Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger

Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi organique n° 2005-821 du 20 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l' élection du Président de la République (Journal officiel du 22 juillet 2005 et rectificatif au Journal officiel du 23 juillet 2005 )

Loi n° 2005-822 du 20 juillet 2005 modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l' Assemblée des Français de l'étranger (Journal officiel du 22 juillet 2005 ).

Déposés en premier lieu sur le Bureau du Sénat , le projet de loi organique modifiant la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République et le projet de loi modifiant la loi du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger tendent à réaliser la fusion des listes de centres de vote utilisées pour les différentes élections se déroulant à l'étranger et, ainsi, à remédier à la confusion résultant des régimes électoraux actuellement en vigueur et à faciliter l'établissement et les mises à jour de ces listes de même que les modalités d'inscription des électeurs.

La réforme a pour objectif de favoriser la participation électorale en permettant l'ouverture de bureaux de vote dans les zones où résident de nombreux ressortissants français. Devant s'appliquer à compter du 1 ^er janvier 2006, elle était réclamée de longue date par les représentants des Français établis hors de France.

Première lecture.

Au cours de la discussion générale commune aux deux projets de loi qui s'est tenue au Sénat le 12 mai 2005, M. Renaud Muselier, secrétaire d'Etat aux affaires étrangères, a déclaré que la réforme avait pour objet de favoriser une meilleure compréhension des conditions d'inscription sur les listes électorales et une plus grande participation des français établis hors de France aux scrutins organisés à l'étranger à l'occasion des élections présidentielles, des élections à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et des référendums.

Il a indiqué que, pour ces élections se déroulant à l'étranger, les centres de vote utilisés pour l'élection du Président de la République et les référendums étaient distincts de ceux utilisés pour l'élection des membres de l'AFE, cette complexité favorisant la confusion et dissuadant les Français de l'étranger de s'inscrire sur les listes électorales. Il a rappelé que la loi de 1976 avait créé des listes spécifiques pour l'élection présidentielle, cent quatre-vingt postes diplomatiques et consulaires étant érigés en centres de vote et qu'en vertu de la loi de 1982 ayant instauré l'élection au suffrage universel des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, devenu l'AFE, d'autres listes étaient établies, le vote se déroulant dans tous les postes consulaires. Il a précisé qu'au 31 décembre 2004, 451 996 Français étaient inscrits sur les listes de centres de vote, alors que plus de 750 000 l'étaient sur les listes de l'AFE.

Après avoir souligné l'urgente nécessité à rationaliser le système électoral en territoire étranger en l'alignant autant que possible sur le droit commun, il a exposé les cinq objectifs principaux poursuivis par la réforme :

- le remplacement des deux listes électorales en vigueur par une liste unique, la liste électorale consulaire, tenue par chaque poste consulaire et valable pour tout scrutin organisé à l'étranger ;

- la simplification des modalités d'inscription. Un Français établi hors de France pourra à tout moment demander à s'inscrire sur la liste électorale consulaire. Lorsqu'il accomplira les formalités d'inscription au registre des Français établis hors de France il sera, sauf opposition de sa part, inscrit sur ladite liste électorale. Par ailleurs, s'il n'est pas inscrit sur la liste électorale d'une commune de France, il votera seulement à l'étranger ; s'il est déjà inscrit sur une telle liste, il pourra opérer un choix, soit en décidant de ne participer qu'en France à tous les scrutins sauf pour l'élection des membres de l'AFE, soit en décidant de continuer à voter en France mais de voter à l'étranger pour l'élection du Président de la République et pour le référendum ;

- l'encouragement à l'inscription des jeunes. Tout Français atteignant l'âge de dix-huit ans dans l'année ou au plus tard à la date à laquelle la liste électorale aura été arrêtée recevra une lettre indiquant qu'à défaut d'opposition dans un délai déterminé il sera inscrit sur la liste électorale consulaire ;

- la dynamisation de la participation électorale grâce à une libéralisation du vote par procuration et l'ouverture d'un plus grand nombre de bureaux de vote ;

- l'harmonisation de la procédure d'établissement et de mise à jour des listes.

Le secrétaire d'Etat a enfin précisé, d'une part, que les nouvelles commissions entreraient en fonction le 1 ^er janvier 2007 et, d'autre part, que conformément au souhait des représentants des Français de l'étranger une réflexion était en cours sur le développement du vote électronique mais qu'il était prématuré de traiter ce sujet dans l'immédiat.

Après avoir rappelé que l'article 3 de la Constitution faisait obligation au législateur de veiller à ce que tous les Français soient effectivement inscrits sur les listes électorales, M. Christian Cointat, rapporteur de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, a reconnu que cela était moins aisé pour les Français établis hors de France du fait de leur dispersion géographique mais que le législateur s'était efforcé de favoriser l'exercice de leur droit de suffrage par des réformes successives. Il a exposé que l'élargissement des critères de rattachement sur les listes électorales communales par la prise en compte des liens familiaux et des liens avec le territoire français tels que les lieux de naissance, de domiciliation ou de dernière résidence, n'ayant pas eu le succès escompté, la « commission Bettencourt », au lendemain de l'élection présidentielle de 1974, avait soulevé l'idée d'une nouvelle procédure, originale dans le paysage juridique et politique de l'époque, la possibilité de voter à l'étranger, qui avait débouché sur la loi du 31 janvier 1976. Il a souligné que cette loi avait laissé la liberté du choix du lieu de vote pour les élections présidentielles et les référendums et a regretté qu'en 2003 la possibilité de voter dans des centres à l'étranger ait été supprimée pour l'élection des membres français du Parlement européen.

Le rapporteur a ensuite expliqué qu'une loi du 7 juin 1982 avait ensuite prévu l'élection au suffrage universel des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, devenu Assemblée des Français de l'étranger, sur la base d'une liste électorale spécifique sur laquelle sont automatiquement inscrits, sauf opposition de leur part, les Français autrefois immatriculés au consulat et désormais inscrits au registre des Français de l'étranger, cette nouvelle législation ayant entraîné la coexistence de deux listes électorales différentes à l'étranger pour les Français expatriés.

Se félicitant du dispositif résultant des deux projets de loi, permettant la fusion des listes et favorisant l'exercice du droit de suffrage, le rapporteur a toutefois estimé que l'instauration du vote par Internet pour les Français de l'étranger serait la seule solution vraiment efficace pour surmonter le handicap de l'éloignement.

Puis M. Cointat a indiqué que la commission des Lois approuvait pleinement la réforme proposée, les amendements qu'elle proposerait ayant essentiellement pour objet de supprimer des mentions inutiles, de transférer dans la loi organique la composition de la commission électorale chargée d'arrêter les listes, d'empêcher certaines confusions en prévoyant l'inscription obligatoire sur les listes électorales consulaires du choix du vote en France pour les élections présidentielles et les référendums et, enfin, de simplifier les démarches relatives au vote par procuration.

Le rapporteur a en outre souligné la nécessité pour le Gouvernement de prendre toutes mesures utiles pour que la prise d'effet chaque année des listes révisées soit la même dans les communes et dans les postes diplomatiques et consulaires de manière à garantir la permanence de l'exercice du droit de vote pour les Français de l'étranger s'inscrivant sur une liste électorale consulaire.

M. Cointat s'est enfin félicité du caractère consensuel de la réforme, fruit d'une coopération exemplaire.

Dans la suite de la discussion générale commune des deux projets de loi se sont alors exprimés Mme Anne-Marie Payet, MM. Richard Yung, Robert-Denis Del Picchia, Michel Guerry et Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Le Sénat a tout d'abord procédé à la discussion des articles du projet de loi organique .

Après avoir adopté conforme l' article 1 ^er modifiant l'intitulé de la loi organique du 31 janvier 1976, le Sénat a adopté, à l' article 2 modifiant les articles 1 ^er à 9 de cette même loi organique pour fusionner les deux listes électorales existantes en une liste électorale consulaire unique, dix amendements présentés par sa commission des Lois ayant tous reçu un avis favorable du Gouvernement et ayant pour objet, outre des coordinations et des ajustements rédactionnels :

- d'assouplir les conditions relatives à l'organisation de sections de liste électorale dans différents bureaux de vote ;

- de préciser que seuls les membres titulaires des commissions administratives chargées de préparer les listes électorales ne pourront voir leur mandat immédiatement renouvelé ;

- d'intégrer à la loi organique la composition de la commission électorale chargée d'arrêter les listes, cette composition étant actuellement fixée par décret en Conseil d'Etat ;

- de prévoir, afin d'éviter tout risque de confusion ou de fraude, la mention sur les listes consulaires de l'option de l'électeur pour l'exercice de son droit de vote en France ;

- de faire en sorte que le régime applicable à l'établissement et au contrôle des listes soit le plus possible aligné sur le droit commun en dépit des contraintes inhérentes à l'éloignement du territoire national.

A l' article 3 modifiant les articles 10 à 19 de la loi organique du 31 janvier 1976 précitée relatifs au déroulement des opérations électorales, le Sénat a adopté, outre trois amendements de précision ou de coordination de la commission acceptés par le Gouvernement :

- un amendement présenté par M. Michel Guerry et Mmes Paulette Brisepierre et Christiane Kammermann, rappelant les exigences découlant de la liberté d'expression électorale en vigueur sur le territoire de l'Union et des Etats membres, assorti d'un sous-amendement de précision du Gouvernement (avis favorables de la commission) ;

- un amendement de la commission sous-amendé par le Gouvernement pour viser expressément la notion d'attestation sur l'honneur, tendant à conférer un fondement juridique incontestable au vote par procuration des Français établis hors de France ;

- ainsi qu'un autre amendement de la commission des Lois, accepté par le Gouvernement, harmonisant les recours ouverts aux électeurs et aux candidats à l'élection présidentielle, que le vote ait lieu en France ou à l'étranger.

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de la commission à l' article 4 relatif à l'inscription de droit des électeurs sur les listes électorales consulaires ainsi qu'à l' article 5 regroupant les dispositions transitoires, approuvés par le Gouvernement, le Sénat a adopté conforme l' article 6 traitant de l'entrée en vigueur de la loi organique.

Puis le Sénat a adopté à l'unanimité, par le scrutin public n° 180 mis en oeuvre en application de l'article 59 du règlement, le projet de loi organique modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

Le Sénat a ensuite procédé à l' examen des articles du projet de loi ordinaire modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de sa commission des Lois à l' article 1 ^er modifiant l'article 2 de la loi du 7 juin 1982 précitée et relatif à l'inscription sur les listes électorales consulaires pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (avis favorable du Gouvernement), avant d'adopter conforme l' article 2 modifiant, pour coordination, l'article 4 de cette même loi.

Puis le Sénat, à l'initiative de M. Guerry et Mmes Brisepierre et Kammermann, précisée par un sous-amendement du Gouvernement, a introduit un article 2 bis pour dupliquer dans la loi de 1982 relative à l'élection de l'AFE des dispositions insérées précédemment dans la loi de 1976 sur l'élection présidentielle, traitant de l'interdiction de certaines distributions de documents électoraux ou de certaines diffusions et de l'interdiction du recours à certains procédés de publicité commerciale (avis favorable de la commission). Il a enfin adopté sans modification l' article 3 abrogeant divers articles de la loi du 7 juin 1982 et l' article 4 relatif à l'entrée en vigueur de la loi.

Le Sénat a adopté , ainsi modifié, l'ensemble du projet de loi modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Le 12 juillet 2005, l' Assemblée nationale a adopté , dans le texte du Sénat, le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire susvisés, les rendant définitifs .

Conseil constitutionnel

Saisi par le Premier ministre, le 12 juillet 2005, en application de l'article 61, alinéa premier, de la Constitution sur la loi organique modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, le Conseil constitutionnel , le 13 juillet 2005, a validé les dispositions de la loi organique .

Travaux préparatoires de la loi organique

Sénat :

Première lecture (12 mai 2005) : n°s 305, 315 et adoption 107 (2004-2005).

Nombre d'amendements déposés 24

Nombre d'amendements adoptés 20

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 20

(Scrutin n° 180)

Assemblée nationale :

Première lecture (12 juillet 2005) : n°s 2334, 2434 et adoption 470 (12 ^ème législ.).

Rapporteur au Sénat : M. Christian Cointat, commission des lois.

Conseil constitutionnel :

Décision n° 2005-518 DC du 13 juillet 2005 ( Journal officiel du 22 juillet 2005).

Travaux préparatoires de la loi simple

Sénat :

Première lecture (12 mai 2005) : n°s 306, 315 et adoption 108 (2004-2005).

Nombre d'amendements déposés 7

Nombre d'amendements adoptés 3

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 3

Assemblée nationale :

Première lecture (12 juillet 2005) : n°s 2335, 2434 et adoption 471 (12 ^ème législ.).

Rapporteur au Sénat : M. Christian Cointat, commission des lois.

Analyse politique du scrutin n° 180

Séance du jeudi 12 mai 2005

sur l'ensemble du projet de loi organique modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

Nombre de votants .........................................................

305

Suffrages exprimés .........................................................

305

Pour ......................................................

305

Contre ..................................................

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

N'ont pas pris part au vote .................................................

GROUPE UNION CENTRISTE-UDF ( 33 ) :