Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : ce document, établi par le service de la séance du Sénat, avec le concours du service du secrétariat général de la Présidence, a pour objet d'analyser le contenu et de retracer les différentes étapes de la discussion d'un texte examiné par le Sénat. Il présente également le résultat des différents scrutins publics intervenus.

Loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances ( Journal officiel du 13 juillet 2005).

S'appuyant sur la constatation du caractère incertain de l'évaluation des recettes fiscales contenue dans la loi de finances initiale, compte tenu de l'importance de facteurs imprévisibles comme le niveau de l'activité économique ou le comportement réel des ménages et des entreprises, ce projet de loi organique prévoit que la loi de finances de l'année devra arrêter les modalités d'utilisation des surplus temporaires de recettes susceptibles de résulter d'erreurs d'anticipation. La définition d'une telle règle d'affectation permettra une meilleure information du Parlement et incitera le Gouvernement, en période de croissance, à affecter le surcroît de recettes à la réduction du déficit budgétaire.

Première lecture.

L' Assemblée nationale , en première lecture, a complété le projet de loi, qui comptait initialement un article unique, par cinq articles additionnels apportant des précisions ponctuelles à la loi organique relative aux lois de finances, s'agissant essentiellement de l'information du Parlement et des modalités du contrôle budgétaire.

Au cours de la discussion générale au Sénat , M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a rendu hommage au travail accompli par M. Alain Lambert, « qui a pris une large part à la préparation de la loi organique ». Il a tout d'abord présenté les éléments « quelque peu révolutionnaires » contenus dans cette réforme, qui repensait totalement, a-t-il souligné, l'examen du budget de la France tout en renforçant les droits du Parlement. Il a insisté sur le caractère novateur des notions de performance, d'efficacité, d'évaluation et d'obligation de résultat qui sous-tendaient la mise en oeuvre de la loi organique.

Le ministre s'est ensuite félicité du double accord, entre le Parlement et le Gouvernement d'une part, entre la majorité et l'opposition d'autre part, sur lequel reposait cette réforme budgétaire : « C'est donc l'unanimité qui nous réunit, ce qui n'est pas si fréquent », a-t-il conclu sur ce point.

M. Jean-François Copé a alors commenté le « renouveau dans la gestion publique » favorisé par la loi organique relative aux lois de finances, puisqu'il s'agissait désormais non plus de reconduire les dépenses à l'identique, à 5 % près, mais de renverser la logique en discutant chaque dépense « dès le premier euro avec l'obsession de s'assurer de la bonne utilisation de l'argent des contribuables ».

Abordant ensuite le contenu du projet de loi organique, le ministre a inscrit l'élaboration de celui-ci dans le contexte d'un « pays qui a pris depuis longtemps l'habitude de vivre au-dessus de ses moyens », soulignant que le niveau d'endettement atteint par la France imposait une gestion rigoureuse des finances publiques. L'objectif était donc, a-t-il poursuivi, d'éviter que les fruits de la croissance soient « dilapidés [...] en toute opacité » en nouvelles dépenses au lieu d'être consacrés à la réduction du déficit, et de faire en sorte qu'une règle de comportement soit déterminée en loi de finances pour le cas où apparaîtraient des plus-values fiscales.

M. Jean-François Copé a jugé cette nouvelle procédure « à la fois plus efficace, plus responsable et plus transparente », le Parlement devant être pleinement associé à cette démarche de précaution.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances et rapporteur du projet de loi organique, a rappelé l'objet relativement technique de ce texte, notant l'intérêt qu'il y avait à définir une « norme de comportement budgétaire vertueuse » en cas de surplus non anticipé de recettes. Il a estimé que le rapport établi en 1999 par la commission des finances, alors présidée par M. Alain Lambert, sur l'affaire dite de la « cagnotte » fiscale avait fait progresser le débat sur les finances publiques dans le sens d'une plus grande sincérité budgétaire. M. Arthuis a fait valoir que de la qualité de la prévision des recettes fiscales dépendrait l'ampleur des éventuels surplus, le projet de loi organique limitant son objet, a-t-il souligné, aux recettes fiscales. Présentant ensuite les travaux de la commission des finances sur le projet de loi, M. Arthuis a justifié la suppression de l'article 6 relatif à la contribution de la Cour des comptes à la préparation des débats parlementaires sur son rapport annuel par le fait que chaque assemblée disposait des moyens nécessaires à son organisation. Il a également exposé les amendements présentés par la commission des finances sur les partenariats public-privé, montrant l'intérêt de faire clairement apparaître dans le projet de loi de finances les engagements financiers de l'Etat relatifs à ces partenariats, et de tenir compte de ces engagements dans la présentation de la dette.

Dans la discussion générale sont ensuite intervenus MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Mme Nicole Bricq, qui s'est interrogée sur l'urgence qu'il y avait à modifier la loi organique de 2001 avant même son entrée en application, et a exprimé l'accord de son groupe à l'augmentation des pouvoirs du Parlement induits par le projet de loi organique, sans que cet accord puisse concerner les politiques de finances publiques à mettre en oeuvre pour « faire une bonne politique économique et budgétaire », MM. Alain Lambert, qui a rappelé les circonstances de l'élaboration de la nouvelle constitution financière mise en place par la loi organique de 2001, a approuvé les principes de bonne gestion que le projet de loi tendait à conforter et, faisant observer que les comptes publics ne reviendraient jamais à l'équilibre sans maîtrise des comptes sociaux, a interrogé le Gouvernement sur la possibilité de procéder à une réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, et enfin Michel Charasse qui a rappelé l'historique de l'élaboration de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sur les lois de finances.

Le Sénat a alors abordé la discussion des articles dans laquelle sont intervenus, outre le ministre et le rapporteur, MM. Foucaud, Charasse et Lambert.

L' article premier complétant l'article 34 de la loi organique du 1 ^er août 2001 pour poser le principe de l'affectation des éventuels surplus de recette a été adopté dans le texte de l'Assemblée nationale après le rejet d'un amendement de suppression du groupe CRC, M. Charasse s'étant préalablement posé la question de la possibilité, pour le Parlement, de « limiter sa compétence » en permettant au Gouvernement de lui proposer une affectation de recettes supplémentaires qui pourrait lui être imposée par le biais du vote bloqué.

L' article 2 n'ayant fait l'objet d'aucun amendement, le Sénat a adopté dans le texte transmis par les députés les articles 3 et 4 après avoir repoussé deux amendements de suppression du groupe CRC, puis l' article 5 après le rejet d'un amendement de suppression du groupe CRC et le retrait d'un amendement de suppression de M. Alain Lambert, qui avait motivé son amendement par le souci d'éviter l'émergence d'un « droit autonome de l'opposition » en matière de contrôle et de faire en sorte que ne soient pas créés des « rapporteurs généraux bis ».

L' article 6 relatif à la participation de la Cour des comptes à la préparation des débats organisés à l'occasion de la présentation de son rapport annuel a alors été supprimé à la demande de la commission, soucieuse de préserver la séparation des pouvoirs, le ministre délégué s'en remettant à la sagesse du Sénat.

Puis le projet de loi organique a été complété, sur proposition de la commission :

- par un article 7 complétant l'article 8 de la loi organique du 1 ^er août 2001 de manière à prévoir l'inscription, dans le projet de loi de finances, des crédits afférents aux investissements ainsi qu'aux dépenses de maintenance de gestion auxquels donnaient lieu les partenariats public-privé ; le ministre délégué s'est déclaré très favorable à cette « avancée significative », qui permettait de rattraper le « retard phénoménal » accumulé en matière d'investissement, qui s'est traduit selon lui par des « commissariats sous-équipés » et un nombre de places de prison insuffisant ;

- par un article 10 insérant dans la loi organique un article 34 bis destiné à faire figurer dans la dette des administrations publiques les opérations menées en partenariat public-privé pour lesquelles l'Etat supportait la plupart des risques liés à la propriété des actifs ; M. Jean-François Copé s'est fortement opposé à cet amendement qui risquait selon lui de « jeter la confusion dans les esprits » et de mettre la France dans une situation de fragilité au regard des critères de Maastricht alors même, a-t-il fait observer, que les partenariats public-privé n'existaient pas dans tous les pays européens et que des documents annexes pouvaient retracer chaque année, en fonction de la nature du contrat suscité par les partenariats public-privé, la part qui pourrait être intégrée ou non dan la dette publique.

M. Lambert a alors retiré un amendement tendant à rendre obligatoire, en période de déficit, la détermination par la loi de finances de l'assiette, du taux et des modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

Après le retrait d'un amendement de M. Charasse concernant l'obligation de transmettre à la Cour des comptes les comptabilités des ministres et des comptables publics, le Sénat a adopté le projet de loi organique au cours du scrutin public de droit n° 60 .

Le texte, ainsi modifié, a été transmis à l' Assemblée nationale où il se trouvait en instance de deuxième lecture à la fin de l'année 2004.

Deuxième lecture ^{1

(

*
)} .

En deuxième lecture, l' Assemblée nationale a inséré quatre nouveaux articles dans le projet de loi organique, visant à :

- prévoir que les lois de finances rectificatives pourront modifier les modalités d'utilisation des surplus de recettes fiscales qui auront été définies en loi de finances initiale conformément à l'article 1 ^er ( article 1 ^er bis ) ;

- organiser l'information du Parlement dans le projet de loi de finances de l'année sur les mises en réserve prévues de crédits ( article 9 ) ;

- préciser que le compte général de l'Etat joint au projet de loi de règlement comporte une présentation du traitement comptable des partenariats public-privé ( article 10 ) ;

- autoriser l'organisation d'un débat dans chaque assemblée sur le rapport annuel de la Cour des comptes ( article 11 ).

Au cours de la discussion générale au Sénat , M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a affirmé la volonté du Gouvernement de préserver l'esprit de consensus qui avait présidé à la préparation de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Faisant de la réussite de cette réforme sa « priorité absolue » , il y a vu « une révolution majeure pour l'ensemble de notre administration » , dont il a félicité les fonctionnaires pour leur mobilisation et leurs efforts.

Rappelant que le texte en discussion visait principalement à améliorer l'information du Parlement en cas de recettes supérieures aux prévisions, à conférer aux partenariats public-privé une visibilité budgétaire et comptable, et à encadrer la pratique de la régulation budgétaire, le ministre a jugé que le projet de loi permettrait d'améliorer la lisibilité, l'efficacité et la crédibilité du dispositif de la LOLF, et a appelé de ses voeux une adoption rapide du texte, permettant sa pleine mise en oeuvre dès l'examen du projet de loi de finances pour 2006.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances et rapporteur, après avoir rappelé les principaux apports de la navette parlementaire et être largement revenu sur les articles restant en discussion, a fait valoir que la commission ne proposerait aucun amendement au texte transmis par l'Assemblée nationale. Considérant qu'il était temps « de refermer la boite de Pandore » et de donner au Gouvernement le délai nécessaire pour réformer le système d'information budgétaire, comptable et financière de l'Etat, il a demandé au Sénat d'adopter conforme le projet de loi, qu'il a qualifié d' « instrument de la lucidité politique » .

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud et Marc Massion.

Lors de la discussion des articles , aucun amendement n'a été adopté au texte transmis par les députés. Au cours du scrutin public n° 193 de droit , le Sénat a adopté définitivement l'ensemble du projet de loi organique .

Conseil constitutionnel.

Saisi par le Premier ministre le 4 juillet 2005, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1 ^er , de la Constitution, de la loi organique modifiant la loi organique relative aux lois de finances, le Conseil constitutionnel l'a déclarée conforme à la Constitution.

Le conseil a toutefois émis deux réserves d'interprétation aux termes desquelles :

- un éventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des documents exigés ne sauraient faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de finances, dont la conformité serait alors appréciée au regard des exigences de la continuité de la vie nationale et de l'impératif de sincérité ;

- que les nouvelles dispositions de l'article 9 ne sauraient être entendues comme imposant au Gouvernement de mettre des crédits en réserve ou comme portant atteinte aux prérogatives que celui-ci tient des articles 20 et 21 de la Constitution en matière d'exécution des lois de finances.

Travaux préparatoires

Assemblée nationale :

Première lecture (19 novembre 2004) : n°s 1833, 1926 et adoption 343 (12ème législ.).

Sénat :

Première lecture (16 décembre 2004) : n°s 69, 106 et adoption 37 (2004-2005).

Nombre d'amendements déposés 10

Nombre d'amendements adoptés 3

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 2

(Scrutin n° 60)

Assemblée nationale :

Deuxième lecture (20 juin 2005) : n°s 1995, 2377 et adoption 452 (12ème législ.).

Sénat :

Deuxième lecture (4 juillet 2005) : n°s 412, 445 et adoption 131 (2004-2005).

Nombre d'amendements déposés 1

Nombre d'amendements adoptés 0

(Scrutin n° 193)

Rapporteur au Sénat : M. Jean Arthuis, commission des finances.

Conseil constitutionnel :

Décision n° 2005-517 DC du 7 juillet 2005 ( Journal officiel du 13 juillet 2005).

Table de concordance

Numérotation articles en cours de navette	Numérotation articles texte définitif
1 ^er	Idem
1 ^er bis	2
2	3
3	4
4	5
5	6
6	supprimé
7 à 11	id

Analyse politique du scrutin n° 60

Séance du jeudi 16 décembre 2004

sur l'ensemble du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Nombre de votants .........................................................

315

Suffrages exprimés ........................................................

308

Pour ......................................................

286

Contre ..................................................

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 22 ) :

Contre ................................................................................

GROUPE DE L' UNION CENTRISTE ( 33 ) :

Pour ....................................................................................

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DEMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ( 15 ) :

Pour ....................................................................................

Abstention ..........................................................................

MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin,

Gérard Delfau, François Fortassin, Daniel Marsin

GROUPE SOCIALISTE ( 96 ) :

Pour ....................................................................................

N'ont pas pris part au vote ..................................................

Mme Michèle André - qui présidait la séance

M. Henri d'Attilio

GROUPE DE L'UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ( 152 ) :

Pour ....................................................................................

151

N'a pas pris part au vote .....................................................

M. Christian Poncelet - président du Sénat

SENATEURS NE FIGURANT SUR LA LISTE D'AUCUN GROUPE ( 7 ) :

N'ont pas pris part au vote ..................................................

Analyse politique du scrutin n° 193

Séance du lundi 4 juillet 2005

sur l'ensemble du projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Nombre de votants .........................................................

326

Suffrages exprimés .........................................................

318

Pour ......................................................

296

Contre ..................................................

GROUPE COMMUNISTE REPUBLICAIN ET CITOYEN ( 23 ) :

Contre ................................................................................

N'a pas pris part au vote ............................................

M. Guy Fischer - qui présidait la séance

GROUPE UNION CENTRISTE-UDF ( 33 ) :