Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire

Loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer , par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire ( Journal officiel du 19 mars 2004).

Ce projet de loi , déposé en premier lieu sur le Bureau du Sénat , prend acte du retard accumulé par la France dans la transposition du droit communautaire. Avec un taux de non-transposition égal à 3,5 %, la France fait en effet partie des pays européens les moins performants en matière d'application du droit européen. Cet état de fait est encore attesté par l'existence de sept directives non transposées en droit national, deux ans après le terme du délai de transposition, et par les 135 procédures d'infraction en cours au 31 octobre 2003, soit le double de la moyenne par Etat membre.

Afin de mettre fin à une situation juridique incertaine préjudiciable aux citoyens et aux entreprises, et de prévenir d'éventuelles condamnations par la Cour de justice des Communautés européennes, le texte en discussion propose donc au Parlement d'habiliter le Gouvernement à transposer, par ordonnance, vingt directives et deux règlements communautaires figurant dans une liste établie par le Premier ministre et préalablement communiquée aux présidents des assemblées parlementaires, ainsi que deux textes mettant en conformité avec le droit communautaire certaines dispositions issues de la loi n° 2003-706 du 1 ^er août 2003 de sécurité financière.

Les directives communautaires concernées par le projet de loi couvrent les domaines économique et financier, de la consommation, des transports, de l'environnement, et de la reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles. Par ailleurs, les deux règlements visés tendent à mettre en oeuvre les règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité instituant la Communauté européenne et à créer l'Autorité européenne de sécurité des aliments.

Au cours de la discussion générale au Sénat , Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, a reconnu que les efforts accomplis jusqu'à présent avaient été insuffisants pour combler les retards de accumulés par la France en matière de transposition du droit communautaire. Mme Lenoir a rappelé que ces retards occasionnaient des coûts importants, en termes de droit, puisque l'incertitude juridique en résultant était préjudiciable aux citoyens ; en termes de contentieux, dans la mesure où la non-transposition exposait la France à des poursuites en manquement devant la CJCE ; en termes économiques enfin, puisque la transposition régulière des directives permettait un fonctionnement efficient du marché intérieur. La ministre a par ailleurs estimé que la non-transposition des directives communautaires avait des enjeux politiques, faisant de l'application rapide des règles communautaires une condition essentielle de la crédibilité de la France dans le concert européen.

Identifiant les causes du retard de transposition, Mme Lenoir a d'abord cité les « lenteurs administratives » qui entravaient l'édiction des mesures réglementaires nécessaires. A cet égard, elle a fait état d'un « plan d'action comprenant une série de mesures pragmatiques pour rendre plus fluide et aisée la transposition des actes réglementaires » , et suggéré au ministre chargé du budget l'intégration des retards de transposition imputables aux ministères aux indicateurs de performance prévus par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Au nombre des causes des retards de transposition, la ministre a également évoqué l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire, qui justifiait selon elle le recours à une loi d'habilitation. Elle a fait valoir que le Gouvernement entendait s'engager « sur la voie des ordonnances [...] avec un souci de mesure, de concertation étroite et de transparence totale avec les assemblées parlementaires » . Mme Lenoir a ainsi rappelé que les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat avaient été consultés, dès l'automne 2003, sur le principe du recours aux ordonnances et sur la liste des directives concernées, de laquelle douze textes ont été retirés à leur demande. Concernant la nature des textes proposés à la transposition, la ministre a spécifié qu'ils étaient de nature strictement technique ou concernaient des domaines importants, à l'instar de la sécurité maritime ou des téléphériques, « pour lesquels les retards ne sauraient être tolérés » .

Mme Lenoir a souligné que le Gouvernement n'entendait pas « rejeter sur le Parlement la responsabilité des retards de transposition » , mais avait au contraire souhaité « mettre en avant un esprit de coopération entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif pour que la France respecte, dans les meilleurs délais, ses engagements européens » . A ce titre, elle a remercié la commission des affaires économiques du Sénat et son rapporteur d'avoir accepté d'examiner le texte dans des délais relativement brefs. La ministre a conclu en appelant de ses voeux une réflexion profonde sur l'insertion de la norme européenne dans la législation française et en saluant l'instauration d'un rendez-vous régulier au Parlement consacré à ces questions.

M. Yannick Texier, rapporteur de la commission des affaires économiques, a dressé le même constat que la ministre concernant les retards de transposition accumulés par la France en matière de droit communautaire. Revenant sur la technique de l'habilitation, M. Texier a rappelé qu'il s'agissait d'une « méthode qui ne satisfai(sait) guère les parlementaires » , tout en saluant le « respect » témoigné au Parlement par un Gouvernement animé « par la prudence et le souci de concertation » . C'est pourquoi le rapporteur a fait savoir que la commission était « favorable, sans enthousiasme mais avec pragmatisme et raison » à l'adoption du présent projet de loi, avant d'appeler de ses voeux des réformes structurelles permettant d'éviter le recours à un tel expédient.

Abordant point par point les dispositions du projet de loi, M. Texier a exposé les modifications que la commission soumettrait aux suffrages du Sénat. Il a notamment précisé qu'elle proposerait l'adoption de divers amendements tendant à mieux respecter l'habilitation prévue par le texte sans restreindre le périmètre des directives transposées, à compléter la liste des transpositions dans le domaine environnemental et à opérer diverses corrections d'erreurs matérielles.

M. Denis Badré, rapporteur pour avis de la commission des finances, a estimé que les retards de la France en matière de transposition apportaient « de l'eau au moulin de ceux qui disent que l'Europe ne nous intéresse pas vraiment » . Il a jugé indispensable de faire apparaître clairement l'Europe, « dans sa dimension horizontale et interministérielle » , au sein des missions et des programmes prévus par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. M. Badré s'est félicité de ce que le texte en discussion rattrape le retard accumulé en matière de transposition, tout en appelant de ses voeux une réforme de structure qui permette de sortir « définitivement de l'ornière » . A ce titre, il a souligné que la responsabilité en incombait moins au Parlement qu'au Gouvernement, qui maîtrisait l'essentiel de l'ordre du jour des assemblées.

Le rapporteur pour avis a par ailleurs considéré que le recours aux ordonnances constituait un dessaisissement d'un pouvoir législatif traditionnellement attaché à ses prérogatives. S'il a admis que le Gouvernement avait entendu tempérer la portée dérogatoire de ce dessaisissement, M. Badré a néanmoins jugé que la consultation des présidents et des commissions avait été tardive et rappelé que certains projets d'ordonnances demeuraient inachevés. Il a par conséquent souhaité que soient mises en oeuvre « une rationalisation sur le long terme du calendrier parlementaire et (une) amélioration des procédures de suivi dans les ministères » .

Détaillant les principaux points du projet de loi, M. Badré a précisé que feraient l'objet d'un amendement de suppression les dispositions tendant à transposer la directive obligeant les entreprises publiques ou chargées d'un service public à tenir des comptes séparés afin de distinguer les activités concurrentielles des missions de service public. Il a par ailleurs estimé que posaient des problèmes de transposition les directives instaurant une reconnaissance mutuelle des procédures de faillite et de redressement d'une banque internationalisée, et instaurant un cadre juridique unique de protection des consommateurs en matière de services bancaires et financiers. Le rapporteur a en effet jugé nécessaire de préciser les termes de la transposition, concernant notamment la mise en oeuvre de la règle du pays d'origine pour déterminer le droit applicable aux faillites d'établissements financiers internationaux.

M. André Geoffroy, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a souhaité que le recours à l'article 38 de la Constitution « reste une procédure exceptionnelle limitée à des textes techniques » . Il a précisé que les quatre directives dont la commission s'était saisie pour avis fixaient des normes minimales dans le domaine social, et que « leur transposition ne (pouvait) en aucune manière se traduire par une réduction du niveau de protection dont bénéfici(aient) les salariés » .

M. Geoffroy est plus particulièrement revenu sur les adaptations envisagées du code du travail, concernant la durée du travail dans le secteur du transport routier. Il a estimé qu'en la matière, l'habilitation n'était pas totalement justifiée. Soulignant que l'administration n'était pas en mesure de préciser quelles modifications elle envisageait d'introduire dans le code, le rapporteur a en outre rappelé que la réglementation de la durée du travail constituait un sujet « particulièrement délicat » , reposant sur un « équilibre fragile entre les exigences de compétitivité des entreprises et les droits des salariés » . Considérant enfin que la transposition de ces dispositions ne présentait pas un caractère d'urgence justifiant le recours aux ordonnances, M. Geoffroy a souhaité la mise en oeuvre d'une procédure de réforme « plus transparente » , et informé le Sénat que la commission des affaires sociales présenterait un amendement réduisant le champ de l'habilitation au seul domaine du travail maritime.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, a consacré son intervention à la transposition de la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Il a fait observer que cette directive tendait essentiellement à permettre une meilleure prise en compte de l'expérience professionnelle des migrants et à imposer la prise en considération, sur la base d'un examen au cas par cas, des diplômes obtenus dans un Etat tiers dès lors que leur titulaire est ressortissant de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace économique européen.

Après s'être félicité de ce que le Gouvernement ait communiqué au Sénat les projets d'ordonnances et défini de façon circonscrite et précise le champ de l'habilitation, M. Geoffroy s'est enfin interrogé sur le délai dans lequel le Gouvernement serait en mesure de présenter les dispositions concernant les professions d'architecte et de géomètre-expert, non concernées par le texte en discussion.

M. Lucien Lanier, représentant de la délégation pour l'Union européenne, est revenu sur les causes du retard de transposition accumulé par la France. Au nombre des « causes administratives » , il a évoqué l'absence de prise en compte des effets escomptés en droit national au moment des négociations et l'insuffisante coordination interministérielle. A ce titre, M. Lanier a regretté que la circulaire du 9 novembre 1998, prévoyant d'assortir chaque projet de directive d'une étude d'impact juridique, n'ai « pas même reçu un commencement d'application » . Il a ensuite abordé les causes « politiques » du retard de transposition, pour constater que cette procédure ne figurait pas au nombre des priorités de gouvernements se heurtant à l'indifférence, voire à l'hostilité de leurs opinions publiques. M. Lanier a en outre rappelé que le Sénat avait été à l'origine d'une proposition de loi constitutionnelle prévoyant de réserver une séance mensuelle à la transposition du droit communautaire et à la ratification des conventions internationales, proposition en instance d'examen devant l'Assemblée nationale.

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus M. Georges Othily, qui a estimé que le recours aux ordonnances, bien que motivé par l'urgence de la situation, renforçait l'image d'une « Europe gouvernementale et technocratique » ; M. Daniel Reiner, qui a souhaité le retrait de certaines directives « sensibles » du projet de loi d'habilitation pour permettre un débat au Parlement et a demandé au Gouvernement communication des projets d'ordonnances en cours de navette ; M. André Ferrand, qui a notamment insisté sur la nécessité de ne pas dessaisir les assemblées de leurs prérogatives en matière de droit communautaire, dans la mesure où ce droit était déjà élaboré par des institutions où les parlements nationaux n'étaient pas représentés.

Le Sénat a ensuite examiné une motion tendant à opposer la question préalable déposée par le groupe communiste républicain et citoyen. Pour la motion Mme Marie-France Beaufils a dénoncé une procédure de transposition « ne respect(ant) pas les droits de la représentation nationale et court-circuit(ant) le processus démocratique normal » . Après avoir entendu les avis défavorables de la commission et du Gouvernement, le Sénat a rejeté, au cours du scrutin public n° 148 demandé par le groupe CRC , la motion tendant à opposer la question préalable.

Au cours de la discussion des articles , le Sénat a examiné l' article 1 ^er , habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les dispositions législatives nécessaires à la transposition de vingt-deux directives ou parties de directives, ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition. Ces directives interviennent dans les domaines :

- économique et financier (services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières, systèmes d'indemnisation des investisseurs, transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques, assainissement et liquidation des entreprises d'assurance et de crédit, commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier) ;

- de la consommation (sécurité générale des produits, rapprochement des législations des Etats membres relatives aux produits cosmétiques) ;

- des transports (protection des jeunes au travail, normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires, temps de travail des gens de mer, installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison, interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel, chargement et déchargement sûrs des vraquiers, système communautaire de suivi du trafic des navires, installations à câbles transportant des personnes, aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile) ;

- de l'environnement (évaluation et gestion du bruit dans l'environnement, système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre) ;

- de la reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles (professions d'infirmier responsable des soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, d'architecte, de pharmacien et de médecin).

A l'article 1 ^er , le Sénat a examiné un amendement du groupe CRC tendant à exclure du champ de l'habilitation la transposition de la directive 2000/52/CE de la Commission du 26 juillet 2000, relative à la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques. Considérant que cette directive constituait le « pendant comptable » de la politique européenne relative au service universel, Mme Odette Terrade a fait valoir que le service public ne pouvait être assimilé à un produit de marché. Cet amendement ayant reçu un avis défavorable de la commission et du Gouvernement, il a été rejeté au cours du scrutin public n° 149 demandé par le groupe CRC . Le Sénat a ensuite adopté un amendement de la commission intégrant au champ de l'habilitation la transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation de certains plans et programmes sur l'environnement. Le Gouvernement s'en est remis sur ce point à la sagesse du Sénat.

A ensuite été adopté sans modification l' article 2 , autorisant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les dispositions législatives requises pour l'application du droit communautaire dans les domaines couverts par deux règlements européens relatifs :

- aux principes généraux et aux prescriptions générales de la législation alimentaire, et instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments ;

- à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du Traité.

Sur proposition de la commission, un article 2 bis nouveau a été inséré, habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures complémentaires modifiant le code de la consommation en matière d'habilitation des agents, de pouvoirs d'enquête, de procédures de saisies et de consignation, ainsi que de pouvoirs de police administrative, et corrigeant certaines erreurs de codification de la partie Législative du code de la santé publique, intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000.

Ont ensuite été adoptés sans être amendés les articles 3 , 4 et 5 habilitant respectivement le Gouvernement à adapter au secteur maritime des dispositions du code du travail relatives à l'apprentissage, à prendre par ordonnance des mesures complémentaires relatives à la sûreté des navires et des ports maritimes, ainsi que des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des installations de remontées mécaniques.

A l' article 6 , habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'adaptation de certaines dispositions du code du travail et du code du travail maritime, le Sénat a examiné un amendement de la commission des affaires sociales visant à exclure du champ de l'habilitation les dispositions relatives au temps de travail dans le secteur du transport routier. Cet amendement a dans un premier temps fait l'objet d'un avis favorable de la commission des affaires économiques et du Gouvernement, représenté par Mme Lenoir. Toutefois, à l'issue d'une brève suspension de séance, M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement, précisant que le Gouvernement souhaitait statuer par ordonnance afin de conclure une période de concertation avec les organisations professionnelles et patronales. Au terme de l'argumentation du ministre, le rapporteur de la commission des affaires économiques s'en est remis à la sagesse du Sénat, qui a rejeté l'amendement au cours du scrutin public n° 150, demandé par le groupe UMP .

Ont ensuite été adoptés sans modification les articles 7 , 8 et 9 , habilitant respectivement le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures permettant d'organiser, dans l'ensemble des ports maritimes, les services portuaires aux navires et à la marchandise, des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des constituants d'interopérabilité ferroviaire et à déterminer le régime juridique, comptable et fiscal des quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Un amendement de coordination de la commission a ensuite été adopté à l' article 10 , déterminant les délais pour prendre les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification. L' article 11 , concernant l'application outre-mer des ordonnances, a enfin été modifié par trois amendements de la commission anticipant les effets de la future loi organique relative à la Polynésie française et précisant la procédure d'avis rendu par l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna.

Après avoir entendu les explications de vote de Mme Odette Terrade et M. Daniel Reiner, le Sénat a adopté le projet de loi ainsi modifié .

En première lecture, l' Assemblée nationale a adopté sans modification le texte transmis par le Sénat, le rendant définitif .

Travaux préparatoires

Sénat :

Première lecture (12 février 2004) : n°s 164, 197, 194, 199, 202 et adoption 63 (2003-2004).

Nombre d'amendements déposés 18

Nombre d'amendements adoptés 6

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 6

(Scrutins n°s 148 à 150)

Assemblée nationale :

Première lecture (5 mars 2004) : n°s 1436, 1456 et adoption 261 (12ème législ.).

Rapporteurs au Sénat : M. Yannick Texier, commission des affaires économiques, et, pour avis, MM. Jean-Léonce Dupont, commission des affaires culturelles, André Geoffroy, commission des affaires sociales, et Denis Badré, commission des finances.

Table de concordance