Loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs ( Journal officiel du 29 juin 2006).
Ce projet de loi, déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale après déclaration d' urgence , se situe très directement dans le prolongement de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative à la gestion des déchets radioactifs de haute activité et à vie longue qui a défini trois axes de recherche concernant ce type particulier de déchets dont la radioactivité peut durer plusieurs milliers, voire centaines de milliers, d'années : la séparation et la transmutation des éléments radioactifs à vie longue, permettant de séparer les éléments les plus toxiques et à vie longue et de les transformer en éléments radioactifs à durée de vie plus courte ; le stockage des déchets en couche géologique profonde et l'étude de procédés de conditionnement et d'entreposage de longue durée en surface.
Élaboré au vu des résultats des recherches réalisées depuis quinze ans et conformément au rendez-vous législatif fixé par la loi « Bataille », le projet de loi fixe un calendrier d'entrée en vigueur des différentes solutions proposées : 2012 pour la séparation/transmutation, 2015 pour le stockage réversible et 2025 pour la création d'un centre de stockage. Il institue un plan national de gestion de l'ensemble des déchets et substances radioactives. Il détermine les conditions, notamment financières, dans lesquelles peut s'envisager le démantèlement d'installations nucléaires. Il renforce l'accompagnement socio-économique des territoires concernés par un éventuel stockage et la transparence de l'information du public.
En première lecture, l'Assemblée nationale a clairement posé le principe de la réversibilité du stockage pendant au moins cent ans et a ainsi ouvert la possibilité d'un choix entre sortie des stocks pour traitement, fermeture définitive du site ou prolongation de la période de réversibilité. Elle a également prévu des mesures de financement pérennisé des actions de formation et de diffusion des connaissances technologiques et scientifiques.
Première lecture.
Lors de la discussion générale au Sénat, M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a estimé que ce projet de loi permettait de « marquer une étape décisive vers une solution sûre et à très long terme » concernant la gestion des déchets radioactifs. Il a rappelé que 85 % des déchets étaient actuellement stockés sur des sites gérés par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), les 15 % restants, concentrant en fait 99,9 % de la radioactivité, étant entreposés dans des installations de surface très sûres mais qui n'ont cependant pas été conçues pour assurer un stockage définitif de ces résidus. Le ministre a souligné que le projet de loi s'inspirait des résultats des recherches entreprises depuis quinze ans dans la logique définie par la loi de 1991, et qu'il avait été élaboré suite à un large débat public mené au sein de la Commission nationale du débat public, du Conseil économique et social et de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques. Il a présenté les principaux objectifs du projet tendant à instituer un plan national de gestion concernant non seulement les résidus mais aussi toutes les autres substances radioactives issues des diverses activités nucléaires, insistant sur le recyclage et la limitation de la quantité des déchets et confirmant l'interdiction de stocker en France des déchets étrangers. Le ministre a fait valoir l'intérêt de la fixation d'un programme de recherche assorti d'un calendrier précis et du caractère très complémentaire de différents types de recherche. Il a exposé les mesures renforçant l'évaluation indépendante des recherches et les procédures garantissant une meilleure information du public et la mise en oeuvre d'une plus large concertation. Puis il a présenté les mécanismes garantissant le financement de la gestion des déchets et la sécurisation de charges de démantèlement des installations. Soulignant l'importance de la filière nucléaire permettant de réduire notre dépendance énergétique tout en participant à la maîtrise de l'effet de serre et en assurant notre défense, le ministre a souhaité que le Parlement poursuive un « débat sans tabou » et prenne pleinement ses responsabilités sans reporter sur les générations futures la question de la gestion des déchets.
Mme Anne Duthilleul, rapporteur de la section des activités productives, de la recherche et de la technologie du Conseil économique et social, a rappelé les principes ayant présidé aux recherches menées depuis le vote de la loi de 1991 en matière de gestion des déchets nucléaires : évaluation technique et scientifique, clarté et progressivité des travaux et des décisions et contrôle démocratique et a jugé qu'ils devaient être maintenus. Elle a considéré positivement les propositions de l'Assemblée nationale concernant le caractère complémentaire des trois axes de recherche (séparation/transmutation, stockage en couche géologique profonde et entreposage), le financement pérennisé des recherches, la clarification du principe de non-importation des déchets et l'élargissement du champ de la loi à toutes les matières radioactives. Elle a cependant constaté que des lacunes persistaient en ce qui concerne la responsabilité effective et institutionnelle de l'élaboration du plan national de gestion, l'interdiction de l'exportation de nos propres déchets, l'évaluation des investissements nécessaires à l'entreposage et au stockage des déchets ou le calendrier « rapproché » concernant la transmutation. Elle a transmis au Sénat les suggestions du Conseil économique et social consistant : à prendre en compte la totalité des matières radioactives et non pas seulement les déchets ultimes et à renforcer la cohérence et la transparence de cette gestion ; à assortir la maîtrise technique de ces questions d'un processus de décision publique clair et participatif comportant un rendez-vous au Parlement en 2015 ; à préconiser que les décisions sur les déchets à vie longue soient prises par étapes en fonction des avancées scientifiques et techniques. Elle a donc fait part de son souhait de poursuivre dans le sens de la démarche initiée en 1991 et a insisté sur « la nécessité absolue de débattre suffisamment et en associant toutes les parties prenantes ».
M. Henri Revol, rapporteur de la commission des affaires économiques, a constaté que, depuis 1991, la gestion des déchets radioactifs avait constitué un « exemple inédit d'échanges entre la société civile, la communauté scientifique et les responsables politiques ». Il a estimé que le projet permettait de « voir loin » en fixant un calendrier précis des différentes solutions à mettre en oeuvre et de « voir large » en traitant de l'ensemble des déchets, du démantèlement de certaines installations et de l'accompagnement socio-économique des territoires concernés. Le rapporteur a solennellement rappelé à ses collègues que l'adoption à l'unanimité de la loi Bataille avait grandement contribué à la légitimité du processus engagé depuis 1991 et a souhaité pouvoir s'appuyer sur un vote à l'unanimité ou la quasi-unanimité. Il a également tenu à assurer les populations éventuellement concernées par la création d'un centre de stockage de sa pleine conscience de l'enjeu et de la garantie d'une intervention pleinement démocratique du Parlement dans le processus de décision.
Dans la suite de la discussion générale, sont successivement intervenus M. Aymeri de Montesquiou, Mme Evelyne Didier, MM. Claude Biwer, Bernard Piras, Gérard Longuet, Christian Gaudin, Simon Sutour, Jean Bizet, Michel Teston, Bruno Sido, Mme Dominique Voynet et M. Charles Guéné.
Puis le Sénat a procédé à l' examen des articles sur lesquels sont également intervenus MM. Daniel Raoul, Michel Billout, Jean-François Le Grand, Alain Fouché et Jean Arthuis, et qui ont été modifiés comme suit.
Sur proposition de M. Bernard Piras et des membres du groupe socialiste, le Sénat a complété l'intitulé du titre I er du projet de loi afin d'introduire la notion de durabilité de la gestion reprenant ainsi par coordination une modification introduite dans le titre même du projet de loi par l'Assemblée nationale 1 ( * ) .
Sur propositions identiques de la commission et de M. Bernard Piras et des membres du groupe socialiste, le Sénat a inséré un article 1 er AA modifiant dans le même sens l'intitulé du chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement.
A l' article 1 er A (article L. 542-1 du code de l'environnement - principes régissant la gestion durable des matières et déchets radioactifs), le Sénat a adopté un amendement tendant également à introduire la notion de gestion durable proposée par MM. Gérard Longuet et Claude Biwer. Il a par ailleurs supprimé la référence à la protection de la nature considérée par la commission comme redondante avec celle de protection de l'environnement. Sur proposition de la commission, le Sénat a donné une nouvelle définition de l'objectif consistant à prévenir ou à limiter les charges qui seront supportées par les générations futures. Il a enfin étendu la portée du principe de responsabilité des pollueurs et des détenteurs de déchets radioactifs et de combustibles usés à l'ensemble de la gestion de ces matières et non à la seule mise en oeuvre du plan national de gestion des déchets.
L' article 1 er (dépôt au Parlement d'un rapport annuel sur la recherche concernant la gestion des déchets : séparation et transmutation, stockage réversible, entreposage) et l' article 1 er bis (programme de recherche et d'études complémentaires sur les déchets de faible activité à vie longue) ont été adoptés sans être modifiés.
L' article 2 (intitulé du chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement) a été supprimé par coordination avec l'amendement de la commission adopté précédemment.
A l' article 3 (article L. 542-1-1 A du code de l'environnement - définitions et champs d'application), le Sénat, sur proposition de la commission, a étendu aux substances radioactives provenant de l'étranger les définitions concernant les notions de substance et d'exploitant et a clairement distingué les notions d'entreposage et de stockage en mentionnant que ce dernier impliquait le caractère potentiellement définitif de l'installation.
A l' article 4 (article L. 542-1-1 du code de l'environnement - principes et plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs), outre un amendement de coordination de la commission concernant le principe de responsabilité du producteur ou du détenteur de déchets visé à l'article 1 er A, le Sénat a adopté deux amendements identiques présentés par Mme Dominique Voynet et plusieurs de ses collègues et par M. Bernard Piras et les membres du groupe socialiste indiquant que le traitement et le conditionnement des combustibles usés et des déchets radioactifs ne constituent que l'un des moyens de réduire la nocivité et le volume des déchets. Sur proposition de la commission les dispositions relatives à la périodicité et à la publicité du plan national, d'une part, et à la responsabilité de son élaboration, d'autre part, ont été clairement distinguées.
L' article 4 bis (conditionnement obligatoire des déchets) a été adopté sans être modifié.
A l'article 5 (articles L. 542-2, L. 542-2-1 et 542-2-2 du code de l'environnement - interdiction du stockage en France de déchets radioactifs étrangers et encadrement de l'introduction sur notre sol de déchets radioactifs et de combustibles usés), le Sénat, sur proposition de M. Jean Bizet, a précisé que cet article s'appliquait aussi bien à l'importation de déchets que de combustibles usés que, dans un souci de transparence, les accords intergouvernementaux autorisant de telles importations sont publiés et mentionnent la période de réception, de traitement et de départ du territoire français de ces substances. Sur proposition de la commission, le régime des sanctions applicables aux différents manquements concernant des opérations sur des déchets radioactifs étrangers a été précisé. Dans le cadre d'une seconde délibération concernant l' article 5 , le Sénat a adopté un amendement de la commission reprenant une proposition du groupe CRC ayant reçu des avis favorables de la commission et du Gouvernement prévoyant que l'inventaire sur les combustibles et déchets en provenance de l'étranger remis chaque année par les exploitants au ministre chargé de l'énergie serait rendu public.
A l' article 6 (article L. 542-3 du code de l'environnement - missions et modalités de fonctionnement de la commission nationale d'évaluation), le Sénat, sur proposition de la commission, a choisi de faire figurer l'obligation de transmettre au Parlement le rapport annuel de la Commission nationale d'évaluation sur l'état d'avancement des recherches et études, faites en France et à l'étranger, relatives à la gestion des matières et déchets radioactifs à l'article L. 542-3 et non à l'article L. 542-15 du code de l'environnement. Il a également, sur proposition de la commission, décidé que l'élection du président de la Commission interviendrait en cas de renouvellement triennal de six de ses membres et a précisé les obligations déontologiques imposées à ses membres.
Sur proposition de M. Yves Coquelle et des membres du groupe CRC, le Sénat a introduit un article 6 bis disposant que le Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire organiserait périodiquement des concertations et des débats sur la gestion durable des matières et déchets radioactifs.
Sur proposition de M. Bernard Piras et des membres du groupe socialiste, l'intitulé du titre II consacré à l'organisation et au financement a été modifié par coordination afin d'introduire la notion de « gestion durable » des matières et déchets radioactifs.
L' article 7 (article L. 542-6 du code de l'environnement - conditions de réalisation des travaux de recherche préalables à l'installation d'un centre de stockage) a été adopté sans être modifié.
A l' article 8 (article L. 542-10-1 du code de l'environnement - régime juridique d'un centre de stockage en couche géologique profonde), examiné en priorité, le Sénat a adopté l'amendement du Gouvernement clarifiant le processus d'autorisation de création d'un centre de stockage en couche géologique profonde qui nécessite que soient respectées les étapes suivantes : un débat public préalable, le dépôt d'un rapport de la commission nationale, un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, un avis des collectivités territoriales situées en tout ou partie dans une zone de consultation définie par décret, une évaluation de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques qui en informe les commissions compétentes des deux assemblées, le dépôt d'un projet de loi et enfin un décret en Conseil d'État pris après enquête publique, disposant que l'autorisation de création d'un centre de stockage ne prévoyant pas la réversibilité ne peut être délivrée, l'autorisation fixant par ailleurs la durée minimale pendant laquelle la réversibilité doit être assurée qui ne peut être inférieure à cent ans. Le Sénat a complété ces dispositions en précisant, à l'initiative de MM. Gérard Longuet et Claude Biwer, que la fermeture d'un tel centre ne pouvait résulter que de la loi et en spécifiant, sur proposition de M. Charles Guéné, que la demande d'autorisation de création devait concerner la couche géologique ayant fait l'objet d'études au moyen d'un laboratoire souterrain.
L' article 7 bis (conditions de réversibilité du centre de stockage) a été supprimé, à l'initiative du Gouvernement et par coordination avec les nouvelles dispositions de l'article 8 traitant des conditions de réversibilité du centre de stockage.
A l' article 9 (article L. 542-11 du code de l'environnement - groupements d'intérêt public d'accompagnement économique des territoires concernés par le laboratoire souterrain ou le centre de stockage), le Sénat, sur proposition de la commission, a clarifié la présentation des trois missions du GIP : gérer des équipements de nature à favoriser ou faciliter l'installation ou l'exploitation du laboratoire ou du centre de stockage, mener des actions d'aménagement du territoire et de développement économique dans la zone de proximité, soutenir les actions de formation et les actions en faveur du développement de la valorisation et de la diffusion des connaissances scientifiques et technologiques. Il a retenu les sous-amendements de MM. Gérard Longuet et Claude Biwer tendant à consacrer l'existence du GIP en Meuse et en Haute-Marne, à limiter le domaine d'action du GIP au département, à définir la zone de proximité comme celle s'étendant sur les dix kilomètres de l'accès principal aux installations et correspondant aux bassins d'emploi dont le périmètre sera défini par décret pris après consultation des conseils généraux concernés. Sur proposition de MM. Gérard Longuet et Claude Biwer, sous-amendée par MM. Bruno Sido et Charles Guéné, le Sénat a prévu de permettre l'adhésion au GIP des communes justifiant d'être concernées par la vie du laboratoire ou du centre de stockage. Sur proposition de la commission, sous-amendée par MM. Bruno Sido et Charles Guéné, le Sénat a décidé d'optimiser l'utilisation des financements en permettant entre 2007 et 2016 une fongibilité à hauteur de 80 % du produit des taxes d'accompagnement du développement économique et de diffusion technologique (sagesse du Gouvernement).
A l' article 10 (article L. 542-12 du code de l'environnement - missions de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs), le Sénat a adopté à l'unanimité l'amendement de Mme Dominique Voynet et plusieurs de ses collègues, prévoyant de lister précisément les déchets d'origine étrangère afin d'en faciliter le retour au terme des délais de traitement. Il a retenu l'amendement de M. Bernard Piras et des membres du groupe socialiste complétant le dispositif afin d'indiquer précisément la localisation des déchets sur le territoire national. Enfin, sur proposition de la commission, la remise en état des sites de pollution radioactive a été inscrite au titre des responsabilités de l'ANDRA tandis que le ministre de l'industrie s'est officiellement vu chargé de l'évaluation des coûts et de la publicité à donner à la gestion à long terme des déchets à haute et moyenne activité à vie longue (type C).
L' article 11 (article L. 542-12-1 du code de l'environnement - Fonds de financement des recherches et études sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs et financement des missions d'intérêt général de l'ANDRA) a été adopté sans être modifié.
A l' article 11 bis (article L. 542-12-2 du code de l'environnement - création d'un fonds de financement des nouveaux centres d'entreposage et de stockage), le Sénat a voté l'amendement du Gouvernement étendant le champ de la clause de sauvegarde aux charges relatives au démantèlement des installations nucléaires de base (les provisions pour démantèlement représentant près de 25 milliards d'euros pour EDF contre 7,5 milliards d'euros pour la gestion des déchets).
A l' article 11 ter (financement des recherches et études relatives à la séparation et à la transmutation), sur proposition de M. Bernard Piras et des membres du groupe socialiste, le Sénat a prévu de rendre pérennes les subventions versées par l'État aux organismes participant aux recherches sur la séparation-transmutation.
A l' article 12 (article L. 542-13 du code de l'environnement - missions, présidence et financement du comité local d'information et de suivi), le Sénat, sur proposition de la commission, a précisé la composition du comité local d'information et de suivi (CLIS) créé auprès de tout laboratoire souterrain comprenant des représentants de l'État, deux députés et deux sénateurs, des élus des collectivités territoriales consultées à l'occasion de l'enquête publique ou concernées, des représentants d'associations de protection de l'environnement, de syndicats agricoles, d'organisations professionnelles, d'organisations syndicales de salariés représentatives et de professions médicales, des personnalités qualifiées ainsi que le titulaire de l'autorisation prévue à l'article L. 542-10, le Gouvernement ayant par sous-amendement proposé que le président soit un élu local ou national, nommé par décision conjointe des présidents des conseils généraux des départements sur lesquels s'étend le périmètre du laboratoire. Sur proposition de Mme Évelyne Didier et des membres du groupe CRC, le Sénat a prévu de permettre aux CLIS de pouvoir saisir le Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire de toute question relevant de leur compétence, à s'échanger des renseignements et à mener des actions communes d'information, d'une part, et de les autoriser, en vue d'une bonne préparation du débat public, à entendre non seulement l'ANDRA mais également la Commission nationale d'évaluation sur l'état d'avancement des recherches, d'autre part. Enfin, sur proposition de MM. Gérard Longuet et Claude Biwer, le Sénat a remplacé la participation pour moitié du conseil général au financement des CLIS par des subventions des entreprises concernées par les activités de stockage des déchets en couche géologique profonde, l'autre moitié du financement étant assurée par une subvention d'État (avis défavorable de la commission et du Gouvernement).
L' article 13 (article L. 515-7 du code de l'environnement - exclusion des déchets radioactifs du régime d'autorisation des stockages de produits dangereux) a été adopté sans être modifié.
A l' article 14 (évaluation, provisionnement et constitution des actifs couvrant les charges de démantèlement des INB et les charges de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs), le Sénat, sur proposition du Gouvernement, a décidé que le décret complétant les dispositions du présent article devrait préciser les informations que les exploitants sont tenus de rendre publiques et les règles de publicité les concernant afin de tenir compte des obligations particulières en matière de transparence des informations dans le domaine nucléaire. Sur proposition de Mme Évelyne Didier et des membres du groupe CRC, le Sénat a prévu que le Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire soit également destinataire du rapport réalisé par la Commission nationale d'évaluation du financement des charges du démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs concernant le contrôle de l'adéquation entre les provisions prévues et les charges supportées par les entreprises pour le démantèlement et la gestion des déchets nucléaires. Puis, sur proposition de M. Jean Arthuis et des membres du groupe de l'UC-UDF, le Sénat a supprimé la possibilité pour la Cour des comptes d'apporter son assistance à la Commission nationale d'évaluation financière alors même qu'elle exerce un contrôle sur les comptes publics pour en vérifier la sincérité.
A l' article 15 (article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 - taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base), le Sénat a adopté les amendements :
- de MM. Gérard Longuet et Claude Biwer prévoyant la possibilité de consultation du conseil général des départements sur lesquels se situe le centre de stockage en zone profonde sur les coefficients multiplicateurs qui seront fixés pour ce qui concerne les taxes dites « d'accompagnement » et de « diffusion technologique » ;
- de M. Jean Bizet et plusieurs de ses collègues définissant plus précisément l'assiette à retenir : déchets déjà produits ou à produire ;
- de MM. Bruno Sido et Charles Guéné augmentant les coefficients proposés de 0,5 à 0,6 ;
- et de M. Biwer et des membres du groupe de l'UC-UDF disposant que la part du produit de la taxe additionnelle dite d'accompagnement est versée aux communes concernées par le GIP.
L' article 16 (obligation de mise à disposition d'informations par les responsables d'activités nucléaires) a été adopté sous réserve d'un amendement de coordination de la commission avec l'article 14.
L' article 17 (sanctions pour manquement à la constitution de provisions pour démantèlement et gestion des déchets radioactifs) a été adopté sans être modifié.
L' article 18 (article L. 542-15 du code de l'environnement - informations du Parlement) dont le contenu a été réintégré dans plusieurs dispositions du projet de loi a été supprimé sur proposition de la commission.
L' article 19 (décret d'application) a été adopté sans être modifié.
Après les explications de vote de M. Bruno Sido, de Mmes Dominique Voynet, Evelyne Didier, de MM. Christian Gaudin, Bernard Piras, Gérard Longuet, le Sénat a adopté le projet de loi ainsi modifié qui a été définitivement adopté en l'état par l' Assemblée nationale en deuxième lecture.