Analyse des principales lois concernant les collectivités territoriales, adoptées au cours de la XIIe législature (2002-2007)

LES DOCUMENTS DE TRAVAIL
DU SÉNAT

N° CT 07-5

2006-2007

Relevé et analyse des principales lois concernant les collectivités territoriales, adoptées au cours
de la XII ^e législature (2002-2007)

I. INSTITUTIONS

A. ANNÉE 2003

1. Les lois

a) Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République

Cette nouvelle étape de la décentralisation comporte des innovations essentielles, qui ont été ultérieurement précisées par des lois organiques et ordinaires.

• L'organisation décentralisée de la République est expressément affirmée par l'article premier de la Constitution, aux côtés des principes d'indivisibilité de la République et d'égalité devant la loi.

• La possibilité pour la loi ou le règlement de comporter des dispositions à caractère expérimental est désormais inscrite dans la Constitution (article 37-1).

• Les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales seront soumis en premier lieu au Sénat (article 39).

• La nouvelle rédaction de l'article 72 de la Constitution donne une vigueur renforcée au principe de libre administration des collectivités territoriales . Les régions sont officiellement reconnues comme collectivités territoriales, de même que les collectivités à statut particulier. Une collectivité peut être créée par la loi, le cas échéant en remplacement de collectivités existantes. Le principe de subsidiarité est affirmé, ainsi qu'un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Un droit à l'expérimentation, dans un cadre fixé par une loi organique, est accordé aux collectivités territoriales qui, sans pouvoir exercer de tutelle sur d'autres collectivités, pourront se voir reconnaître par la loi un rôle de « chef de file » lorsque l'exercice de leurs compétences nécessitera le concours de plusieurs d'entre elles. Le rôle du représentant de l'État auprès des collectivités territoriales est réaffirmé et précisé comme en prélude à une réforme de l'État qui devra accompagner la relance de la décentralisation.

• L'article 72-1 de la Constitution permet le développement de la démocratie participative , par l'exercice du droit de pétition et par le référendum local décisionnel.

• Le nouvel article 72-2 de la Constitution établit la « Constitution financière des collectivités territoriales » , corollaire essentiel du principe de libre administration. En particulier, est affirmé le principe du transfert d'impositions d'État aux collectivités territoriales qui pourront, dans les limites à prévoir par la loi, en fixer l'assiette et le taux. Les recettes fiscales et autres ressources propres devront représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une « part déterminante » de l'ensemble de leurs ressources, dans des conditions à fixer par une loi organique. Tout transfert de compétences devra s'accompagner de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l'État à leur exercice. La loi prévoira des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales.

• Enfin, les collectivités situées outre-mer se voient reconnaître de plus grandes marges dans la détermination de leurs statuts, les électeurs étant largement associés à celle-ci (articles 72-3 à 74-1 de la Constitution).

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl02-024.html

b) Loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités locales

Le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution - issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 - permet, lorsque la loi ou le règlement l'a prévu, aux collectivités territoriales ou leurs groupements de déroger, à titre expérimental et pour un objet d'une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

Ces expérimentations sont possibles « sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti » et ce, dans les conditions prévues par la loi organique. Elles peuvent porter aussi bien sur une matière législative que sur un domaine réglementaire.

La loi organique du 1 ^er août 2003 fixe donc le cadre de la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions constitutionnelles (ce cadre s'applique aux collectivités territoriales et à leurs groupements).

Cette loi organique, qui s'inspire des dispositions de l'article 38 de la Constitution fixant les conditions de délégation de la compétence législative à l'exécutif, confie au législateur la possibilité de définir dans des termes précis et pour une durée limitée les expérimentations qu'il autorise.

L'initiative de l'expérimentation dans une matière législative, décidée par la loi, ne peut revenir aux collectivités territoriales, même si celles-ci ont la possibilité de formuler des suggestions, dont il sera fait état dans un rapport annuel au Parlement.

Le législateur doit indiquer précisément l'objet de la dérogation, les cas dans lesquels celle-ci sera possible et les caractéristiques des catégories de collectivités pouvant faire acte de candidature. La durée de l'expérimentation, fixée par la loi, ne peut pas être supérieure à cinq ans, renouvelable une fois pour trois ans.

Le Gouvernement est tenu de retenir toutes les collectivités candidates à une expérimentation dès lors qu'elles répondent aux critères fixés par la loi.

Les actes à caractère général et impersonnel pris dans le cadre de l'expérimentation sont publiés au Journal Officiel .

En contrepartie des pouvoirs ainsi reconnus aux collectivités, le préfet peut obtenir la suspension d'un acte accompli dans le cadre expérimental, à l'appui d'un recours. En l'absence de décision du juge du fond dans le délai d'un mois, l'acte contesté redevient exécutoire.

Avant le terme de l'expérimentation, le Gouvernement doit présenter au Parlement un rapport d'évaluation, analysant ses conséquences en termes de coût et de qualité des services rendus. Les collectivités, associées à l'élaboration du rapport, peuvent y faire figurer leurs observations.

Par ailleurs, en amont de la procédure, le Gouvernement présente au Parlement un rapport annuel sur les suggestions d'expérimentation dont il aura été saisi par les collectivités et des suites qui leur ont été réservées.

Avant la fin de l'expérimentation, le législateur peut décider de prolonger celle-ci, éventuellement avec modifications, pour une durée maximale de trois ans. Il peut aussi décider, soit de généraliser l'expérimentation (qui ainsi deviendra la norme), soit de l'abandonner. Dans toutes les hypothèses, le dépôt du projet de loi déterminant la suite réservée à l'expérimentation aura pour effet de prolonger celle-ci d'un an au maximum, afin de garantir la sécurité juridique des actes.

S'agissant des dérogations expérimentales en matière réglementaire, un décret en Conseil d'État précise les dispositions susceptibles d'en faire l'objet et les collectivités concernées par celles-ci.

Les conditions de participation aux expérimentations réglementaires, le régime d'entrée en vigueur et de suspension des actes sont identiques à ce qui est prévu pour les expérimentations législatives. Des dispositions particulières sont cependant prévues pour les modalités d'évaluation.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl02-400.html

c) Loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local

Cette loi organique a pour objet la mise en oeuvre du deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

Cette disposition constitutionnelle prévoit en effet que, dans les conditions prévues par une loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum à la décision des électeurs de cette collectivité.

La présente loi organique fixe donc les conditions dans lesquelles peuvent être organisés ces « référendums locaux », toujours à l'initiative d'une collectivité (commune, département ou région), la réponse de l'électeur ayant alors un caractère décisionnel.

Pour mémoire, on rappellera que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a prévu d'autres modes de consultations locales, qui ne sont pas concernées par la présente loi organique.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl02-297.html

B. ANNÉE 2004

1. Les lois

a) Loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer

Le Conseil européen a autorisé la France à instaurer jusqu'en 2014 un régime dans les DOM permettant de faire bénéficier d'écarts de taux d'octroi de mer, pour une liste de produits locaux, dans la limite de 10, 20 ou 30 points de pourcentage.

Cette loi a donc pour objet de transcrire dans le droit national le dispositif nouveau d'exonérations totales ou partielles autorisé par la décision du Conseil européen et de proposer des solutions à la consommation insuffisante, dans certains DOM, des « Fonds régionaux pour le développement et l'emploi » institués pour permettre aux régions d'apporter aux communes, sur des ressources d'octroi de mer, des subventions d'investissement destinées à faciliter l'installation d'entreprises.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl03-335.html

b) Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (« Acte II » de la décentralisation)

Cette loi parachève le dispositif constitutionnel et législatif engagé avec la réforme constitutionnelle de mars 2003 et prolongé par les lois organiques relatives au référendum local, à l'expérimentation et à l'autonomie financière des collectivités locales, en faveur d'une décentralisation plus large, elle-même gage d'une action publique plus efficace.

Le renforcement des libertés et des compétences des collectivités territoriales dans un grand nombre de domaines s'accompagne des transferts de personnels et de moyens financiers nécessaires à leur plein exercice, dans des conditions statutaires et budgétaires garantissant la mise en oeuvre effective de cette réforme dans le respect de la libre administration des collectivités locales.

Cette nouvelle étape de la décentralisation apporte aux collectivités locales des garanties juridiques et financières sans précédent.

En outre, les nouvelles responsabilités confiées aux collectivités ne font pas systématiquement l'objet de transferts de compétences « classiques », mais reposent également sur des mécanismes nouveaux tels que l'expérimentation, le transfert de compétence à la demande des collectivités ou encore la délégation de compétences. La diversité de ces modalités garantit la pertinence des transferts opérés.

La loi modernise par ailleurs le fonctionnement des communes et renforce la dimension intercommunale de l'action locale.

On ne saurait prétendre dresser, dans le cadre de la présente note, un inventaire exhaustif de ce texte « fondateur » qui conforte et amplifie la décentralisation engagée dans notre pays en 1982-83.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl03-004.html

C. ANNÉE 2005

1. Les lois

a) Loi n° 2005-1563 du 15 décembre 2005 prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007

Au cours de l'année 2007 devaient être renouvelés les mandats des conseillers municipaux et généraux élus en 2001, du Président de la République et des députés, élus en 2002, ainsi que des sénateurs de la série A élus en 1998. Il est donc apparu nécessaire d'aménager ce calendrier électoral pour permettre le déroulement serein de ces scrutins et favoriser la participation des électeurs.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl04-491.html

D. ANNÉE 2006

1. Les lois

a) Loi n° 2006-823 du 10 juillet 2006 autorisant l'approbation de la charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 1er octobre 2005

La Charte européenne de l'autonomie locale a été élaborée sur la base d'un projet présenté en 1981 par la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe, organe consultatif du Conseil de l'Europe composé de délégations d'élus des collectivités territoriales des États membres.

Signée par la France le 15 octobre 1985, jour de son ouverture à la signature des États membres du Conseil de l'Europe, elle définit et protège les droits des collectivités territoriales en Europe, tout en respectant la souveraineté de l'État dans l'organisation de cette autonomie.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl04-092.html

E. ANNÉE 2007

1. Les lois

a) Loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives

La loi traduit les engagements pris par le Président de la République le 4 janvier 2006 pour « faire progresser notre démocratie et les droits des femmes ».

Il s'inscrit dans la continuité de la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 qui a autorisé le législateur à « favoriser » l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives et des lois du 6 juin 2000 et du 11 avril 2003 qui ont institué des dispositions législatives contraignantes ou incitatives pour y parvenir.

En assurant la place des femmes dans les exécutifs municipaux et régionaux, en instituant des remplaçants de sexe opposé pour les conseillers généraux et en renforçant la modulation financière de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques qui ne respectent pas l'égal accès des femmes et des hommes dans les candidatures qu'ils présentent aux élections législatives, cette loi constitue une nouvelle étape dans la mise en oeuvre de la parité.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl06-093.html

b) Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 et loi ordinaire n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer

Ces deux textes répondent à plusieurs objectifs :

- mettre en oeuvre les dispositions de la Constitution qui structurent le nouveau cadre institutionnel et statutaire de l'outre-mer , conformément à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ;

- respecter les deux consultations du 7 décembre 2003, en faveur de la transformation statutaire de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin, qui deviennent ainsi des collectivités sui generis ;

- créer 2 sièges de sénateurs pour les collectivités de Saint Barthélemy et de Saint-Martin ;

- renforcer l'État de droit outre-mer, par une clarification des statuts en vigueur et l'amélioration de la démocratie locale.

Pour en savoir plus : www.senat.fr/dossierleg/pjl05-359.html

www.senat.fr/dossierleg/pjl05-360.html