La politique régionale européenne, 2007-2013. Un outil rénové en faveur du dévelopement local

Étude du service des collectivités territoriales (2007-2008) - 22 mai 2008

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• LA POLITIQUE RÉGIONALE EUROPÉENNE 2007-2013
  
  • I. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE ORGANISÉE AUTOUR DE TROIS GRANDS OBJECTIFS ET DE TROIS INSTRUMENTS FINANCIERS
    
    • A. TROIS GRANDS OBJECTIFS
      
      • 1. L'objectif « convergence »
        
      • 2. L'objectif « compétitivité régionale et emploi »
        
      • 3. L'objectif « coopération territoriale européenne »
        
    • B. TROIS INSTRUMENTS FINANCIERS « RECENTRÉS » AUTOUR DES NOUVELLES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES DE LA POLITIQUE RÉGIONALE EUROPÉENNE
      
      • 1. Trois instruments financiers remplacent désormais les six fonds préexistants (FEDER, FSE, FEOGA-Garantie, FEOGA-Orientation, IFOP, Fonds de cohésion)
        
      • 2. Un dispositif réglementaire simplifié
        
  • II. UN BUDGET TOTAL DE 347 MILLIARDS D'EUROS EN FAVEUR DE LA POLITIQUE EUROPÉNNE DE COHÉSION 2007-2013
    
  • III. UNE APPROCHE STRATÉGIQUE DÉFINIE AU NIVEAU EUROPÉEN, NATIONAL ET RÉGIONAL
    
  • IV. DES MODALITÉS DE GESTION SIMPLIFIÉES
    
    • A. DES PRINCIPES D'INTERVENTION ACTUALISÉS
      
    • B. DES RÈGLES DE GESTION SIMPLIFIÉES
      
      • 1. Les organes responsables de la gestion et du contrôle
        
      • 2. Des aménagements apportés aux règles de gestion financière
        
• ANNEXES
  

La politique régionale européenne

2007-2013

Un outil rénové

en faveur du développement local

N° CT 08-5

2007-2008

LA POLITIQUE RÉGIONALE EUROPÉENNE 2007-2013

La politique régionale européenne vise à renforcer la cohésion économique et sociale de l'Union européenne en réduisant les écarts de niveaux de développement entre ses différentes régions.

Pour la période 2007-2013, cette politique a été réorganisée et simplifiée afin, d'une part, de permettre à l'Europe de faire face aux défis de la mondialisation et des mutations économiques ou technologiques et, d'autre part, de tirer les conséquences de l'adhésion de douze nouveaux États membres depuis 2004.

A ce titre, une enveloppe globale de 14,3 milliards d'euros a été attribuée à la France. Son cadre de référence stratégique national a été, par ailleurs, validé par la Commission européenne le 7 juin 2007. Il appartient désormais aux acteurs locaux, et notamment aux collectivités territoriales, de mobiliser les moyens financiers ainsi définis en faveur de leurs projets de développement.

I. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE ORGANISÉE AUTOUR DE TROIS GRANDS OBJECTIFS ET DE TROIS INSTRUMENTS FINANCIERS

La politique régionale européenne est confrontée à un double défi, à savoir :

- d'une part, mettre en oeuvre les orientations arrêtées dans le cadre de la stratégie dite de « Lisbonne-Göteborg », visant à faire de l'Europe « l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » ;

- d'autre part, renforcer la cohésion de l'Union européenne, suite à l'adhésion de dix nouveaux États membres en 2004, puis de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007. Les pays qui étaient, jusqu'alors, bénéficiaires des Fonds européens sont ainsi appelés à contribuer au développement économique de leurs nouveaux partenaires.

Au regard des enseignements de la période 2000-2006, et afin de permettre à l'Union européenne de faire face au double défi susmentionné, la politique régionale européenne pour les années 2007-2013 fait donc l'objet d'une orientation plus stratégique et d'une organisation simplifiée .

Cette dernière se caractérise principalement par :

A. TROIS GRANDS OBJECTIFS

Les quatre objectifs et les quatre initiatives communautaires de la période 2000-2006 sont remplacés, pour les années 2007-2013, par trois grands objectifs prioritaires, à savoir :

1. L'objectif « convergence »

Il vise à stimuler la croissance et l'emploi dans les États membres et les régions européennes les moins développés, afin de favoriser leur convergence avec les autres États et régions de l'Union européenne.

Les actions correspondantes sont financées par le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion .

Les zones éligibles sont :

- les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union européenne ;

- et les États membres éligibles au Fonds de cohésion sur la base d'un critère national (revenu national brut par habitant inférieur à 90 % de la moyenne de l'Union européenne).

En France, la Guadeloupe , la Martinique , la Guyane et la Réunion sont éligibles à l'objectif « convergence ». A ce titre, elles bénéficient chacune d' un programme FEDER et d' un programme FSE .

2. L'objectif « compétitivité régionale et emploi »

Il vise à renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions européennes et à y favoriser le développement de l'emploi.

Cet objectif s'inscrit dans le cadre d'une double approche :

- d'une part, aider les régions à anticiper et à promouvoir les changements économiques par l'innovation et la promotion de la société de la connaissance, l'esprit d'entreprise, la protection de l'environnement et l'amélioration de l'accessibilité à l'emploi ;

- d'autre part, accroître le nombre et la qualité des emplois en adaptant la main-d'oeuvre aux évolutions économiques et en investissant dans les ressources humaines.

LA NOUVELLE ARCHITECTURE
DE LA POLITIQUE RÉGIONALE EUROPÉENNE
2007-2013
(source : Commission européenne)

* Pour la période 2007-2013 : Urban II et Equal sont intégrés aux objectifs « convergence » et « compétitivité régionale et emploi ».

Il convient de souligner que, contrairement à l'ancien objectif 2 de la période 2000-2006 (zones en reconversion économique et sociale), il n'y a plus de zonage communautaire pour l'objectif « compétitivité régionale et emploi ». On privilégie désormais, selon les termes de la Commission européenne, « l'élaboration d'une stratégie cohérente, applicable à l'ensemble d'une région à la place de l'ancien microzonage au niveau des communes, des arrondissements... ».

(c) Communautés européennes,
1995-2007

Cette suppression du zonage communautaire redonne notamment tout son intérêt à la politique européenne de cohésion en ce qui concerne le soutien aux zones urbaines en difficulté (auparavant, et en raison de ce zonage, les territoires urbains étaient généralement non éligibles au FEDER).

Une circulaire interministérielle du 5 octobre 2006 précise ainsi les démarches préconisées par le cadre de référence stratégique national français pour la dimension urbaine des objectifs « convergence » et « compétitivité régionale et emploi ».

D'une manière générale, sont éligibles à l'objectif « compétitivité régionale et emploi » toutes les régions de l'Union européenne qui ne sont pas éligibles à l'objectif « convergence » ou au soutien transitoire de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ».

Toutes les régions de la France métropolitaine relèvent de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ». Chacune de ces régions bénéficie ainsi d' un programme régional FEDER et du programme national FSE . Sont également organisés, dans le cadre de cet objectif, des programmes interrégionaux thématiques, notamment pour les zones de massifs.

3. L'objectif « coopération territoriale européenne »

La coopération territoriale européenne est désormais élevée au rang d'objectif à part entière . Elle vise à renforcer la coopération aux niveaux transfrontalier, transnational et interrégional. Son ambition est de promouvoir des solutions communes entre les autorités de différents pays dans les domaines du développement urbain, rural et côtier, le développement des relations économiques et la mise en réseau des petites et moyennes entreprises.

Ce troisième objectif est complémentaire des deux précédents , les régions éligibles à ce titre pouvant l'être, également, au titre des objectifs « convergence » et « compétitivité régionale et emploi ».

LES RÉGIONS FRANÇAISES ÉLIGIBLES À LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE COHÉSION
2007-2013

OBJECTIFS 1 ET 2 : CONVERGENCE - COMPÉTITIVITÉ RÉGIONALE ET EMPLOI

Plus précisément, sont éligibles :

- pour la coopération transfrontalière : les régions de niveau « NUTS 3 » (en France : les départements) le long de toutes les frontières terrestres intérieures (de l'Union européenne) et de certaines frontières terrestres extérieures, et le long des frontières maritimes séparées par une distance maximum de 150 kilomètres ;

- pour la coopération transnationale : toutes les régions mais, en concertation avec les États membres, la commission a identifié treize zones de coopération (les zones « Nord-ouest de l'Europe », « Côte atlantique », « Sud-ouest de l'Europe », « Espace alpin » et « Méditerranée » concernent directement certaines régions de la France métropolitaine) ;

- pour la coopération interrégionale , la mise en réseaux et l'échange d'expériences : toutes les régions sont éligibles.

Enfin, et afin de faciliter les projets de coopération interrégionale, le Groupement européen de coopération territoriale a été créé (cf. : encadré ci-dessous).

En revanche, la coopération avec les pays extérieurs de l'Union européenne ne relève plus des Fonds structurels mais est prise en charge par deux nouveaux outils : l'instrument européen de voisinage et de partenariat et l'instrument d'aide de préadhésion. Seule continue à relever de la coopération territoriale européenne celle qui a lieu avec les États non membres ne recevant pas d'aide financière de l'Union (Norvège, Suisse, Liechtenstein...).

B. TROIS INSTRUMENTS FINANCIERS « RECENTRÉS » AUTOUR DES NOUVELLES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES DE LA POLITIQUE RÉGIONALE EUROPÉENNE

1. Trois instruments financiers remplacent désormais les six fonds préexistants (FEDER, FSE, FEOGA-Garantie, FEOGA-Orientation, IFOP, Fonds de cohésion)

Outre une volonté de simplification, cette diminution du nombre de Fonds structurels pour la période 2007-2013 traduit également le recentrage de la politique européenne de cohésion sur les grands objectifs de modernisation et de développement économiques définis dans le cadre de la stratégie dite de « Lisbonne-Göteborg ».

Ainsi, le FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural) et le FEAGA (Fonds européen agricole de garantie), qui ont remplacé le FEOGA, ne relèvent pas de la politique régionale européenne , mais de la politique agricole commune.

Il en est de même pour le Fonds européen pour la pêche (FEP) , remplaçant l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), et qui relève exclusivement de la politique commune de la pêche.

Les trois instruments financiers de la politique européenne de cohésion 2007-2013 sont :

2. Un dispositif réglementaire simplifié

Le même souci de simplification et de cohérence a présidé à la définition de la nouvelle réglementation applicable à ces trois instruments financiers.

La principale nouveauté en ce domaine est l'adoption d' un règlement général (CE - 1083/2006 du Conseil en date du 11 juillet 2006) qui définit les règles et les principes communs applicables au FEDER, au FSE et au Fonds de cohésion. Sur la base du principe de la gestion partagée entre l'Union européenne, les États membres et les régions, ce règlement institue un nouveau processus de programmation fondé sur les orientations stratégiques communautaires, ainsi que des normes communes et simplifiées pour la gestion financière, le contrôle et l'évaluation .

Ce règlement général est complété, pour chacun des trois fonds structurels , par un règlement particulier en définissant le rôle et les domaines d'intervention :

Enfin, le Groupement européen de coopération territoriale (cf. I-1. c) ci-dessus) fait l'objet d'un règlement spécifique ( CE - n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil en date du 5 juillet 2006).

II. UN BUDGET TOTAL DE 347 MILLIARDS D'EUROS EN FAVEUR DE LA POLITIQUE EUROPÉNNE DE COHÉSION 2007-2013

Sur la période considérée, l'Union européenne va consacrer environ 347 milliards d'euros (prix courants) à sa politique de cohésion, soit 35,7 % du total du budget européen .

Cette enveloppe se répartit de la manière suivante :

- 81,5 % pour l'objectif « convergence » ;

- 16 % pour l'objectif « compétitivité régionale et emploi » ;

- 2,5 % pour l'objectif « coopération territoriale européenne ».

Le budget alloué à la France au titre de la politique européenne de cohésion 2007-2013 est de 14,3 milliards d'euros (contre 16 milliards d'euros pour la période 2000-2006), dont :

- 3,2 milliards d'euros pour l'objectif « convergence » (22 %) ;

- 10,3 milliards d'euros pour l'objectif « compétitivité régionale et emploi » (72 %) ;

- 860 millions d'euros pour l'objectif « coopération territoriale européenne » (6 %).

III. UNE APPROCHE STRATÉGIQUE DÉFINIE AU NIVEAU EUROPÉEN, NATIONAL ET RÉGIONAL

Seuls les projets correspondant aux objectifs des programmes opérationnels peuvent prétendre bénéficier d'un co-financement des Fonds structurels européens.

Il est donc recommandé aux porteurs de projets de se renseigner préalablement sur ces programmes, tels que définis pour leur région , afin d'en identifier les priorités pour la période 2007-2013 et de déterminer comment établir le lien nécessaire entre leurs projets et lesdits programmes.

Où se renseigner ?

Il convient de s'adresser directement aux correspondants locaux de la politique régionale européenne (le plus souvent, dans les préfectures de région). Leurs coordonnées peuvent être consultées sur le site officiel :

http://www.projetsdeurope.gouv.fr

- sélectionner la rubrique « si j'avais un projet »

- cliquer sur le lien « consulter la liste des contacts en région »

- sélectionner la région concernée dans le menu déroulant

Par ailleurs, le détail des programmations régionales peut être, en règle générale, consulté sur les sites Internet des préfectures de régions (rubrique Europe ou programmes européens).

IV. DES MODALITÉS DE GESTION SIMPLIFIÉES

A. DES PRINCIPES D'INTERVENTION ACTUALISÉS

Pour la mise en oeuvre des trois objectifs de la programmation 2007-2013, les mêmes principes d'intervention sont retenus que pour la période 2000-2006 : complémentarité, partenariat, programmation pluri-annuelle, gestion partagée, additionnalité (co financement),...

Ces principes sont toutefois actualisés sur les points suivants :

- « Fléchage Lisbonne » : les fonds structurels européens doivent désormais cibler les objectifs prioritaires de l'Union européenne en ce qui concerne le développement de la compétitivité et la création d'emplois, tels que définis dans le cadre de la « stratégie de Lisbonne » ;

À ce titre, une obligation

Pour les pays et les régions relevant de l'objectif « convergence », 60 % des dépenses doivent être allouées aux priorités découlant de la stratégie de l'Union en faveur de la croissance et de l'emploi (« stratégie de Lisbonne »). Ce pourcentage est de 75 % pour les pays et les régions relevant de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ».

- Modification des conditions d'application du principe d'additionnalité (co-financement) dans les régions relevant de l'objectif « convergence » : les Fonds européens ne doivent pas se substituer aux dépenses structurelles publiques d'un État. À la différence de la programmation 2000-2006, un mécanisme de correction financière est prévu en cas de non respect de cette obligation ;

- extension du principe de partenariat : en application de ce principe, la politique régionale européenne doit déjà associer, au niveau local, l'ensemble des acteurs économiques et sociaux à la définition des priorités régionales. Cette exigence est désormais étendue à tout autre organisme approprié représentant la société civile, les partenaires environnementaux, les organisations non gouvernementales et les organismes visant à promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes ;

- un nouveau principe : la proportionnalité , qui a pour but de moduler les obligations de gestion que les États membres doivent respecter en fonction du montant financier d'un programme opérationnel. Ceci concerne aussi bien :

- le choix des indicateurs de mesure du programme, les obligations à respecter en matière d'évaluation, de gestion et de rapports ;

- que le contrôle financier proprement dit (les obligations pesant sur l'État membre sont alors moindres si le montant du programme n'excède pas 750 millions d'euros et si la contribution européenne ne dépasse pas 40 % du total des dépenses publiques).

B. DES RÈGLES DE GESTION SIMPLIFIÉES

1. Les organes responsables de la gestion et du contrôle

La gestion des fonds européens est partagée entre la Commission européenne et les États membres sur la base des principes suivants :

- la Commission négocie et valide la programmation proposée par les États membres et alloue les crédits correspondants ;

-les États et leurs régions gèrent les programmes, assurent leur mise en oeuvre, sélectionnent les projets (puis les contrôlent et les évaluent) ;

-la Commission participe au suivi des programmes, engage et paie les dépenses certifiées et vérifie les systèmes de contrôle mis en place par les États membres.

Une plus grande confiance est accordée aux systèmes de contrôle mis en place par les États membres quand ceux-ci sont les principaux contributeurs des programmes concernés .

Dès lors que la fiabilité desdits systèmes est établie en début de période, les audits de la Commission n'ont ensuite lieu que dans des circonstances exceptionnelles.

Pour chaque programme opérationnel , les États membres désignent ou instituent :

-une autorité de gestion , responsable de la gestion et de la mise en oeuvre du programme opérationnel. Cette autorité transmet à la Commission un rapport annuel d'exécution et un rapport final (au plus tard le 31 mars 2017) ;

-une autorité de certification qui établit et transmet à la Commission les états certifiés des dépenses et les demandes de paiement. Outre la comptabilité, l'autorité de certification certifie l'exactitude et la conformité des dépenses aux règles nationales et communautaires ;

-une autorité d'audit , organe indépendant désigné par l'État membre pour chaque programme opérationnel (une même autorité pouvant toutefois être désignée pour plusieurs programmes opérationnels), qui assure les audits nécessaires et rédige les rapports annuels de contrôle ;

-un comité de suivi qui s'assure de l'efficacité et de la qualité de mise en oeuvre de chaque programme opérationnel.

Bien que remplaçant, respectivement, l'autorité de paiement et l'autorité de contrôle de la programmation 2000-2006, l'autorité de certification et l'autorité d'audit assument des responsabilités comparables pour la période 2007-2013.

En France, le Gouvernement a décidé de reconduire le système de gestion qui était déjà en vigueur pour la période 2000-2006 .

Les préfets de régions sont ainsi les autorités de gestion des programmes opérationnels FEDER pour la France métropolitaine et les DOM, et des programmes opérationnels FSE pour les régions d'Outre-Mer. Le ministère de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement demeure l'autorité de gestion du programme national FSE en France métropolitaine.

Par ailleurs, les expérimentations de décentralisation déjà en cours sont poursuivies, qu'il s'agisse du programme opérationnel FEDER géré directement par le conseil régional d'Alsace (dans cette région) ou des programmes de coopération interrégionale européenne.

Les préfets de région peuvent également proposer aux conseils régionaux et généraux, dans le cadre de leurs compétences, de leur confier la responsabilité de la gestion d'une partie des programmes opérationnels par l'intermédiaire d'une subvention globale .

2. Des aménagements apportés aux règles de gestion financière

On citera notamment :

-La règle : un programme = un fonds . Afin de simplifier la gestion des fonds, la politique régionale européenne 2007-2013 pose désormais la règle selon laquelle un programme ne peut être financé que par un seul fonds. Le FEDER et le FSE peuvent toutefois chacun financer, de manière complémentaire et limitée , des actions relevant du champ d'intervention de l'autre fonds (dans la limite de 10 % des crédits alloués par l'Europe à chaque axe prioritaire d'un programme opérationnel).

-Les engagements budgétaires relatifs aux programmes opérationnels sont effectués par tranche annuelle pour chaque fonds et pour chaque objectif. Comme pour la période 2000-2006, la Commission engage la première tranche annuelle avant l'adoption du programme opérationnel, puis les tranches suivantes au plus tard le 30 avril de chaque année.

-Le dégagement d'office : une partie d'un engagement budgétaire est dégagée d'office par la Commission si elle n'a pas été utilisée ou qu'aucune demande de paiement n'a été reçue à la fin de la deuxième année suivant celle de l'engagement budgétaire (n + 2).

-Le préfinancement est réparti sur deux ou trois ans et ces pourcentages sont moins importants que dans la programmation précédente.

-Les plafonds des taux de co-financement ont été modifiés. Sauf exceptions prévues dans le règlement général, ces taux maximum s'établissent ainsi :

Convergence entre 75 % et 85 %

Compétitivité régionale et emploi entre 50 % et 85 %

Coopération territoriale européenne entre 75 % et 85 %

Fonds de cohésion 85 %

-Les règles d'éligibilité des dépenses sont désormais définies au niveau national, sauf exceptions prévues dans les règlements relatifs à chaque fonds.

Le décret n° 2007-1303 du 3 septembre 2007 fixe ainsi, en France, les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes cofinancés par les fonds structurels pour la période 2007-2013.

-Les règles générales de gestion financière applicables au FEDER et au FSE le sont également au Fonds de cohésion .

ANNEXES

1) Règlements européens :

Les règlements européens relatifs à la politique régionale 2007-2013 peuvent être consultés (et téléchargés) sur le site Internet « Inforegio » de la Commission européenne.

Adresse : http://ec.europa.eu/regional_policy/index_fr.htm
Rubrique : sources d'informations
Sous-rubrique : textes officiels (réglementations)

2) France :

- Décret n° 2007-1303 du 3 septembre 2007 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes cofinancés par les fonds structurels pour la période 2007-2013.

- Circulaire du 5 octobre 2006 relative à la dimension urbaine des programmes opérationnels régionaux des objectifs « convergence » et « compétitivité régionale et emploi ».

- Circulaire n° 5197/SG du 12 février 2007 relative à la communication sur les projets financés par l'Union européenne dans le cadre de la politique de cohésion économique et sociale.

- Circulaire n° 5210/SG du 13 avril 2007 relative au dispositif de suivi, de gestion et de contrôle des programmes financés par les Fonds européens pour la période 2007-2013.

- Circulaire n° 5215/SG du 4 mai 2007 relative à l'évaluation des contrats de projets et des programmes européens.