Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ( Journal officiel du 27 juillet 2005).
Ce projet de loi , déposé en premier lieu sur le Bureau du Sénat , a pour objet principal de mettre le droit français en conformité avec le droit communautaire sur certains aspects concernant la fonction publique.
Son dispositif consiste principalement à :
- limiter à trois ans la durée des contrats à durée déterminée dans la fonction publique et n'autoriser leur renouvellement que pour une durée de six ans ;
- achever l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants communautaires et des Etats membres de l'Espace économique européen (EEE) ;
- renforcer la lutte contre les discriminations en supprimant certaines différences de traitement entre hommes et femmes en matière de limite d'âge ou de conditions de diplôme.
Première lecture.
Au cours de la discussion générale au Sénat , M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a vu dans ce projet de loi un outil pour résorber la précarité dans la fonction publique, poursuivre l'ouverture de notre administration aux ressortissants européens et lutter contre les discriminations.
S'agissant des conditions d'emploi des contractuels dans la fonction publique, le ministre a jugé « inacceptable » la possibilité pour les employeurs publics de recourir sans limitation de durée aux contrats à durée déterminée, maintenant durablement des employés dans une situation précaire. Il a indiqué que le projet de loi n'autoriserait désormais le renouvellement de CDD que pour une durée totale de six ans et emporterait la transformation automatique en contrat à durée indéterminée des CDD des agents de plus de cinquante ans justifiant de plus de huit ans de service public.
M. Dutreil a ensuite évoqué les dispositions d'ouverture de la fonction publique nationale aux ressortissants européens, à la fois incarnation du principe de libre circulation des travailleurs et catalyseur du sentiment d'appartenance commune des citoyens européens. Il a fait valoir qu'à l'exception des emplois relevant de la puissance publique, l'ensemble des corps de l'administration seraient dorénavant ouverts aux ressortissants de l'Union européenne, recrutés par voie de concours ou de détachement, favorisant ainsi l'échange d'expériences et de cultures professionnelles.
Le ministre a enfin abordé les mesures de lutte contre les discriminations, précisant que le texte mettait fin à certaines différences de traitement entre les hommes et les femmes en matière de limite d'âge ou de conditions de diplôme. Il a également indiqué que le projet de loi mettait en oeuvre le principe de continuité des contrats, faisant obligation à l'administration de reprendre les personnels en cas de transfert d'entreprises.
Il a conclu en invitant le Sénat à adopter un texte emblématique de la capacité de l'Europe à constituer un moteur de progrès social et une source de protections nouvelles et d'innovations positives dans la fonction publique.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur de la commission des lois, a dénoncé le retard accumulé par la France en matière de transposition du droit européen, tout en saluant les efforts récemment accomplis par le Gouvernement pour le résorber.
Le rapporteur a vu dans ce projet de loi un cas emblématique de transposition, mettant en oeuvre plusieurs orientations fondamentales présidant à la construction européenne, parmi lesquelles la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes, la lutte contre les discriminations et la libre circulation des employeurs. Mme Gourault a en particulier fait valoir que les dispositions relatives au recours aux CDD incarnaient une « véritable politique sociale européenne » , faisant de la relation de travail à durée indéterminée la forme normale de travail.
Au titre des améliorations que la commission des lois souhaitait apporter au texte, Mme Gourault a notamment cité l'affirmation du caractère exceptionnel du recours aux agents non titulaires pour occuper des emplois permanents, l'assouplissement du dispositif transitoire intéressant les agents de plus de cinquante ans se prévalant de huit ans de services, l'instauration d'un délai pour l'application des mesures relatives aux conditions d'âge et de diplôme, ainsi que diverses modifications rédactionnelles et de clarification.
Elle a conclu en jugeant que la qualité du projet de loi ne devait pas dissimuler la nécessité d'une réforme profonde de la fonction publique, prenant en compte les nouvelles modalités de validation des acquis de l'expérience et favorisant la mobilité et la formation des fonctionnaires.
Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus MM. François Fortassin, Jacques Mahéas, Hugues Portelli, Jean-Paul Amoudry, Mme Josiane Mathon et M. Jean-Paul Virapoullé.
Puis le Sénat a examiné une motion tendant à opposer la question préalable déposée par le groupe communiste républicain et citoyen. Pour la motion, Mme Eliane Assassi a jugé que la résorption de la précarité dans la fonction publique ne devait pas passer par la conclusion de contrats à durée indéterminée, mais entraîner une titularisation progressive des agents contractuels. Elle a de surcroît considéré que le texte ouvrait une « brèche sans précédent dans le statut de la fonction publique » en ne respectant pas le principe selon lequel la titularisation est la règle et la contractualisation l'exception. Après avoir entendu les avis défavorables de la commission et du Gouvernement, le Sénat a rejeté la motion.
La discussion des articles a commencé par l'examen du chapitre I er , consacré au recrutement. Le Sénat a adopté sans le modifier l' article 1 er , relatif à la non-opposabilité de la limite d'âge, et tendant à supprimer la dérogation accordée aux femmes veuves, divorcées ou judiciairement séparées se trouvant dans l'obligation de travailler, à étendre aux pères de trois enfants ou plus le principe de non-opposabilité des limites d'âge pour l'accès aux emplois publics, et à réserver aux personnes élevant seuls leurs enfants la dérogation concernant jusqu'ici les hommes et femmes célibataires ayant un enfant à charge.
A l' article 2 , aménageant la condition d'âge pour certains hommes en cas de recrutement par concours de fonctionnaires de catégorie A, a été adopté 1 ( * ) un amendement de la commission portant la limite d'âge à quarante-cinq ans pour toute personne élevant ou ayant élevé un enfant, qu'il soit ou non le sien.
L' article 3 , prévoyant que le fonctionnaire ayant souscrit l'engagement de servir pendant une durée minimale rembourse certaines sommes lorsqu'il fait valoir ses droits à la retraite avant d'avoir complètement honoré son engagement, a ensuite été modifié par deux amendements rédactionnels de la commission.
Un amendement rédactionnel de la commission a également été adopté à l' article 4 , étendant aux hommes la dispense de diplôme actuellement réservée aux femmes ayant au moins trois enfants et souhaitant passer un concours de la fonction publique.
Puis, au sein du chapitre II consacré à l'accès des ressortissants européens à la fonction publique nationale, le Sénat a adopté dans le texte du projet de loi :
- l' article 5 , ouvrant tous les corps et cadres d'emplois aux ressortissants communautaires ;
- l' article 6 , affirmant le principe selon lequel tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles par voie de détachement.
Au chapitre III, relatif aux agents non titulaires, le Sénat a adopté sans l'amender l' article 7 , transposant la directive 1999/70/CEE du 28 juin 1999 en aménageant les conditions de recrutement des agents non titulaires de l'Etat.
A l' article 8 , prévoyant un dispositif transitoire permettant de régler la situation de certains agents non titulaires de l'Etat actuellement en fonction, ont été adoptés cinq amendements de la commission, de portée rédactionnelle et portant de huit à six le nombre d'années de services dont devra justifier un contractuel de plus de cinquante ans pour voir son CDD transformé en CDI (amendement identique du groupe socialiste).
L' article 9 , modifiant les conditions de recrutement d'agents non titulaires au sein de la fonction publique territoriale, a ensuite été modifié par un amendement de la commission précisant le caractère dérogatoire et exceptionnel du recours à des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents.
Le Sénat a adopté plusieurs amendements de coordination de la commission à l' article 10 , prévoyant pour la fonction publique territoriale un dispositif transitoire similaire à celui de l'article 8. Ces amendements avaient le même objet que ceux portant sur l'article 8, et visaient notamment à assouplir le dispositif (amendement identique du groupe socialiste).
N'ont ensuite fait l'objet d'aucun amendement :
- l' article 11 , relatif aux conditions de recrutement de agents non titulaires au sein de la fonction publique hospitalière ;
- l' article 12 , proposant une présentation clarifiée des cas de recrutement d'agents non titulaires insusceptibles de donner lieu à des contrats à durée indéterminée ;
- l' article 13 , effectuant diverses coordinations.
A l' article 14 , adaptant à la fonction publique hospitalière le dispositif transitoire prévu aux articles 8 et 10 pour les fonctions publiques d'Etat et territoriale, ont par ailleurs été adoptés des amendements de coordination de la commission et du groupe socialiste ayant un objet similaire à ceux votés auxdits articles.
Ayant pour objet de fixer le régime applicable aux salariés employés dans une entité économique dont l'activité est reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif, l' article 15 a été adopté, assorti de deux amendements rédactionnels de la commission.
Sur proposition de la commission, le chapitre III a été complété par un article 15 bis nouveau, abrogeant par coordination l'article 63 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Le Sénat a alors examiné le chapitre IV, portant diverses dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes. A l' article 16 , actualisant les dispositions du droit français relatif à la lutte contre les discriminations, il a adopté un amendement du groupe socialiste ayant reçu un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, et visant à supprimer la précision selon laquelle les actions en justice concernant le harcèlement et les discriminations sont engagées « de bonne foi » .
Les articles 17, 18 et 19 , relatifs aux congés d'adoption et de paternité accordés aux fonctionnaires, ont ensuite été adoptés, modifiés par trois amendements rédactionnels de la commission. Puis le Sénat a adopté dans le texte du projet de loi l' article 20 , étendant aux assurés des régimes spéciaux la possibilité de partager la durée du congé d'adoption entre les parents, et supprimé, à l'initiative de la commission et pour coordination, l' article 21 (abrogation de dispositions obsolètes).
Sur proposition de la commission, le dernier article du projet de loi a été placé sous un nouveau chapitre V consacré aux dispositions finales. L' article 22 , relatif aux modalités d'entrée en vigueur de la loi, a enfin été modifié par un amendement de la commission retardant de quatre mois l'application des dispositions relatives aux conditions d'âge et de diplôme, dans un souci de sécurité juridique (avis de sagesse du Gouvernement).
Le Sénat a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié .
En première lecture, l' Assemblée nationale n'a adopté que des modifications rédactionnelles et de coordination au texte adopté par le Sénat. A l'initiative du Gouvernement, les députés ont en outre introduit dans le projet de loi un article 23 ayant pour objet de prévoir que les fonctions exécutives au sein de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son (ENSMIS) ne seraient plus exercées par le président de son conseil d'administration mais par son directeur.
Deuxième lecture.
Au cours de la discussion générale au Sénat , M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a vu dans les « quelques ajustements de forme » apportés par les députés en première lecture la preuve de la « qualité du travail accompli par la Haute Assemblée » .
Le ministre a limité son intervention à un rappel des principales dispositions du texte, qui apporteraient « plus de stabilité, plus d'ouverture, plus d'égalité » à l'ensemble de la fonction publique.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur de la commission des lois, a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté vingt amendements au texte, dont l'objet avait été de déplacer certaines dispositions et procéder à des coordinations. Elle a par ailleurs approuvé l'amendement adopté par les députés afin de réformer le fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son, rappelant que cette mesure avait déjà été entérinée par le Sénat lors de l'examen de la loi de finances pour 2005, avant son rejet par la commission mixte paritaire.
Mme Gourault a conclu en se félicitant que les travaux parlementaires aient permis d'améliorer utilement le projet de loi, et en invitant le Sénat à l'adopter.
Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus MM. Hugues Portelli et Jacques Mahéas.
Mme Josiane Mathon a ensuite présenté au Sénat une motion du groupe CRC tendant à opposer la question préalable . Pour la motion, Mme Mathon a dénoncé un texte ouvrant la voie à une précarisation de la fonction publique, imposé en dépit du « camouflet » reçu par le Gouvernement à l'occasion du référendum sur la Constitution européenne. La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable à l'adoption de la motion, que le Sénat a rejetée au cours du scrutin public n° 198 demandé par le groupe UMP .
Au cours de la discussion des articles , le Sénat a adopté l'ensemble des articles restant en discussion dans le texte voté par les députés. A l'initiative du Gouvernement, il a complété le projet de loi par un article 24 nouveau , ratifiant l'ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005 portant diverses dispositions relatives à la simplification des commissions administratives.
Puis le Sénat a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié .
En deuxième lecture, l' Assemblée nationale n'a pas amendé le texte transmis par le Sénat, le rendant définitif .
Travaux préparatoires
Sénat :
Première lecture (23 mars 2005) : n°s 172, 251 et adoption 88 (2004-2005).
Nombre d'amendements déposés 91
Nombre d'amendements adoptés 33
Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 30
Assemblée nationale :
Première lecture (6 avril 2005) : n°s 2210, 2222 et adoption 413 (12 ème législ.).
Sénat :
Deuxième lecture (11 juillet 2005) : n°s 286, 460 et adoption 135 (2004-2005).
Nombre d'amendements déposés 10
Nombre d'amendements adoptés 1
Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 1
(Scrutin n° 198)
Assemblée nationale :
Deuxième lecture (13 juillet 2005) : n°s 2465, 2468 et adoption 477 (12 ème législ.).
Rapporteur au Sénat : Mme Jacqueline Gourault, commission des lois.
Table de concordance
|
Numérotation articles en cours de navette |
Numérotation articles texte définitif |
|
1 er à 4 |
Idem |
|
4 bis |
5 |
|
4 ter |
6 |
|
4 quater |
7 |
|
4 quinquies |
8 |
|
4 sexies |
9 |
|
5 |
10 |
|
6 |
11 |
|
7 |
12 |
|
8 |
13 |
|
9 |
14 |
|
10 |
15 |
|
11 |
16 |
|
12 |
17 |
|
13 |
18 |
|
14 |
19 |
|
15 |
20 |
|
15 bis |
21 |
|
15 ter |
22 |
|
16 à 21 |
supprimés |
|
22 |
23 |
|
23 |
24 |
|
24 |
25 |
Analyse politique du scrutin n° 198
Séance du lundi 11 juillet 2005
sur la motion n°3, présentée par Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable au projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.
Nombre de votants .........................................................
326
Suffrages exprimés .........................................................
326
Pour ......................................................
119
207
Contre ..................................................
GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :
Pour .....................................................................................
22
N'a pas pris part au vote ............................................
1
M. Guy Fischer - qui présidait la séance
GROUPE UNION CENTRISTE-UDF ( 33 ) :
Contre ................................................................................
33
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 16 ) :
Contre ................................................................................
16
GROUPE SOCIALISTE ( 97 ) :
Pour .....................................................................................
97
GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 152 ) :
Contre ................................................................................
151
N'a pas pris part au vote ............................................
1
M. Christian Poncelet - président du Sénat
SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 7 ) :
Contre ................................................................................
7