Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi de modernisation de la fonction publique

Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique (Journal officiel du 6 février 2006 ).

Déposé en premier lieu sur le Bureau de l'Assemblée nationale , ce projet de loi a pour principal objet de mettre en oeuvre les accords conclus par le Gouvernement le 25 janvier 2006 avec la CFDT l'UNSA et la CFTC sur l'action sociale et l'évolution statutaire dans la fonction publique. Il tend également à réformer les règles applicables à la mise à disposition, la déontologie et le cumul d'activités, afin de faciliter les progressions de carrière, de développer la mobilité tant entre administrations publiques qu'entre le secteur public et le secteur privé.

Première lecture.

Le projet de loi a été examiné à l' Assemblée nationale le 28 juin 2006. 17 articles ont été insérés, en sus des 26 articles du projet de loi initial.

Celle-ci a notamment rétabli la communication annuelle au comité technique paritaire des arrêtés et conventions de mise à disposition des agents publics, réduit de cinq à trois ans le délai d'incompatibilité pour les agents ayant exercé des fonctions de contrôle sur des entreprises privées, modifié la composition de la commission de déontologie en prévoyant la présence d'un magistrat de l'ordre judiciaire ainsi que d'une personne qualifiée ayant exercé des fonctions dans une entreprise privée, et autorisé les agents de la fonction publique d'État à cumuler des emplois à temps non complet, dans les territoires classés en zone de revitalisation rurale pour une durée de trois ans.

L'Assemblée nationale a en outre défini l'action sociale dans les trois fonctions publiques, autorisé les militaires à être maintenus en service à leur demande pour pouvoir bénéficier d'une pension à taux plein, élargi le tour extérieur des tribunaux administratifs, clarifié la situation des fonctionnaires cessant leur activité pour se consacrer à un mandat mutualiste, donné une base légale conforme au droit communautaire aux collectivités territoriales pour financer la protection sociale complémentaire de leurs fonctionnaires, mis en place un temps partiel thérapeutique pour les fonctionnaires, organisé les modalités d'affiliation des fonctionnaires de Mayotte aux régimes spéciaux des fonctionnaires et autorisé le Gouvernement à adopter par ordonnance la partie législative du code général de la fonction publique.

Le projet de loi a été examiné par le Sénat le 21 décembre 2006. Ce texte a donné lieu au dépôt de 92 amendements dont 64 ont été adoptés, 41 d'entre eux émanant de la commission des lois. Le texte s'est ainsi enrichi au Sénat de 21 articles additionnels.

Au cours de la discussion générale sont intervenus, à la suite de M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, M. Hugues Portelli, rapporteur de la commission des lois, ainsi que Mme Josiane Mathon-Poinat, M. Jacques Mahéas et Mme Catherine Troendle.

Lors de l' examen des articles , le Sénat a amendé le texte ^{1 ( * )} en introduisant les principales modifications suivantes :

À l' article 10 (Délit de prise illégale d'intérêts - art. 432-13 du code pénal), le Sénat, à l'initiative de la commission, a maintenu la possibilité de saisir le juge pénal d'un délit de prise illégale d'intérêts à la suite de la cessation des fonctions d'un agent après obtention par celui-ci d'un avis exprès de compatibilité de la commission de déontologie.

À l' article 11 (Réforme de la commission de déontologie), le Sénat, à l'initiative de la commission, a prévu que l'administration serait liée par les avis d'incompatibilité rendus par la commission de déontologie lorsqu'elle vérifie la compatibilité des fonctions exercées par l'agent avec un projet de création ou de reprise d'entreprise, ou de participation, en tant que chercheur, à une création d'entreprise ou aux activités d'entreprises existantes (art. 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques).

À l' article 13 (Redéfinition de l'interdiction de cumul d'activités et de ses exceptions), le Sénat, à l'initiative de la commission, a porté de un à deux ans la durée maximale de dérogation pour un agent public ou un dirigeant de société ou d'association à but lucratif à l'interdiction du cumul d'activités pour créer, reprendre ou continuer à gérer une entreprise.

Le Sénat a en outre inséré, à l'initiative du Gouvernement, un article 35 tendant à aligner les droits des fonctionnaires de l'État et des militaires de carrière sur ceux des salariés de droit privé et des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière, en prévoyant l'indemnisation du chômage en cas de licenciement pour faute grave (art. L. 351-12 du code du travail).

Le Sénat a par ailleurs apporté au projet de loi les autres modifications suivantes :

À l' article 2 (Formation professionnelle tout au long de la vie - Reconnaissance d'un droit individuel à la formation - Création de périodes de professionnalisation), le Sénat, à l'initiative de la commission, a prévu la prise en charge par l'autorité administrative des frais de formation des agents (art. 22 de la loi n° 83-6344 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires).

À l' article 7 (Modification du périmètre et des conditions de la mise à disposition), le Sénat a, à l'initiative de la commission :

- autorisé la mise à disposition de fonctionnaires de l'État auprès d'un ou plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de leur service, ainsi qu'auprès de l'ensemble des établissements employant des fonctionnaires hospitaliers ;

- précisé que les fonctionnaires de l'État mis à disposition auprès d'organismes contribuant à la mise en oeuvre d'une politique de l'État ou d'une collectivité publique ne pourraient exercer que des missions de service public auprès de ces organismes (art. 41 à 44 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État).

Le Sénat a ensuite inséré :

- un article 7 bis , à l'initiative de M. Nachbar et de l'UMP, tendant à déroger à l'obligation de remboursement des mises à disposition des fonctionnaires de l'État prévue à l'article 7 pour les personnels scientifiques et de documentation mis à disposition dans les services départementaux d'archives et pour les bibliothécaires mis à disposition dans les bibliothèques classées (art. L. 212-9 du code du patrimoine et art. 1 ^er de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale) ;

- un article 8 bis A , à l'initiative de M. Collombat et du groupe socialiste, tendant à faire figurer les directeurs des services fiscaux, les directeurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, les magistrats chargés du ministère public, ainsi que les directeurs des renseignements généraux et de la sécurité publique parmi les fonctionnaires ne pouvant être mis à disposition des collectivités territoriales dans le ressort desquelles ils ont exercé leurs fonctions au cours des deux années précédentes (art. 49 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale).

À l' article 8 bis (Mise à disposition de fonctionnaires territoriaux auprès des deux autres fonctions publiques - art. 61 à 63 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée), le Sénat, par un amendement de la commission sous-amendé par M. Mahéas et le groupe socialiste, a aligné les règles relatives à la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux sur celles prévues par le projet de loi pour les fonctionnaires de l'État, tout en conservant la possibilité de recruter un fonctionnaire en vue de le mettre à disposition dans d'autres collectivités ou établissements sur un emploi permanent à temps non complet, ainsi que la possibilité de mettre à disposition un fonctionnaire auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, et celle d'assimiler les services accomplis par les sapeurs-pompiers professionnels mis à disposition auprès de l'État ou de ses établissements publics, dans le cadre de leurs missions de défense et de sécurité civiles, à des services effectifs réalisés dans le cadre de leurs emplois.

À l' article 8 ter (Mise à disposition de fonctionnaires hospitaliers auprès des deux autres fonctions publiques), par un amendement de la commission sous-amendé par Mmes Procaccia et Troendle, le Sénat a aligné les règles relatives à la mise à disposition des fonctionnaires hospitaliers sur celles prévues par le projet de loi pour les fonctionnaires de l'État, tout en permettant, pour une période deux ans, de déroger à la règle du remboursement dans le cas de mise à disposition d'un fonctionnaire hospitalier auprès d'une administration de l'État (art. 48 à 50 de la loi n  86-33 du 9 janvier 1986 précitée).

À l' article 11 (Réforme de la commission de déontologie), le Sénat a, à l'initiative de la commission :

- maintenu la condition d'un an d'emploi des agents non titulaires de droit public par l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public pour entrer dans le champ du contrôle statutaire en matière déontologique, en l'étendant aux agents contractuels des autorités administratives indépendantes, les membres d'un cabinet ministériel et les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales demeurant soumis à ce contrôle sans condition de délai ;

- précisé la composition de la commission de déontologie, en indiquant notamment que le magistrat de l'ordre judiciaire pourrait être en activité ou honoraire et en prévoyant un suppléant, en réduisant de trois à deux le nombre des personnalités qualifiées, et en supprimant la présence, selon l'agent concerné, du directeur général de l'administration et de la fonction publique, du directeur général des collectivités locales ou du directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins.

À l' article 13 (Redéfinition de l'interdiction de cumul d'activités et de ses exceptions), le Sénat, à l'initiative de M. Mortemousque et du groupe UMP, a soumis les ouvriers d'État au statut général, par coordination avec l'abrogation par le projet de loi du décret-loi du 29 octobre 1936 (art. 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée).

À l' article 16 (Abrogation du décret-loi du 29 octobre 1936 - Suppression des règles de cumul plus restrictives applicables aux agents à temps partiel - Maintien des régimes spécifiques de cumuls), le Sénat, à l'initiative de la commission, a maintenu les règles relatives à l'interdiction de cumuler le supplément familial de traitement avec un avantage de même nature actuellement en vigueur.

À l' article 19 (Précision sur l'organisation des concours), le Sénat, à l'initiative de la commission, a prévu la participation, avec voix consultative, des examinateurs ayant évalué ou corrigé les épreuves d'un concours aux délibérations du jury.

Le Sénat a ensuite inséré, à l'initiative de la commission :

- un article 21 bis , tendant à limiter, comme pour la fonction publique de l'État, les recrutements sans concours à l'accès au premier grade de concours de catégorie C de la fonction publique hospitalière (art. 32 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) ;

- un article 21 ter , afin d'ouvrir les concours d'accès aux grades supérieurs de la catégorie C (art. 32-3 de la même loi).

À l' article 24 ter (Régime juridique applicable à l'exercice par un fonctionnaire d'un mandat électif à temps plein auprès d'une mutuelle), le Sénat, à l'initiative de M. Mahéas, a autorisé la mise à disposition de fonctionnaires pour exercer des fonctions permanentes au sein des mutuelles, tant le rapporteur que le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée (art. L. 114-24 du code de la mutualité).

Le Sénat a en outre inséré :

- à l'initiative de M. Dulait et du groupe UMP, un article 24 quinquies A tendant à permettre aux collectivités publiques de financer la protection sociale complémentaire des personnels militaires tout en se conformant au droit communautaire, à la suite de l'arrêt du Conseil d'État du 26 septembre 2005 relatif à la Mutuelle générale des services publics (art. 11-1 de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires) ;

- à l'initiative du Gouvernement, un article 24 quinquies B , tendant à supprimer la référence au 1 ^er janvier pour le départ à la retraite à partir de 50 ans des surveillants de prison ayant 25 ans d'ancienneté et se trouvant à moins de 5 ans de la retraite (art. 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire).

À l' article 25 (Contrats à durée indéterminée dans quatre établissements publics gérant des musées nationaux), le Sénat, à l'initiative du Gouvernement, d'une part, a limité aux seuls agents non titulaires de la Réunion des musées nationaux travaillant pour le service des visites-conférences la possibilité d'être recrutés, sur des contrats de droit public à durée indéterminée, par les établissements publics gérant les musées nationaux et, d'autre part, a permis la reprise des personnels du groupement d'intérêt public « Cité nationale de l'histoire de l'immigration » par l'établissement public administratif du même nom créé au 1 ^er janvier 2007.

Le Sénat a enfin inséré :

- un article 27 bis , à l'initiative de la commission, autorisant La Poste à mettre en place un système de rémunération globale de ses fonctionnaires afin de moduler le montant des primes et indemnités en fonction de l'évolution du traitement indiciaire (art. 29-4 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service de La Poste et France Telecom) ;

- un article 27 ter , à l'initiative de la commission, tendant à encourager la mobilité de La Poste vers les trois fonctions publiques par un système incitatif déjà prévu pour France Telecom par la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications (art. 29-5 de la même loi) ;

- un article 27 quater , à l'initiative de M. Vasselle et du groupe UMP, afin de mettre fin à une voie de recrutement des fonctionnaires hospitaliers dérogatoire au droit commun (art. 8 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée) ;

- un article 27 quinquies , à l'initiative de Mme Bout et du groupe UMP, visant à assurer la stabilité aux collaborateurs du Médiateur de la République, actuellement recrutés pour la durée de son contrat, et distinguant les collaborateurs de cabinet du Médiateur, dont la gestion doit demeurer souple, des agents des services de la Médiature, qui pourront être recrutés sous contrat de droit public dans de meilleures conditions. Il autorise enfin la mise à disposition au profit du Médiateur de fonctionnaires ou d'agents non titulaires des trois fonctions publiques pour une durée indéterminée (art. 15 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République) ;

- un article 27 sexies , à l'initiative de Mme Papon et du groupe UMP, tendant à autoriser rétroactivement à compter du 1 ^er janvier 2004, comme c'est le cas pour les anciens marins de la marine nationale, les anciens marins de la marine marchande recrutés dans un emploi public avant cette date et devenant titulaires d'une pension proportionnelle à cumuler intégralement le montant de leur pension avec les revenus d'activité au titre des trois fonctions publiques ;

- un article 27 septies , à l'initiative de M. Vinçon et du groupe UMP, afin de permettre à GIAT Industries de transférer de plein droit ses personnels sous statut, sans modification de leur statut réglementaire, dans ses filiales et, d'autre part, de mettre fin à la dualité de régime d'assurance chômage y prévalant encore, les personnels ouvriers relevant dorénavant du régime d'assurance chômage pour lequel leur société d'affectation aura opté (loi n° 89-924 du 23 décembre 1989 autorisant le transfert à une société nationale des établissements industriels dépendant du Groupement industriel des armements terrestres) ;

- un article 27 octies , à l'initiative de M. Vinçon et du groupe UMP, tendant à permettre à l'Imprimerie nationale d'affecter de plein droit ses personnels ouvriers dans ses filiales (art. 4-2 de la loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993 relative à l'Imprimerie nationale) ;

- un article 27 nonies , à l'initiative de M. Lecerf et du groupe UMP, tendant à permettre à l'École nationale de la magistrature de bénéficier, à l'instar des juridictions de l'ordre judiciaire, d'assistants de justice (art. 20 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure pénale et administrative) ;

- un article 30 , à l'initiative du Gouvernement, tendant à donner aux mesures de revalorisation intervenues à la suite des accords du 25 janvier 2006 sur l'amélioration des carrières et l'évolution de l'action sociale dans la fonction publique une valeur rétroactive au 1 ^er novembre 2006 ;

- deux articles 31 et 32 , à l'initiative du Gouvernement, tendant à expérimenter pendant trois ans le remplacement de la notation chiffrée par un entretien d'évaluation dans les administrations de la fonction publique de l'État et de la fonction publique hospitalière favorables à la réforme (art. 55 bis de la loi n° 84-16 du 11 juillet 1984 et 65-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) ;

- un article 33 , à l'initiative du Gouvernement, réintroduisant des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 censurées par le Conseil constitutionnel, afin de préciser la nature des ressources financières du Centre national de gestion qui gère les praticiens hospitaliers et les cadres d'administration, et d'expliciter le rôle de son directeur général (art. 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 6141-7-2 du code de la santé publique) ;

- un article 34 , à l'initiative de M. Jarlier et du groupe UMP, afin de permettre le reclassement de certains personnels des offices d'intervention dans le secteur agricole et de l'Agence unique de paiement, dans le cadre de la réorganisation prévue par la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 ;

- un article 36 , à l'initiative du Gouvernement, tendant à aligner le terme de la période de mise à disposition des fonctionnaires de la Caisse des dépôts et consignations en poste à la Caisse nationale de prévoyance sur celui de la période de mise à disposition des fonctionnaires actuellement en activité dans le groupe des caisses d'épargne, en le reportant de 2008 à 2016.

Le Sénat a par ailleurs adopté 23 amendements d'ordre rédactionnel, de précision, de correction d'erreur matérielle ou de coordination aux articles 7 (Modification du périmètre et des conditions de la mise à disposition), 9 (Dispositions transitoires), 11 (Réforme de la commission de déontologie), 12 (Coordinations), 13 (Redéfinition de l'interdiction de cumul d'activités et de ses exceptions), 14 (Droit au service à temps partiel pour l'agent public qui crée ou reprend une entreprise), 17 (Coordinations au sein du code du travail), 18 A (Définition de l'action sociale), 24 bis (Élargissement des possibilités de recrutement dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, par la voie du tour extérieur, du détachement et de concours complémentaires), 24 sexies (Affiliation des agents de la collectivité départementale, des communes et des établissements publics administratifs de Mayotte aux régimes spéciaux des fonctionnaires) et 26 (Champ d'application et entrée en vigueur des dispositions du projet de loi).

Le Sénat a enfin maintenu la suppression par l'Assemblée nationale de l' article 23 (Majoration de pension pour certains fonctionnaires handicapés), et adopté sans modification les articles 1 ^er , 1 ^er bis et 1 ^er ter (Droits aux congés pour validation des acquis de l'expérience et pour bilan de compétences), 3 (Formation professionnelle des agents publics), 3 bis et 4 (Coordinations), 5 et 6 (Prise en compte de l'expérience professionnelle dans les concours ainsi que pour la promotion interne « au choix » et l'avancement de grade), 8 (Mises à disposition entre les trois fonctions publiques), 15 (Cumul d'activités des agents des organismes de protection sociale), 17 bis (Expérimentation d'un dispositif de cumul d'emplois à temps non complet dans les zone de revitalisation rurale pour les fonctionnaires de l'État), 18 (Facilitation de la création de commissions administratives paritaires communes à plusieurs corps), 20 et 21 (Restructuration des corps de catégorie C de la fonction publique de l'État), 22 (Suppression de l'obligation d'extension de la protection fonctionnelle à tous les agents poursuivis pour les mêmes faits), 22 bis et 22 ter (Respect de l'obligation d'emploi de personnes handicapées par les centres de gestion et les collectivités territoriales), 24 (Congé de présence parentale des militaires), 24 quater (Financement de la protection sociale complémentaire des agents par les employeurs publics), 24 quinquies (Instauration d'un temps partiel thérapeutique), 27 (Recrutement d'agents non titulaires sur des contrats à durée indéterminée par le Centre national de la cinématographie), 28 (Revalorisation statutaire au bénéfice des personnels de direction et d'enseignement de l'École nationale de la magistrature) et 29 (Extension de l'habilitation à codifier le droit de la fonction publique).

Après les explications de vote de MM. Mahéas, de Montesquiou, Cointat et de Mme Mathon-Poinat, le Sénat a adopté le projet de loi .

Le projet de loi a ensuite été transmis à l' Assemblée nationale , où il a été adopté définitivement en deuxième lecture le 23 janvier 2007.

Travaux préparatoires

Sénat (première lecture)

Projet de loi (n° 155 , 2005-2006)

Rapport de Mme Jacqueline Gourault, au nom de la commission des lois (n° 243 , 2005-2006)

Discussion les 14, 15 et 16 mars 2006 et adoption le 16 mars 2006 (T.A. n° 77 , 2005-2006)

Nombre d'amendements déposés 335

Nombre d'amendements adoptés 101

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 81

Assemblée nationale (première lecture)

Projet de loi adopté par le Sénat (n° 2972 )

Rapport de M. Michel Piron, au nom de la commission des lois (n° 3342 )

Discussion les 11 et 12 octobre 2006 et adoption le 12 octobre 2006 (T.A. n° 611 )

Sénat (deuxième lecture)

Projet de loi modifié par l'Assemblée nationale (n° 21 , 2006-2007)

Rapport de Mme Jacqueline Gourault, au nom de la commission des lois (n° 112 , 2006-2007)

Discussion et adoption le 20 décembre 2006 (T.A. n° 34 , 2006-2007)

Nombre d'amendements déposés 91

Nombre d'amendements adoptés 35

Nombre d'amendements retenus par l'A.N . 35

Assemblée nationale (deuxième lecture)

Projet de loi adopté avec modifications en deuxième lecture par le Sénat (n° 3547 )

Rapport de M. Michel Piron, au nom de la commission des lois (n° 3660 )

Discussion et adoption le 7 février 2007 (T.A. n° 678 )

Table de concordance

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