Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1 er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution (Journal officiel du 2 mars 2005 ).
Ce projet de loi constitutionnelle, déposé en première lecture sur le Bureau de l'Assemblée nationale et comportant quatre articles, est organisé en trois volets tendant à lever les obstacles constitutionnels à la ratification du traité établissant une constitution pour l'Europe signé à Rome le 29 octobre 2004, à prévoir le recours au référendum pour se prononcer sur les adhésions futures en distinguant la situation particulière des pays ayant déjà entamé un processus d'adhésion en l'occurrence la Roumanie, la Bulgarie et la Croatie de celle des autres pays souhaitant à l'avenir adhérer à l'Union et enfin à refondre entièrement le titre XV de la Constitution afin de permettre la mise en oeuvre du traité du 29 octobre 2004.
Avant de pouvoir envisager la ratification du traité du 29 octobre 2004, il convenait en effet, suite à une décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004, de modifier la Constitution afin de résoudre quatre types de difficultés résultant :
- des transferts de compétences organisés dans de nouvelles matières telles que le contrôle aux frontières, la coopération judiciaire ou la création d'un parquet européen ;
- de la mise en oeuvre des nouvelles modalités d'exercice de compétences déjà transférées portant notamment sur Eurojust ou Europol ;
- de la procédure de révision simplifiée du traité ;
- de nouvelles compétences dévolues aux parlements nationaux.
Outre les dispositions définitives, ce projet contient des mesures transitoires figurant aux article 1 er et 2, appelées à disparaître dès la ratification du traité par l'ensemble des pays membres, concernant la levée des obstacles constitutionnels et le recours au référendum pour les nouvelles adhésions et une mesure qui n'est en fait pas destinée à figurer dans la Constitution concernant l'adhésion des pays déjà candidats au moment de l'examen du présent projet de loi.
Première lecture.
Au cours de la discussion générale en première lecture au Sénat , avant de donner la parole à M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice, M. Christian Poncelet, président du Sénat, a souligné l'importance de ce projet de loi reconnaissant aux deux assemblées de nouvelles compétences de nature à faire mieux respecter le principe de subsidiarité et a indiqué que le Règlement du Sénat devrait être modifié prochainement afin de prévoir les mécanismes nouveaux « d'alerte, de recours ou d'opposition qui nous mettent en relation directe avec les institutions européennes ».
M. Dominique Perben a souligné que le projet de Constitution pour l'Europe, fruit d'un compromis à vingt-cinq Etats et ayant pour objet de « consolider et de développer les acquis de l'Union européenne », représentait un enjeu majeur pour l'Europe et notre pays. Il a rappelé que la ratification de ce traité comporterait deux étapes, une révision de la Constitution suivie d'une validation du peuple français par la voie d'un référendum, procédure retenue par le Président de la République. Le ministre a exposé que ce projet de loi constitutionnelle répondait aux incompatibilités relevées par le Conseil constitutionnel entre la Constitution française et le traité en ce qui concerne les compétences de l'Union d'une part, et les nouvelles prérogatives des parlements nationaux, d'autre part. Certains des transferts prévus au profit des institutions européennes affectent en effet les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale notamment celles concernant la coopération judiciaire, la création d'un parquet européen et les modalités d'adoption des normes européennes dans des matières ayant déjà fait l'objet de transferts concernant notamment les règles relatives à la structure, au fonctionnement et au domaine d'action d'Eurojust et d'Europol. Le ministre a insisté sur les incompatibilités relevant des nouvelles compétences dévolues aux parlements nationaux notamment la possibilité d'adresser aux institutions européennes un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles un projet d'acte européen peut être considéré comme portant atteinte au principe de subsidiarité et ensuite, si l'acte est pris, de le déférer à la Cour de justice de l'Union européenne.
Après avoir rappelé que l'article 1 er permettrait de lever les obstacles constitutionnels et renvoyant au traité, le garde des Sceaux a présenté le dispositif de l'article 3 remodelant complètement le titre XV de la Constitution. Il a précisé que la formulation de l'article 88-1 fondant le principe de la participation de la France à l'Union européenne « dans les conditions fixées par le traité établissant une Constitution pour l'Europe » permettrait de couvrir l'ensemble des inconstitutionnalités mais supposerait, si cela s'avèrait nécessaire, de procéder à une nouvelle révision dans le cas de signature d'un nouveau traité entraînant de nouvelles inconstitutionnalités. Il a souligné qu'à l'article 88-3, la clause de réciprocité en matière de droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes des citoyens de l'Union européenne avait été levée. Pour ce qui concerne l'article 88-4 relatif à la transmission des projets ou propositions d'actes des Communautés européennes au Parlement, le ministre a insisté sur les avancées que représentaient la transmission obligatoire de tous les projets d'actes législatifs européen quel que soit leur contenu d'une part, et sur l'engagement pris par le Gouvernement de répondre favorablement à toute demande de transmission de documents n'entrant pas dans le champ de la transmission obligatoire et de procéder à un examen attentif des avis rendus par l'une ou l'autre des assemblées, d'autre part. Le garde des Sceaux a considéré que « le Parlement disposera ainsi de prérogatives d'information et d'action propres à garantir sa participation active au processus d'élaboration de la norme européenne ». Il a ensuite évoqué l'article 88-5 permettant à chaque assemblée d'émettre un avis motivé destiné aux institutions européennes lorsqu'un projet d'acte est susceptible de méconnaître le principe de subsidiarité et de saisir la Cour de justice de l'Union européenne puis l'article 88-6 portant sur le droit de veto reconnu aux parlements nationaux contre la mise en oeuvre du processus de révision simplifiée. Le ministre a conclu en insistant de nouveau sur l'importance de l'adoption de ce projet de loi constituant une étape nécessaire à la poursuite de la construction européenne.
M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois, a tout d'abord tenu à lever l'ambiguïté de terminologie liée à la référence faite à la « Constitution pour l'Europe » lui préférant le terme de « statuts » considérant qu'une constitution est le propre d'un Etat, l'Europe n'étant pas un Etat mais une union d'Etats. Il a ensuite analysé les raisons pour lesquelles le Parlement était saisi de ce projet de loi et a insisté sur la chronologie des étapes juridiques à franchir, la révision de la Constitution devant obligatoirement précéder la ratification du traité pour respecter la règle selon laquelle, en application de l'article 55 de la Constitution, les traités, dès leur ratification, ont une autorité supérieure à la loi. Il a également rappelé que dans sa décision du 19 novembre 2004, le Conseil constitutionnel avait assimilé le droit de l'Union européenne à des traités tout en confirmant la primauté de notre Constitution sur le droit communautaire. Le rapporteur a donc présenté les raisons des modifications proposées fondées sur les nouveaux transferts de compétences, les nouvelles modalités d'exercice de compétences déjà transférées ou la mise en oeuvre des nouvelles compétences dévolues aux parlements nationaux en matière d'élaboration de la réglementation européenne. Il a noté la nature spécifique de certaines des dispositions de ce projet de loi constitutionnelle présentant un caractère transitoire ou ne devant en fait pas figurer en tant que telle dans la Constitution. Il a tout particulièrement insisté sur les nouvelles compétences dévolues au Parlement en matière de contrôle du respect du principe de subsidiarité et a expliqué que ces nouvelles dispositions se traduiraient par une très nette surcharge de travail devant conduire à réviser les modes de fonctionnement des assemblées en adaptant leurs règlements intérieurs. Estimant par ailleurs que le projet de loi répondait pleinement aux exigences posées par le Conseil constitutionnel, le rapporteur a demandé au Sénat de l'adopter conforme.
M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, a souligné l'importance du nouveau rôle européen des assemblées parlementaires et a noté qu'au sein de la Convention chargée d'élaborer le projet de Constitution européenne les parlementaires avaient rempli une mission essentielle. Il a considéré que pour réconcilier l'Europe et les citoyens, la jugeant trop souvent trop lointaine, le Parlement européen ne suffisait pas et que les parlements nationaux devaient être des « fils conducteurs ». Il a estimé que « le contrôle de l'action européenne du Gouvernement (était) l'une des premières dimensions de ce rôle ». M. Hubert Haenel a alors rappelé les étapes du renforcement de l'intervention des parlements dans ce domaine de la création de la COSAC, Conférence des organes spécialisés des assemblées de la Communauté, en 1989, au renforcement de la mission des délégations parlementaires chargées des affaires européennes en 1990, à la mise en oeuvre de l'article 88-4 de la Constitution permettant aux assemblées de voter des résolutions introduit en 1992. Mais il fait valoir que pour la première fois les parlements nationaux participeront directement au processus de décision européen, ce rôle étant assumé de manière autonome, indépendamment de leur gouvernement et qu'ils disposeront également d'un droit d'objection en cas d'utilisation de clause-passerelle permettant de remplacer la décision à l'unanimité par le vote à une majorité qualifiée. Anticipant sur l'accroissement sensible du volume des affaires à traiter et sur le délai de six semaines prévu pour l'intervention des parlements, le président de la délégation s'est interrogé sur les implications de ces changements sur le statut juridique des délégations parlementaires chargées des questions européennes. Après avoir envisagé de leur conférer un « statut constitutionnel », il a estimé que la rédaction de l'article 3 du présent projet de loi laissait aux assemblées le choix des moyens à définir pour mettre en oeuvre leurs nouveaux pouvoirs d'avis ou de recours à la Cour de justice de l'Union européenne dans le cadre de modifications de leurs règlements intérieurs. Il s'est félicité que « le rôle plus actif du Parlement en matière européenne réponde au souhait des citoyens de voir leurs préoccupations mieux relayées tant auprès du Gouvernement qu'auprès de l'Union elle-même ».
Dans la discussion générale sont alors intervenus MM. Bernard Seillier, Bernard Frimat, Bruno Retailleau, Josselin de Rohan, Michel Mercier, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Jean-Michel Baylet et Pierre Mauroy, auxquels M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, a tenu à affirmer que l'Europe, ayant pu être construite grâce à l'intervention d'hommes d'Etat de toutes opinions, n'était pas une structure partisane et que le traité soumis à ratification n'était pas davantage un texte partisan, devant provoquer non la confusion mais le rassemblement de tous au service d'un projet commun dans le respect de l'identité de chacun. Le Premier ministre a également confirmé qu'il « appartiendra au peuple français de définir la future géographie de l'Union européenne, qui a besoin de frontières stables ». Il a par ailleurs admis que la tentation d'un vote négatif au référendum traduisait de réelles inquiétudes qu'il convenait de ne pas mésestimer, auxquelles le débat sur le traité lui-même devrait permettre de répondre.
La discussion générale s'est alors poursuivie avec les interventions de MM. Jacques Baudot, Pierre Fauchon, François Autain, Robert Badinter, Hugues Portelli, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Jean Bizet, Jean-Pierre Masseret, Jacques Blanc, Mme Dominique Voynet et M. Paul Girod.
Le Sénat a ensuite examiné la motion tendant à opposer l' exception d'irrecevabilité présentée par MM. Bruno Retailleau et Philippe Darniche considérant que ce projet « amputera de façon irréversible et irréparable notre souveraineté, tout en aggravant le déficit démocratique qui caractérise la construction européenne » en raison de la primauté du droit européen sur les normes nationales, de la généralisation de la règle de la majorité qualifiée et du transfert massif de compétences d'une part, et résultant, d'autre part, du manque de légitimité démocratique des pouvoirs-clés, de la violation du principe de séparation des pouvoirs et de la marginalisation des démocraties nationales. Le rapporteur et le ministre ayant fait valoir que la motion était elle-même irrecevable car « le constituant a tous les pouvoirs possibles », elle a été repoussée (avis défavorables de la commission des lois et du Gouvernement).
Le Sénat a également rejeté la motion tendant à opposer la question préalable déposée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et présentée par M. Robert Bret regrettant, d'une part que la révision de la Constitution et la ratification du traité n'aient pas fait l'objet d'un référendum commun et critiquant, d'autre part, le déficit démocratique ainsi créé ainsi que celui constaté au plan européen résultant du manque de légitimité des instances décisionnelles, des transferts de compétences entraînant une régression des pouvoirs législatifs et financiers des parlements nationaux et du caractère limité du contrôle exercé en matière de respect du principe de subsidiarité. Après avoir entendu le rapporteur expliquer que la révision de la Constitution constituait un préalable indispensable à la ratification du traité et que le rejet de ce projet de loi aurait pour conséquence de maintenir en vigueur le « statut insatisfaisant résultant du traité de Nice », le Sénat a rejeté la question préalable (avis défavorables de la commission des lois et du Gouvernement).
Le Sénat a ensuite commencé l' examen des articles sur lesquels sont également intervenus MM. David Assouline, Jean-Luc Mélenchon, Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, Michel Charasse, François Fortassin, Mme Eliane Assassi, MM. Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat, Pierre Biarnès, Denis Badré, Yves Détraigne, Robert Bret, Mme Catherine Tasca, M. Jacques Pelletier, Mmes Josiane Mathon, Odette Herviaux, MM. François Marc, Thierry Repentin et Mme Bariza Khiari.
Le Sénat a adopté sans le modifier l' article premier complétant l' article 88-1 de la Constitution en vue d'autoriser la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe signé à Rome le 29 octobre 2004.
Après avoir repoussé par scrutin public n° 87 demandé par le groupe socialiste les amendements identiques de suppression présentés par M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, par M. Denis Badré et plusieurs de ses collègues et par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, le Sénat a adopté en l'état l' article 2, modifiant l' article 60 et insérant un article 88-5 dans la Constitution tendant à prévoir la soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat aux communautés européennes.
Le Sénat a ensuite abordé l'examen de l' article 3 introduisant un titre XV dans la Constitution intitulé « De l'Union européenne » et comportant des articles 88-1 à 88-7 qui ont successivement été discutés puis adoptés conformes :
- l' article 88-1 concernant la participation de la France à l'Union européenne dans les conditions fixées par le traité établissant une Constitution pour l'Europe ;
- l' article 88-2 fixant les règles relatives au mandat d'arrêt européen ;
- l' article 88-3 concernant le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne ;
- l' article 88-4 prévoyant de soumettre aux assemblées les projets d'actes législatifs européens ou les autres projets ou propositions d'actes de l'Union comportant des dispositions qui sont du domaine de la loi et leur offrant la possibilité de voter des résolutions sur ces projets, propositions ou documents transférés ;
- l' article 88-5 portant sur le contrôle du respect du principe de subsidiarité par l'Assemblée nationale et le Sénat ;
- l' article 88-6 concernant la possibilité donnée au Parlement de s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure simplifiée de révision du traité ;
- l' article 88-7 prévoyant l'obligation pour le Président de la République de recourir systématiquement au référendum pour l'adoption d'un projet de loi de ratification d'un traité autorisant l'adhésion d'un nouveau pays à l'Union.
L' article 4 prévoyant que le recours au référendum n'est pas applicable pour les adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1 er juillet 2004 a été adopté sans être modifié.
Après les explications de vote de MM. Jean-Luc Mélenchon, Pierre Mauroy, Pierre Laffitte, Nicolas Alfonsi, de Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat et Marie-Christine Blandin, de MM. Bruno Retailleau, Jacques Baudot, Jean-Patrick Courtois et Michel Mercier, le Sénat , par scrutin public de droit n° 88, a adopté le projet de loi constitutionnelle dans les mêmes termes que l'Assemblée nationale, qui a ensuite été soumis à l'examen du Congrès.
Congrès du Parlement.
En application du troisième alinéa de l' article 89 de la Constitution , le Président de la République, par décret en date du 18 février 2005, a convoqué le Parlement en Congrès, le lundi 28 février 2005, afin de lui soumettre le projet de loi voté en termes identiques par les deux assemblées.
Le Parlement s'est constitué en Congrès le lundi 28 février 2005 à 14 heures dans la salle du Congrès de Versailles, sous la présidence de M. Jean-Louis Debré, président de l'Assemblée nationale.
Après l'intervention de M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, le Congrès a écouté les explication de vote des représentants de chaque groupe politique des deux assemblées.
Sont ainsi successivement intervenus : M. Michel Mercier au nom du groupe UC-UDF du Sénat, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat au nom du groupe communiste républicain et citoyen du Sénat, M. Jacques Pelletier au nom du groupe du rassemblement démocratique et social européen du Sénat, M. Jean-Pierre Bel au nom du groupe socialiste du Sénat, Mme Marie-George Buffet au nom du groupe des député-e-s communistes et républicains de l'Assemblée nationale, Mme Anne-Marie Comparini au nom du groupe de l'Union pour la démocratie française de l'Assemblée nationale, M. Jack Lang pour le groupe socialiste de l'Assemblée nationale, M. Pascal Clément pour le groupe de l'Union pour un mouvement populaire de l'Assemblée nationale et M. Hubert Haenel au nom du groupe de l'Union pour un mouvement populaire du Sénat.
Conformément au troisième alinéa de l'article 89 de la Constitution, le projet de loi constitutionnelle a été approuvé par scrutin public de droit à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par 730 voix contre 66 . Le projet de loi est donc devenu définitif .
Travaux préparatoires
Assemblée nationale :
Première lecture (25 à 27 janvier et 1 er février 2005) : n°s 2022, 2033, 2023, 2024 et adoption 376 (12 ème législ.).
Sénat :
Première lecture (15 à 17 février 2005) : n°s 167, 180 et adoption 63 (2004-2005).
Nombre d'amendements déposés 48
Nombre d'amendements adoptés 0
(Scrutins n°s 87 et 88)
Congrès du Parlement :
Décret du Président de la République en date du 18 février 2005 tendant à soumettre un projet de loi constitutionnelle au Parlement réuni en Congrès.
Adoption le 28 février 2005
(Scrutin sur l'ensemble du projet de loi constitutionnelle)
Rapporteur au Sénat : M. Patrice Gélard, commission des lois.
Analyse politique du scrutin n° 87
Séance du mercredi 16 février 2005
sur l'amendement n°13, présenté par M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, l'amendement n°36 rectifié, présenté par M. Denis Badré et plusieurs de ses collègues, et l'amendement n°48 présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 2 du projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution (soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat aux Communautés européennes et à l'Union européenne)
Nombre de votants .........................................................
317
Suffrages exprimés ........................................................
317
Pour ......................................................
149
168
Contre ..................................................
GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 22 ) :
Pour .....................................................................................
22
GROUPE UNION CENTRISTE-UDF ( 33 ) :
Pour .....................................................................................
30
N'ont pas pris part au vote ...................................................
3
MM. Nicolas About, Jean Arthuis, Daniel Dubois
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 15 ) :
Pour ....................................................................................
1
M. Nicolas Alfonsi
Contre .................................................................................
14
GROUPE SOCIALISTE ( 96 ) :
Pour .....................................................................................
96
GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 152 ) :
Contre ................................................................................
149
dont M. Christian Poncelet - président du Sénat
N'ont pas pris part au vote ..................................................
3
M. Roland du Luart - qui présidait la séance
MM. Christian Cointat, Charles Pasqua
SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 7 ) :
Contre ................................................................................
5
N'ont pas pris part au vote .......................................
2
MM. Philippe Darniche, Bruno Retailleau
Analyse politique du scrutin n° 88
Séance du jeudi 17 février 2005
sur l'ensemble du projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant le Titre XV de la Constitution .
Nombre de votants .........................................................
319
Suffrages exprimés .........................................................
289
Pour ......................................................
261
27
Contre ..................................................
GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 22 ) :
Contre ................................................................................
21
N'a pas pris part au vote ....................................................
1
M. Pierre Biarnès
GROUPE UNION CENTRISTE-UDF ( 33 ) :
Pour ....................................................................................
33
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 15 ) :
Pour ....................................................................................
13
Contre .................................................................................
1
M. Bernard Seillier
Abstention ..........................................................................
1
M. Nicolas Alfonsi
GROUPE SOCIALISTE ( 96 ) :
Pour ....................................................................................
68
Abstention ..........................................................................
27
MM. Bernard Angels, David Assouline, Mme Maryse Bergé-Lavigne,
Alima Boumediene-Thiery, MM. Jean-Louis Carrère,
Michel Charasse, Roland Courteau, Jean Desessard,
Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut
Charles Gautier, Jean-Pierre Godefroy, Mme Sandrine Hurel,
Bariza Khiari, MM. Philippe Labeyrie, André Lejeune,
Philippe Madrelle, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion,
Jean-Luc Melenchon, Jean-Pierre Michel, Daniel Percheron,
Paul Raoult, Gérard Roujas, Claude Saunier, André Vantomme
N'a pas pris part au vote ......................................................
1
M. Jean-Claude Frécon
GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 152 ) :
Pour ...................................................................................
143
dont M. Christian Poncelet - président du Sénat
Contre ................................................................................
3
MM. Jacques Baudot, André Lardeux, Charles Pasqua
Abstention ..........................................................................
2
MM. Alain Dufaut, Bernard Fournier
N'ont pas pris part au vote ..................................................
4
MM. Adrien Gouteyron, Philippe Marini, Ladislas Poniatowski,
Alain Vasselle
SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 7 ) :
Pour ...................................................................................
4
Contre ................................................................................
2
MM. Philippe Darniche, Bruno Retailleau
Abstention ..........................................................................
1
Jean Louis Masson
Scrutin du Congrès