la situation improbable du principe de sincérité » ^{34 ( * )} .

Celui-ci donne lieu à une jurisprudence constitutionnelle qui, après l'entrée en vigueur complète des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, sera probablement appelée à évoluer dans un sens qui renforcera encore les pouvoirs de contrôle du Parlement sur le vote et l'exécution du budget de l'Etat et celui de la sécurité sociale, étant rappelé que le consentement à l'impôt, et donc aux dépenses qu'il permet de financer, est le fondement de la démocratie représentative.

* ²⁷ Petites affiches n° 1, 2 janvier 2001.

* ²⁸ Les articles 27 à 31 de la LOLF constituent le chapitre V Des comptes de l'Etat du titre II Des ressources et des charges de l'Etat de la loi organique.

* ²⁹ Cahiers du Conseil constitutionnel n° 19.

* ³⁰ Le FFIPSA s'est substitué au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) à compter du 1 ^er janvier 2005.

* ³¹ Cahiers du Conseil constitutionnel n° 21.

* ³² Cet article est applicable à compter du 1 ^er janvier 2002.

* ³³ C'est la première fois qu'une décision du Conseil constitutionnel mentionne explicitement la « régulation budgétaire ».

* ³⁴ Dominique Rousseau dans la Revue du droit public n° 1-2006.