Les principales dispositions relatives aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour 2006 et la loi de finances rectificative pour 2005

Etudes du service des Collectivités territoriales

Étude du service des collectivités territoriales n° 1 -

Étude du service des collectivités territoriales n° 1 (2005-2006) - 27 janvier 2006

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LES DOCUMENTS DE TRAVAIL

DU SÉNAT

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS

RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES DANS LA LOI

DE FINANCES POUR 2006

ET LA LOI DE FINANCES

RECTIFICATIVE POUR 2005

Série

Collectivités territoriales

N° CT 06-1

2006

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS

RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2006

ET LA LOI DE FINANCES

RECTIFICATIVE POUR 2005

Ce document peut également être consulté sur le site « Carrefour des collectivités locales » (www.carrefourlocal.org)

AVERTISSEMENT

Les principales dispositions relatives aux collectivités territoriales

dans la loi de finances pour 2006

et la loi de finances rectificative pour 2005

La loi organique relative aux lois de finances a renforcé le statut privilégié des lois de finances comme expression des choix nationaux en matière de finances locales. Après une réforme de l'architecture de la dotation globale de fonctionnement (en 2004) et de ses critères (en 2005), les débats budgétaires de l'automne 2005 ont débouché sur une réforme du principal impôt local, la taxe professionnelle.

Le présent document présente l'analyse des dispositions de la LOI n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et la LOI n° 2005-1720 du 31 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 , qui ont un impact direct ou indirect sur les finances locales.

Particulièrement nombreuses cette année, - puisque 90 articles de ces deux lois concernent, à des degrés divers, les collectivités locales - les mesures analysées portent d'une part, sur les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, à l'intérieur du contrat de croissance et de solidarité reconduit pour 2006, et d'autre part, sur les réformes fiscales. Celles-ci concernent non seulement la taxe professionnelle, mais également un très grand nombre d'autres impôts locaux. La présentation est proposée selon un classement thématique, mettant l'accent sur les dispositions fiscales intéressant notamment l'intercommunalité, les déchets, les ordures ménagères et l'assainissement.

Ce document constitue un instrument de travail élaboré à l'intention des Sénateurs par le service des collectivités territoriales. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS
RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2006
ET LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005

Les débats budgétaires de l'automne 2005 ont confirmé le statut privilégié des lois de finances comme expression des choix nationaux en matière de finances locales, tant en ce qui concerne les concours de l'Etat aux collectivités locales, qu'en ce qui concerne la fiscalité locale. Ce statut a été renforcé par la loi organique relative aux lois de finances. Les deux textes contiennent un véritable foisonnement de mesures, certaines étant d'importantes réformes, d'autres des ajustements, voire des « toilettages » juridiques, parfois nécessaires dans des domaines aussi complexes. Outre la mission « relations avec les collectivités locales » et les prélèvements sur recettes, on ne compte pas moins de 61 articles dans la loi de finances et 29 dans la loi de finances rectificative susceptibles de concerner les collectivités territoriales. Le gouvernement et les parlementaires ont abondamment utilisé la possibilité prévue désormais par la LOLF de régir dans la loi de finances la répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales, dispositifs auparavant considérés par le Conseil constitutionnel comme des cavaliers budgétaires.

Deux rubriques principales peuvent être distinguées : les concours de l'Etat aux collectivités locales et la fiscalité locale.

I. LES RELATIONS ETAT-COLLECTIVITÉS LOCALES

A. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ (ARTICLE 36 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

1. Le contrat de croissance et de solidarité

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche « contractuelle », qui a pris initialement la forme d'un pacte de stabilité financière, puis, aux termes de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, d'un contrat de croissance et de solidarité, institué pour trois ans. Ce contrat a été reconduit en 2002, par l'article 39 de la loi de finances pour 2002, en 2003, par l'article 51 de la loi de finances pour 2003, en 2004 par l'article 57 de la loi de finances pour 2004 et, en 2005, par l'article 51 du texte homologue. Il vise à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et des charges de l'Etat, grâce à une évolution forfaitaire portant sur les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales (rassemblés au sein d'une enveloppe dite « normée »).

L'article 36 de la loi de finances pour 2006 reconduit le contrat de croissance et de solidarité selon des règles d'indexation identiques à celles retenues en 2005 (soit une progression de l'enveloppe normée selon un taux égal à l'inflation, plus 33 % de la croissance du PIB), ce qui permet de garantir aux collectivités territoriales une progression de 2,38 % de l'enveloppe normée (+ 1,031 milliard d'euros à structure constante).

Les mécanismes du contrat de croissance et de solidarité proposé pour 2006 reposent, comme en 2005, sur :

- la distinction entre les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales « sous enveloppe » et les dotations « hors enveloppe », qui ne sont pas intégrées dans le contrat de croissance et de solidarité ;

- le partage des fruits de la croissance avec les collectivités territoriales (indexation de l'enveloppe normée) ;

- l'existence d'une variable d'ajustement, constituée de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui permet de respecter la norme d'évolution du contrat de croissance et de solidarité. En effet, mise à part la DCTP, les composantes de l'enveloppe normée évoluent plus vite que son montant global.

Les concours de l'Etat aux collectivités territoriales s'élèvent ainsi à environ 64,5 milliards d'euros en 2006.

Sur ce total, 47,3 milliards d'euros prennent la forme de « prélèvements sur recettes » de l'Etat, prévus par l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances. Ces prélèvements sont évalués pour la première fois par l'article 44 de la loi de finances pour 2006. Deux « objectifs », au sens de la LOLF, leur sont associés : renforcer la péréquation et développer l'intercommunalité.

L'enveloppe « normée » des dotations de l'Etat contient les deux tiers des concours de l'Etat. Elle progresse de 2,38 % à 43,6 Mds d'euros (44,3 milliards en tenant compte de quelques modifications de structure - voir annexe « effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales »). 38,6 milliards d'euros prennent la forme de prélèvements sur recettes, 5 milliards d'euros sont des dépenses budgétaires.

La conférence des finances publiques va-t-elle remettre en cause les modalités d'indexation de l'enveloppe normée ? La question pourrait se poser. En effet, depuis 2002, l'Etat s'impose un gel de ses dépenses en euros constants alors que les dotations qu'il verse aux collectivités locales progressent à un rythme plus rapide. La commission « Pebereau » sur la dette publique propose que les concours de l'Etat soient indexés sur les dépenses de l'Etat (soit un gel en valeur courante selon les propositions du rapport). Dans le programme de stabilité et de croissance transmis à la Commission européenne, le gouvernement établit l'hypothèse d'un gel progressif en volume des dépenses des collectivités territoriales, qui devrait en toute logique entraîner le même gel pour les concours de l'Etat à partir de 2007.

2. L'évolution des composantes de l'enveloppe normée

a) Evolution de la DGF (+ 2,7 %)

Au sein de l'enveloppe normée, la principale dotation est la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est également un prélèvement sur recettes. Elle progresse de 2,70 % à 38,1 Mds d'euros à structure constante (+ 2,68 % par rapport au montant « révisé » de la DGF 2005 compte tenu des derniers indices connus). Elle est indexée sur l'inflation prévisionnelle (1,8 %) et la moitié de la croissance de 2005 (1/2*1,75 %), ce qui, d'année en année, renforce sa place au sein de l'enveloppe normée, qui évolue moins vite.

La structure de la DGF est très légèrement modifiée en 2006 pour tenir compte de quelques réformes (réforme de la dotation globale d'équipement et modification des compétences des départements), ce qui la porte à 38,2 milliards d'euros à structure courante. On peut rappeler que la réforme de l'architecture des concours de l'Etat de 2004 avait doublé son volume.

Sa progression de 1,01 Md € est ainsi répartie :

- 577 M € pour les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- 299 M € pour les départements ;

- 135 M € pour les régions.

L'importance de la masse de la DGF et sa progression permettent de dégager des marges pour la péréquation : c'est le principe de la réforme de 2004 (réforme de l'architecture)/2005 (réforme des critères de répartition).

Le comité des finances locales aura le pouvoir d'affecter une part substantielle de ces augmentations à la péréquation.

Pour préserver cette part, le rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Gilles Carrez, par ailleurs président du comité, a pris l'initiative d'élargir la marge de manoeuvre du CFL pour l'augmentation des dotations de péréquation des départements (article 144 de la loi de finances pour 2006). En effet, un recensement complémentaire est intervenu en 2005, entraînant mécaniquement le pouvoir multiplicateur du facteur « population » de la dotation forfaitaire, et donc la part de cette dernière dans l'ensemble de la DGF. Une part plus importante (jusqu'à 65 % au lieu de 40 % dans le droit antérieur) de l'augmentation de 299 millions d'euros de la DGF des départements pourra donc être réservée à la péréquation si le CFL en décide ainsi.

b) Les ajustements de la DGF

Outre une majoration de la DGF, applicable aux départements, d'environ 150 millions d'euros (dont une cinquantaine à l'initiative des assemblées) pour tenir compte des changements de structure (réforme de la dotation globale d'équipement, recentralisation de la prévention sanitaire), divers ajustements ont été votés à l'initiative des assemblées, essentiellement pour éviter de perturber l'économie générale de la dotation.

M. Gilles Carrez a ainsi pris l'initiative d'aménager le calcul du potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la dotation de péréquation des régions (article 145 de la même loi), de manière à maintenir les modalités actuelles de calcul.

En effet, le potentiel fiscal des régions prend en compte, avec deux ans de décalage, les compensations versées aux régions au titre de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle. Or, ces compensations sont intégrées dans la dotation forfaitaire des régions depuis la réforme de l'architecture des concours financiers de l'Etat opérée par la loi de finances pour 2004. Cet article permet donc de continuer à les prendre en compte dans le calcul du potentiel fiscal, en actualisant le niveau de 2003 par une indexation sur la dotation forfaitaire de la DGF.

Le rapporteur général M. Gilles Carrez a également fait voter un dispositif prévoyant que la perte de recettes, subie par les communes (et leurs EPCI) du fait de l'application de l'article 15 de la loi relative au développement des territoires ruraux, qui exonère du versement de transport certains organismes d'intérêt général ou à but non lucratif situés dans les zones de revitalisation rurale, sera compensée par un prélèvement sur recettes spécifique, relatif aux compensations d'exonération fiscale (doté de 2,7 milliards d'euros en 2006), et non par un relèvement de leur DGF comme prévu initialement par cet article de la loi DTR (article 146 de la loi de finances pour 2006). Ce relèvement de la DGF était en fait un « gage », qui n'avait pas été levé. Le problème est technique : cette compensation aurait nécessité d'introduire dans le calcul de la DGF des données qui lui sont actuellement étrangères.

Il convient, par ailleurs, de noter que le dispositif de plafonnement des impôts directs à 60 % du revenu (« bouclier fiscal » : article 74 de la loi de finances pour 2006) aura en 2007 un très léger impact sur la DGF. En effet, la part de plafonnement imputable aux impôts locaux fera l'objet d'une diminution forfaitaire, à due concurrence, de la DGF, qui serait de l'ordre de 20 millions d'euros. A l'initiative de l'Assemblée nationale, ce n'est que dans les cas où le dépassement du plafond serait imputable aux seuls impôts locaux, que la réfaction sur la DGF interviendra. Ces cas seront marginaux. L'imputation se fera sur l'enveloppe globale de la DGF : elle sera donc totalement négligeable pour chaque collectivité.

c) Les dotations de fonctionnement indexées sur le taux d'évolution de la DGF (2,73 %)

L'indice de ces dotations est légèrement supérieur à celui de la DGF compte tenu du « recalage » de cette dernière en 2005 en fonction des derniers indices connus.

- La dotation spéciale instituteurs (DSI, 179 millions d'euros) ;

- La dotation élu local (50 millions d'euros, qui devraient passer à 60 grâce aux amendements votés au Sénat, voir infra C).

d) La dotation globale d'équipement (DGE)

Elle est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit + 4 % en 2006. Elle fait l'objet d'une réforme concernant exclusivement les départements (voir infra D).

e) Le financement des transferts de compétences

La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) sont indexées sur la formation de capital fixe des administrations publiques, soit 4 % en 2006.

La dotation générale de décentralisation (DGD) est indexée sur la DGF, soit 2,73 %, de même que la DGD formation professionnelle.

Il faut noter que l'article 141 de la loi de finances réforme les deux concours particuliers de la DGD relatifs au financement des bibliothèques. Le premier concours était destiné aux communes (environ 70 millions d'euros). Ce concours était jusqu'à maintenant divisé en trois parts :

- fonctionnement des bibliothèques municipales (sur la base d'un taux de concours de l'ordre de 3,2 %) ;

- équipement et investissement (subventions moyennes de 35 % environ) ;

- investissements des bibliothèques municipales à vocation régionale (éteinte depuis 2002).

Le second concours était destiné aux bibliothèques départementales (6 millions d'euros).

La réforme consiste à fusionner les deux concours en un seul, doté de deux parts :

- fonctionnement des bibliothèques municipales (inchangé) ;

- investissement et équipement des bibliothèques municipales et départementales.

Par ailleurs, les derniers développements de l'acte II de la décentralisation donnent lieu à de nouveaux transferts fiscaux aux départements et aux régions (voir infra F).

f) L'ajustement porte sur la DCTP

Compte tenu des mécanismes d'indexation des dotations composant le contrat de croissance et de solidarité, le respect en 2006 de la norme de progression du contrat implique une baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle de 9,48 % à 1,1 milliard d'euros.

A l'initiative du rapporteur général, M. Philippe Marini, sénateur de l'Oise, et de la commission des finances du Sénat, cette baisse de la DCTP a été limitée dans un cas particulier (article 86 de la loi de finances pour 2006). Cet article garantit en 2006 à son niveau de 2005 une composante particulière de la DCTP pour certaines communes. Cette composante est la compensation des pertes de recettes découlant du plafonnement du taux de taxe professionnelle à deux fois le taux moyen, pour les communes dont le taux de taxe professionnelle était supérieur à ce taux en 1982. Les communes concernées seront celles éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 2005 et celles éligibles à la première fraction (« bourgs-centres ») de la dotation de solidarité rurale (DSR) en 2005. Ces communes défavorisées, percevant par ailleurs la DCTP « plafonnement du taux de taxe professionnelle », ne perçoivent au total que 4,7 millions d'euros de DCTP (sur 810 millions d'euros de DCTP communale). La garantie ainsi proposée à ces 259 communes, qui peut être importante pour elles, occasionnera une perte négligeable aux autres : cette garantie a en effet été obtenue sans augmentation globale de la DCTP.

3. L'évolution des dotations hors enveloppe

La dotation inscrite au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est en hausse de 6,3 %. Le FCTVA fait l'objet d'un toilettage juridique devant faciliter son application (voir infra G).

Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation augmente de 10,7 %.

La dotation de développement rural (DDR) est en hausse de 3,33 %. La DDR fait l'objet d'une extension aux communes, alors qu'elle était réservée aux EPCI à fiscalité propre (sauf outre-mer) depuis la loi du 12 juillet 1999 (voir infra E).

B. L'AMÉNAGEMENT DE LA RÉPARTITION DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DE COHÉSION SOCIALE (ARTICLE 142 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

Cet article aménage la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), afin de pérenniser la majoration de la DSU réalisée en 2005 pour les communes de 5 000 à 9 999 habitants, d'étendre aux communes de plus de 200 000 habitants la majoration de DSU pour les communes disposant d'une zone urbaine sensible (ZUS) ou d'une zone franche urbaine (ZFU), et de proroger en 2006 la garantie en faveur des communes cessant d'être éligibles à la DSU.

Les communes sur le territoire desquelles sont délimitées des ZUS et des ZFU bénéficient de coefficients multiplicateurs, proportionnels à leur population située dans ces zones, de façon à augmenter leur DSU. Les communes de plus de 200 000 habitants étaient exclues de ce dispositif voté pour 2005. Cette extension devrait augmenter la DSU de ces communes de 6 millions d'euros en 2006, essentiellement au bénéfice de Strasbourg, Marseille et Lille.

Un amendement de M. Gilles Carrez, rapporteur général de l'Assemblée nationale, impose aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte locales de fournir au préfet de région, chaque année avant le 31 octobre, un inventaire par commune des logements sociaux dont ils sont propriétaires au 1 er janvier. On peut rappeler que le taux de logements sociaux est un des critères d'éligibilité et de répartition de la DSU.

C. L'AFFECTATION DE LA RÉGULARISATION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES ET EPCI, ET LA DOTATION « ÉLU LOCAL » (ARTICLE 39 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

La régularisation de la DGF (son recalcul en fonction des données économiques définitives) au titre de l'exercice 2004 est positive de 91,7 millions d'euros pour les communes et leurs groupements à fiscalité propre (0,5 % de la dotation de cette catégorie).

La loi de finances l'affecte :

- à raison de 67,5 millions d'euros, à la dotation d'aménagement, qui finance la dotation d'intercommunalité et les dotations de péréquation communales ;

- à raison de 20 millions d'euros, à un fonds d'aide pour le relogement d'urgence (FARU), destiné aux communes et créé par amendement du gouvernement au Sénat, parmi d'autres mesures, en réponse aux incendies d'immeubles insalubres survenus dans les derniers mois ;

- à raison de 4,2 millions d'euros, aux communes qui ont cessé d'être éligibles en 2005 à la dotation « élu local » par suite de la prise en compte pour l'éligibilité et le calcul de cette dotation du potentiel financier au lieu du potentiel fiscal (1820 communes concernées). Cette dotation est versée aux communes de moins de 1 000 habitants.

A l'initiative de M. Michel Charasse, sénateur du Puy-de-Dôme, de MM. Roger Besse et Pierre Jarlier, sénateurs du Cantal, et de M. Bernard Murat, sénateur de la Corrèze, et par amendement signé de ces trois derniers sénateurs, le Sénat a proposé que ces communes perçoivent pour 2005 une garantie égale à la totalité de leur dotation (au lieu des deux tiers, prévus par le texte initial). Par ailleurs, ces sénateurs ont proposé de relever le seuil d'éligibilité à la dotation à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants (au lieu d'une fois), ce qui aura pour effet de rendre 4 200 nouvelles communes bénéficiaires (dont 1500 des 1820 communes « sortantes »). Pour éviter de trop réduire les dotations individuelles, une majoration de 10,5 millions d'euros est prévue. Elle sera financée par un prélèvement sur l'enveloppe de la dotation de solidarité rurale (seconde fraction dite « péréquation »).

D. LA RÉFORME DE LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT DES DÉPARTEMENTS (ARTICLE 38 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

La première part de la dotation globale d'équipement des départements est supprimée à partir de 2006, et seulement partiellement compensée au sein de la dotation de compensation de la DGF, ce qui a suscité des débats intenses au Parlement compte tenu des lourds effets financiers que font subir aux conseils généraux leurs nouvelles missions sociales.

La fraction « voirie » et la majoration « potentiel fiscal » de cette ancienne première part sont intégralement compensées et intégrées à la dotation de compensation de la DGF.

En revanche, la fraction principale n'est que partiellement intégrée à la DGF. Sans revenir sur la réforme, la commission des finances de l'Assemblée nationale, puis celle du Sénat, se sont efforcées d'en atténuer les effets. Ainsi, les deux assemblées ont relevé la compensation prévue en 2006 de 43 millions d'euros, alors que l'économie initialement prévue par l'Etat était de 48 millions d'euros. La commission des finances du Sénat a permis d'améliorer la compensation pérenne à compter de 2007. En effet, le projet du gouvernement prévoyait que la compensation serait d'un montant correspondant au produit de la moyenne des dépenses réelles d'investissement de chaque département de 2002 à 2004, subventionnées par la fraction principale de la première part de la DGE, par le taux réel de subvention du département considéré au titre de 2004, minoré de 3,25 points. Le Sénat a réduit cette minoration à 1,22 point seulement. Ce montant sera indexé sur la FBCF des administrations publiques en 2005 et 2006, mais il évoluera par la suite, par construction, comme la DGF.

En outre, l'abondement de l'allocation de vétérance des sapeurs-pompiers a été porté au Sénat de 10 à 12 millions d'euros, sur initiative de MM. Claude Haut (Vaucluse), Eric Doligé (Loiret) et Michel Mercier (Rhône).

E. L'EXTENSION DE L'OBJET DE LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL (DDR) AU DÉVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS EN MILIEU RURAL (ARTICLE 140 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

Cet article crée une seconde part à la dotation de développement rural (DDR), qui sera réservée aux communes éligibles à la seconde fraction (« péréquation ») de la dotation de solidarité rurale (et plus seulement aux EPCI à fiscalité propre) afin de réaliser des projets destinés à maintenir et à développer les services publics en milieu rural. Cette seconde part sera dotée de 20 millions d'euros, l'ensemble de la DDR s'élevant à 124 millions d'euros.

Une disposition résultant d'un amendement de M. Yves Détraigne, sénateur de la Marne, rend les syndicats mixtes composés uniquement d'EPCI à fiscalité propre éligibles à la DDR.

F. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

La compensation des transferts de compétences s'effectue selon une procédure désormais bien rôdée : la loi de finances pour 2006 établit le niveau provisoire des compensations pour les compétences transférées en 2006 (articles 37, 40 et 41 de la loi de finances pour 2006) et la loi de finances rectificative pour 2005 prévoit les ajustements en fonction des estimations définitives des charges transférées en 2005 (articles 2, 3 et 4 de la loi de finances rectificative, auxquels on peut ajouter l'article 84). Cette procédure fait intervenir en amont la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), présidée par le sénateur de Hauts-de-Seine M. Jean-Pierre Fourcade, et dont l'essentiel des préconisations a été suivi.

Les tarifs de taxe intérieure sur les produits pétroliers (pour les régions) et de taxe spéciale sur les contrats d'assurance (pour les départements) ont ainsi été ajustés pour tenir compte des nouveaux niveaux de charges.

En 2006 (au titre des compétences transférées en 2005 et 2006), ce sont ainsi 643 millions d'euros de ressources nouvelles qui sont transférés aux régions, et 225 millions d'euros pour les départements.

1. Les régions

L'article 40 de la loi de finances pour 2006 est relatif aux régions, il :

- organise les modalités de la compensation financière dont les régions bénéficieront en 2006 au titre des compétences transférées par la loi du 13 août 2004 ;

- ajuste la compensation versée à la région Ile-de-France au titre de son entrée dans le syndicat des transports d'Ile-de-France ;

- compense la suppression de la vignette automobile pour la collectivité territoriale de Corse (voir infra II-F).

La modalité privilégiée de compensation aux régions est un transfert de TIPP, en ventilant entre régions une fraction des tarifs de la taxe.

Un amendement du gouvernement adopté par le Sénat a tiré les conséquences des ajustements du droit à compensation des régions intervenus depuis le dépôt du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale et a également tiré les conséquences du transfert à la région Centre des actions de formation de l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). L'ensemble de ces ajustements représente une majoration de 51,7 millions d'euros du droit à compensation des régions : sous forme de 50,5 millions d'euros supplémentaires de TIPP pour les régions de métropole, et 1,2 million d'euros de dotation générale de décentralisation (DGD) pour les régions d'outre-mer.

Trois amendements du gouvernement adoptés après la commission mixte paritaire (CMP) ont corrigé l'imputation du droit à compensation pour la part « collèges » entre la collectivité territoriale de Corse et les deux départements corses.

Il faut noter que l'article 4 de la loi de finances rectificative donne suite à une proposition émise par l'Observatoire de la décentralisation, à savoir calculer la compensation des régions au titre des formations sanitaires et sociales sur la base des dépenses de l'Etat en 2004, plus avantageuse pour les régions que la moyenne 2002 à 2004. Toutefois, par amendement du gouvernement adopté au Sénat, le calcul de la compensation versée aux régions pour le transfert des formations des personnels paramédicaux sur supports hospitaliers s'effectuera sur la base des budgets annexes que les instituts de formation ont l'obligation de mettre en place depuis l'année 2005, car il n'est pas possible de reconstituer la dépense exécutée en 2004 par l'assurance-maladie.

En conséquence, mais aussi dans le but de compenser les charges liées à l'alignement du montant des bourses sanitaires et sociales sur celles sur critères sociaux de l'enseignement supérieur, cet amendement majore de 4,4 millions d'euros la compensation financière accordée aux régions.

Sur initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, l'article 108 de la loi de finances pour 2006 rétablit la possibilité qu'avait le syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) avant sa transformation en établissement public local, de placer une partie de sa trésorerie en valeurs d'Etat ou en valeurs garanties par l'Etat.

L'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005 donne aux régions un pouvoir encadré de moduler les tarifs de leur TIPP à compter de 2007. La marge maximale d'augmentation qui leur est offerte s'élève à 665 millions d'euros, à supposer qu'elles l'utilisent toutes (mais elles pourront aussi baisser le tarif).

Enfin, sur amendement du gouvernement au même texte, et afin d'éviter des contentieux potentiellement coûteux, l'article 130 clarifie la rédaction de l'article 1 er de la loi du 13 août 2004 en ce qui concerne le périmètre des aides susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation conclues entre le conseil régional et le préfet de région.

2. Les départements

L'article 41 de la loi de finances pour 2006 actualise pour les départements le montant de la fraction de la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) obtenue en contrepartie des compétences transférées par la loi du 13 août 2004. Il intègre également la compensation de la suppression de la vignette, prévue par l'article 14 de la loi de finances pour 2006 (voir infra II-F).

Un amendement du gouvernement adopté par le Sénat tire les conséquences des ajustements du droit à compensation des départements, intervenus depuis le dépôt du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale.

Comme à l'article 40, trois amendements adoptés après la CMP ont corrigé l'imputation du droit à compensation pour la part « collèges » entre la collectivité territoriale de Corse et les deux départements corses.

S'agissant du revenu minimum d'insertion, la loi de finances rectificative pour 2005 (article 2) prévoit un ajustement ponctuel des tarifs de TIPP de 457 millions d'euros, pour respecter l'engagement pris par l'ancien Premier ministre, aujourd'hui sénateur de la Vienne, M. Jean-Pierre Raffarin, de combler l'écart entre la dépense et la ressource constaté en 2004.

A l'initiative du rapporteur général de la commission des finances du Sénat, M. Philippe Marini, un fonds de mobilisation de l'insertion, doté de 100 millions d'euros en 2006 et 80 en 2007, a été créé, pour encourager les efforts des départements en faveur de l'insertion des titulaires du RMI, et combler, au moins partiellement, l'écart entre dépenses et ressources encore observé en 2005 (article 37 de la loi de finances pour 2006). Les attributions du fonds seront fonction des actions et des résultats obtenus par les départements en matière de retour des titulaires vers l'emploi. On peut rapprocher cette mesure d'une proposition du sénateur M. Michel Mercier au nom de l'Observatoire de la décentralisation, qui proposait une forme de péréquation entre départements dont un des critères porterait sur l'effort réalisé pour diminuer, par l'insertion, le nombre de titulaires du RMI.

Il peut également être observé que la loi de finances pour 2006 crée un nouveau compte de concours financiers intitulé « avances aux collectivités territoriales », chargé de verser par douzième, et par avance pour l'essentiel, le produit des impositions locales. L'article 46 de la loi prévoit que le compte versera aux départements le produit de TIPP qui leur est dû pour le financement du RMI, ce qui mettra un terme à l'irrégularité de la perception de la TIPP dont souffraient les conseils généraux. Cette demande avait été formulée par la CCEC. En outre, à l'initiative de M. Yves Fréville, l'article 104 de la loi de finances rectificative pour 2005 donne un fondement législatif à la règle selon laquelle l'Etat verse chaque mois aux départements et aux régions le douzième des impositions qu'ils ont votées. Cette règle figurait déjà à l'article L. 2332-2 du code général des collectivités territoriales pour les communes et les établissements publics locaux (y compris les EPCI).

En sens inverse, il convient de mentionner que la recentralisation des actions de prévention sanitaire occasionne une diminution de 41,6 millions d'euros de la DGF des départements, auxquels s'ajoutent 1,2 million d'euros sur amendement du gouvernement au Sénat pour adapter ce montant aux choix les plus récemment exprimés par certains conseils généraux (article 66 de la loi de finances pour 2006).

Il convient de mentionner, hors lois de finances, que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie devrait verser en 2006 environ 520 millions d'euros aux départements pour la nouvelle prestation de compensation du handicap et le lancement des maisons départementales des personnes handicapées.

3. Ajustements destinés à faciliter les transferts de compétences

A l'initiative des sénateurs MM. Eric Doligé (Loiret), Jean-Paul Emin (Ain) et François Trucy (Var), l'article 125 de la loi de finances rectificative permet aux départements, jusqu'au 31 décembre 2010, d'édifier des casernes dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs au profit des services départementaux d'incendie et de secours.

L'article 85 de la loi de finances pour 2006 précise les effets dans le temps du droit d'option des personnels transférés dans l'exercice de leur choix entre fonction publique territoriale et maintien en détachement. Si l'option est exercée après le 31 août de l'année n-1, elle ne prend effet que dans l'exercice n+1, de façon à ce que le calcul des compensations soit réalisé dans les meilleures conditions.

A l'initiative de M. François Trucy, sénateur du Var, l'article 72 de la loi de finances rectificative pour 2005 étend l'exonération du prélèvement prévu par l'article 879 du code général des impôts (salaire des conservateurs des hypothèques) à tous les transferts de biens immobiliers prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ou par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

4. Dispositions relatives à des organismes accordant des aides financières aux collectivités locales

En marge de la question des transferts de compétences, des dispositions, parfois importantes, touchent des organismes qui assistent les collectivités locales.

On peut ainsi rappeler que l'article 35 de la loi de finances maintient à 83 millions d'euros le prélèvement opéré par l'Etat sur les agences de l'eau pour financer les compétences qui incombent à ce dernier en la matière. Les agences de l'eau sont désormais les principaux financeurs des collectivités rurales pour leur besoin en adduction et en réseaux.

L'article 53 de la loi de finances crée un nouvel établissement public, le centre national de développement du sport, qui se substitue au fonds national de développement du sport (FNDS), et qui sera doté de 180 millions d'euros. La clé de distinction des dépenses du CNDS ne sera pas sport de masse/sport de haut niveau, mais opération à impact national/ou à impact local. Les collectivités locales et leurs associations sportives satellites seront donc directement concernées par le nouvel établissement.

L'article 63 de la loi de finances crée une société de valorisation des biens fonciers et immobiliers de Réseau Ferré de France, inutiles au service ferroviaire. Cette société sera chargée d'accélérer la mise de ces biens sur le marché, dont beaucoup sont susceptibles d'intéresser les collectivités locales.

Inséré à l'initiative des sénateurs réunionnais M. Jean-Paul Virapoullé et Mme Anne-Marie Payet, l'article 89 du même texte rend les EPCI et les communes de plus de 50 000 habitants de la Réunion éligibles au Fonds d'investissement des routes et des transports (FIRT), au même titre que les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane.

L'article 136 du même texte, inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, élargit le champ d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs dans trois domaines :

- ce fonds pourra financer, dans la limite de 16 millions d'euros par an, à compter du 1er janvier 2006 et jusqu'au 31 décembre 2012, les dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques majeurs. Dans ce cas, il prend en charge les trois quarts de la dépense.

- il pourra contribuer, dans la limite de 33 millions d'euros par an, et jusqu'au 31 décembre 2012, au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé. Dans ce cas, le taux d'intervention est fixé à 50 % pour les études et à 25 % pour les travaux.

- il pourra enfin, dans la limite de 35 millions d'euros au total, jusqu'au 31 décembre 2012, contribuer au financement des études et travaux visant à prévenir les conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche, en Isère. Dans ce cas, le taux d'intervention est fixé à 50 % pour les études et à 25 % pour les travaux.

Enfin, à l'initiative des sénateurs aquitains MM. Jacques Valade, Auguste Cazalet, Gérard César et Xavier Pintat, l'article 118 de la loi de finances rectificative facilite l'indemnisation des tiers autres que l'Etat par le Fonds international d'indemnisation de 1992 pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL), pour les dommages dus au naufrage du Prestige.

L'indemnisation par le FIPOL des dommages subis par des tiers, autres que l'Etat, à la suite du naufrage du Prestige, pourra s'effectuer à partir des créances détenues par l'Etat sur ce fonds au titre des dommages dont il a été également victime du fait de ce même sinistre.

G. UN TOILETTAGE DU FONDS DE COMPENSATION DE LA TVA (ARTICLES 42 ET 43 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

La loi de finances clarifie les règles d'éligibilité au FCTVA lorsque l'équipement est confié à un tiers non éligible au fonds, tel qu'une personne privée ou même l'Etat.

Désormais, les investissements seront clairement éligibles au FCTVA pour des équipements confiés à des délégataires de service public, des associations ou à l'Etat, lorsque le tiers bénéficiaire :

- est chargé de gérer un service public ;

- est chargé de fournir une prestation de service à la collectivité locale ;

- est chargé d'exercer une mission d'intérêt général.

En outre, cet article clarifie les règles d'éligibilité en cas de transfert de compétences entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale. Ainsi, une commune, contrainte à un reversement partiel de la TVA lorsqu'une opération, préalablement assujettie à la taxe, cesse de l'être par effet du transfert à l'EPCI, pourra bénéficier du FCTVA à ce titre.

Un amendement du député M. Michel Bouvard (Savoie) rend éligible au FCTVA les investissements effectués sur des biens donnés en location, lorsque ces investissements sont liés aux risques spécifiques des zones de montagne, et ce même si le loyer excède un niveau « normal » (inférieur ou égal à 4 % du coût de revient).

Inséré au Sénat à l'initiative du gouvernement, l'article 43 permet aux collectivités victimes de violences urbaines (émeutes de novembre-décembre 2005) ayant conduit à la dégradation ou à la destruction d'équipements publics, par dérogation au principe énoncé au II de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, de bénéficier des attributions du fonds de compensation pour la TVA l'année même de la réalisation des dépenses d'équipement effectuées en réparation ou reconstruction des dégâts causés, et non avec un décalage de deux ans.

Enfin, il peut être noté qu'à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, les prestations de balayage des caniveaux et voies publiques, rattachées au service public de voirie communale, bénéficieront désormais du taux réduit de la TVA (5,5 %, article 115 de la loi de finances).

II. LES DISPOSITIONS FISCALES

A. LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE (ARTICLE 85 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

Cette réforme fait l'objet d'une présentation plus détaillée en annexe.

La réforme de la taxe professionnelle est la disposition phare de l'automne 2005. Malgré son apparente simplicité, notamment par rapport aux préconisations de la commission Fouquet, l'analyse approfondie à laquelle se sont livrés députés et sénateurs a montré que sa mise en oeuvre détaillée resterait complexe. Le débat parlementaire a beaucoup affiné la réforme, dont les conséquences s'annonçaient assez brutales pour les collectivités locales. A l'issue des débats, le gouvernement a marqué sa préférence pour les solutions élaborées au Sénat.

Cette réforme a essentiellement deux objets :

- proroger le dégrèvement pour investissements nouveaux (DIN) ;

- à compter de 2007, plafonner la taxe professionnelle supportée par les entreprises à 3,5 % de leur valeur ajoutée. A l'initiative du rapporteur général, M. Philippe Marini, et du gouvernement, le Sénat a adopté deux amendements tendant à éviter les minorations artificielles de base taxable. L'article 87 de la loi de finances limite ainsi la possibilité de réduire la valeur locative des immobilisations lors d'une opération réalisée au sein d'un groupe de sociétés. Un amendement du gouvernement à l'article 85 limite les possibilités de minoration de la valeur ajoutée lors d'opérations de transferts de personnels au sein d'un groupe.

Le plafonnement de la TP est un dégrèvement, qui sera donc compensé aux collectivités locales. Mais avec une forte particularité : ce dégrèvement sera plafonné, ce qui conduit à une prise en charge partielle par les collectivités.

Il restera donc à la charge des collectivités un « ticket modérateur », pour toutes celles dont le taux de TP 2005 et après est (ou sera) supérieur au taux 2004 augmenté par un coefficient, exprimé en pourcentage.

Le Sénat a proposé de différencier ce pourcentage selon les catégories de collectivités :

- 5,5 % pour les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;

- 7,3 % pour les départements ;

- 5,1 % pour les régions.

En dessous de ce plafond absolu, le taux de référence du dégrèvement sera le taux de l'année d'imposition s'il est plus faible que ce taux plafond et que le taux de l'année 2005.

Par ailleurs, le Sénat a élaboré des solutions pour les collectivités dont les bases sont très fortement plafonnées, c'est-à-dire celles dont les établissements des entreprises atteignant le plafond de 3,5 % de la VA dépassent une fraction importante de leurs bases de TP (plus de 50 % ou plus de la moyenne de leur catégorie). Leurs marges de manoeuvre sur les taux sont ainsi très réduites. Ces solutions consistent en une atténuation du ticket modérateur.

Enfin, il faut noter que le Conseil constitutionnel a indiqué que, dans le cas où la réforme de la taxe professionnelle aurait pour conséquence d'entraver la gestion, ne serait-ce que d'une seule collectivité, au point de porter une atteinte grave à sa libre administration, les pouvoirs publics devront prendre les mesures appropriées.

B. AUTRES DISPOSITIONS RELATIVES À LA TAXE PROFESSIONNELLE

En marge de la réforme de la taxe professionnelle, de nombreuses mesures de portée moindre ont été votées.

A l'initiative du député M. Philippe Houillon, l'exonération de TP des avocats au cours de leurs deux premières années d'activité est maintenue (article 93 de la loi de finances pour 2006).

Afin de tenir compte de l'augmentation du prix du carburant et d'alléger les charges pesant sur le secteur des transports de marchandises, l'article 6 de la loi de finances rectificative, inséré au Sénat à l'initiative du gouvernement, renforce, à compter des impositions payées à la fin de l'année 2005, le dégrèvement de taxe professionnelle pour les véhicules routiers les plus lourds, les véhicules routiers respectant des normes environnementales pertinentes, et les bateaux affectés à la navigation intérieure. Dans le même but, un amendement des sénateurs M. Roger Karoutchi (Hauts-de-Seine), Mme Bernadette Dupont (Yvelines), MM. Gérard Longuet (Meuse) et Philippe Dallier (Seine-Saint-Denis) porte de 50 % à 75 % le dégrèvement de taxe professionnelle des entreprises de transport sanitaire terrestre, en 2005 et 2006 (article 78 de la loi de finances rectificative).

L'article 47 du même texte met notamment en conformité avec le droit européen le régime de dégrèvement de taxe professionnelle en faveur de l'armement maritime. Un amendement des sénateurs MM. Henri de Richemont (Charente), Gérard Longuet (Meuse) et François Trucy (Var) en a perfectionné la rédaction.

L'article 63, inséré à l'initiative des députés MM. André Schneider et Marc Reymann, restreint aux seuls biens confiés en contrepartie de l'exécution d'un travail la règle selon laquelle le redevable de la TP au titre d'immobilisations mises à disposition à titre gratuit est le détenteur juridique de ces immobilisations (propriétaire, locataire, sous-locataire) et non leur utilisateur.

Un amendement de M. Gilles Carrez insérant un article 64, permet aux collectivités territoriales ou à leurs groupements d'exonérer de TP les outillages utilisés par un sous-traitant industriel qui n'en est ni propriétaire, ni locataire, ni sous-locataire, et imposés à son nom.

Adopté à l'initiative de M. Yves Fréville, sénateur d'Ille-et-Vilaine, l'article 105 précise la date d'entrée en vigueur de l'exonération de TP accordée au titre des reprises d'activités non commerciales exercées avec moins de cinq salariés dans les communes de moins de 2 000 habitants situées en zone de revitalisation rurale.

Enfin, à l'initiative des députés MM. Sébastien Huyghe (Nord) et Jean-Michel Fourgous (Yvelines), l'article 107 étend le statut de jeune entreprise innovante aux entreprises en possédant tous les critères sauf celui de l'actionnariat, et possédées à plus de 50 % par une jeune entreprise innovante. Le statut de jeune entreprise innovante ouvre droit notamment à des exonérations de taxe foncière et de taxe professionnelle.

C. L'ALLÈGEMENT DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES (ARTICLE 13 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

La loi de finances pour 2006 instaure une exonération de 20 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des communes et de leurs groupements à fiscalité propre pour les terrains agricoles.

Il modifie, en outre, le régime des baux ruraux de façon à faire profiter les exploitants (fermiers, métayers) et non les propriétaires fonciers, de l'exonération.

Le montant global de cette exonération est de 140 millions d'euros.

Il sera compensé à due concurrence, au taux de l'année 2005, à toutes les communes et à leurs EPCI. Il ne s'agit pas d'un dégrèvement, mais d'une compensation. Le projet initial du gouvernement prévoyait une compensation fixe dans le temps. Au Sénat, la commission des finances ayant montré son hostilité à la réforme, le gouvernement a consenti une indexation de cette compensation sur la dotation globale de fonctionnement (DGF).

D. EXONÉRATION DE TAXE D'HABITATION ET DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES POUR LES ORGANISMES LIÉS À LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE (ARTICLE 67 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE)

Sur un amendement de M. Michel Charasse, sénateur du Puy-de-Dôme, cet article exonère, à compter du 1 er janvier 2006, les centres de gestion départementaux de la fonction publique territoriale et le centre national de la fonction publique territoriale, de la taxe d'habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties, comme le sont les bâtiments administratifs appartenant aux communes et aux départements.

E. ABATTEMENT SUR LE BÉNÉFICE DES JEUNES ARTISTES DE LA CRÉATION PLASTIQUE (ARTICLE 50 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005)

Cet article, issu du projet de loi initial, a essentiellement pour but d'alléger l'impôt sur le revenu des jeunes artistes, mais il peut avoir une influence indirecte sur la fiscalité locale. En effet, en application du VI de cet article, les revenus des jeunes artistes de la création plastique bénéficiant d'un abattement sont pris en compte pour la détermination du revenu fiscal de référence, utilisé pour définir le champ d'application de certaines exonérations d'impôts locaux.

F. LA SUPPRESSION TOTALE DE LA VIGNETTE (ARTICLES 14 ET 41 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

La suppression totale de la vignette (taxe différentielle sur les véhicules à moteur) à compter de 2006 sera compensée par l'attribution aux départements d'une nouvelle fraction de tarif de la TSCA pour un montant de 132,5 millions d'euros en 2006, estimé d'après les comptes administratifs 2004. Il est probable que le produit de la TSCA sera plus dynamique que celui de la vignette, toutefois les départements ne pourront pas en moduler le taux, alors que certains avaient allégé, voire supprimé de fait la vignette, et qu'ils ne peuvent donc plus espérer de nouvelle recette en contrepartie. En outre, la vignette était mal recouvrée depuis l'année 2000, date de sa suppression pour les particuliers.

G. LA REVALORISATION DES VALEURS LOCATIVES POUR 2006 (ARTICLE 94 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

Les valeurs locatives des immeubles servant de base aux taxes locales à assiette foncière sont revalorisées de 1,8 %, soit le niveau de l'inflation prévisionnelle.

H. UNE MEILLEURE INFORMATION DES COLLECTIVITÉS SUR LEURS RESSOURCES FISCALES (ARTICLES 106 ET 107 DE LA LOI DE FINANCES)

A l'initiative d'une part de M. Hervé Mariton, député de la Drôme, et d'autre part, de MM. Yves Bur et Didier Mathus, respectivement députés du Bas-Rhin et de Saône-et-Loire, l'Assemblée nationale a accompli un pas de plus vers l'amélioration de l'information fiscale des collectivités territoriales. L'administration transmettra désormais chaque année aux collectivités et à leurs groupements les montants des rôles supplémentaires et également les montants des exonérations, compensations et dégrèvements dont les contribuables de ces collectivités ont bénéficié, informations essentielles pour mener une politique fiscale appropriée. Par ailleurs, la possibilité d'échanger des informations entre communes et administration en vue du recensement des bases de la fiscalité locale en application de l'article L. 135 B du code des procédures fiscales, est étendue à toutes les collectivités territoriales et à leurs EPCI à fiscalité propre.

I. UNE TAXE ANNUELLE SUR LES RÉSIDENCES MOBILES TERRESTRES (ARTICLE 92 DE LA LOI DE FINANCES)

A l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale M. Gilles Carrez et de M. Jérôme Chartier, député du Val-d'Oise, la loi de finances crée une sorte de taxe d'habitation applicable aux résidences mobiles de type « caravanes » dont l'occupant fait sa résidence principale. Initialement fixé à 75 euros le mètre carré, le tarif de la taxe est descendu au fil des débats jusqu'à 25 euros. Les collectivités n'auront pas la jouissance du produit de la taxe, qui sera affecté à un fonds départemental géré par le préfet et destiné à l'amélioration de l'accueil des gens du voyage.

J. UNE TAXE ANNUELLE SUR LES INSTALLATIONS DE PRODUCTION D'ÉNERGIE ÉOLIENNE SITUÉES DANS LES EAUX INTÉRIEURES OU LA MER TERRITORIALE (ARTICLE 76 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005)

Cet article instaure, au profit des communes, une taxe annuelle sur les installations de production d'énergie éolienne situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale. A l'initiative du rapporteur général du Sénat, M. Philippe Marini, sa procédure sera calquée sur celle de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Son tarif sera fixe, égal à 12 000 euros par mégawatt installé. Ce tarif est destiné à établir une certaine parité avec la taxe professionnelle perçue sur les éoliennes terrestres, mais sa fixité l'éloigne d'une conception plus autonome de la fiscalité directe locale.

Son produit sera affecté à un fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer, à l'exception des frais d'assiette et de recouvrement, prélevés au profit de l'Etat. Le rapporteur général, M. Philippe Marini s'est efforcé de préciser les modalités de répartition du fonds, qui font intervenir l'Etat et les conseils généraux :

« 1° Le représentant de l'Etat dans le département dans lequel est installé le point de raccordement au réseau public de distribution ou de transport d'électricité des installations répartit une moitié du produit de la taxe afférent à ces installations entre les communes littorales d'où elles sont visibles, en tenant compte de la distance qui sépare les installations de l'un des points du territoire des communes concernées et de la population de ces dernières. Par exception, lorsque les installations sont visibles de plusieurs départements, la répartition est réalisée conjointement pas les représentants de l'Etat dans les départements concernés ;

« 2° Le conseil général du département dans lequel est installé le point de raccordement au réseau public de distribution ou de transport d'électricité des installations gère l'autre moitié du produit de la taxe afférent à ces installations, dans le cadre d'un fonds départemental pour les activités maritimes de pêche et de plaisance. »

Par ailleurs, cet article aménage le régime de TP afférent aux éoliennes terrestres, dans le cas particulier des EPCI appliquant la taxe professionnelle de zone, car les éoliennes sont assujetties à un régime spécifique de TPZ en application de la loi de programme n° 2005-781 du 13 juillet 2005 relative aux orientations de la politique énergétique.

K. DISPOSITIONS FISCALES RELATIVES À L'INTERCOMMUNALITÉ

Entre la loi de finances pour 2006 et la loi de finances rectificative pour 2005, pas moins de 9 articles traitent de l'intercommunalité sur le plan budgétaire et fiscal. Malgré les critiques dont l'intercommunalité à fiscalité propre fait actuellement l'objet, les dispositifs votés, bien souvent à l'initiative des parlementaires pour résoudre des problèmes concrets, vont dans le sens d'un renforcement de l'intégration intercommunale.

1. Une amélioration du régime de taxe professionnelle unique des EPCI issus d'une fusion (article 65 de la loi de finances rectificative)

A l'initiative de Mme Jacqueline Gourault, sénateur du Loir-et-Cher, une disposition votée à l'unanimité du Sénat dispense les EPCI à TPU, issus de fusions, des règles qui s'appliquent aux EPCI faisant pour la première fois application de la TPU, et donc du plafond de taux égal au taux moyen pondéré du territoire de l'EPCI. Ces EPCI, le plus souvent déjà à TPU, conserveront ainsi une marge d'évolution de leur taux de TP en fonction des règles de droit commun relatives aux liens entre les taux des impôts locaux.

2. Déliaison partielle des taux entre la TFNB et la taxe d'habitation pour les communes membres d'un EPCI passant à la TPU (article 88 de la loi de finances pour 2006)

Voté à l'initiative du président de la commission des finances, sénateur de la Mayenne, M. Jean Arthuis, cet article délie, lors de la première année de passage à la taxe professionnelle unique d'un EPCI à fiscalité additionnelle, le lien entre les taux de la taxe d'habitation et de la taxe sur le foncier non bâti des communes membres. En principe, le taux de la TFNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que celui de la TH. Mais il peut arriver que la structure fiscale différente des communes composant le groupement conduise à des situations où l'une des communes soit dans l'impossibilité d'équilibrer son budget.

La CMP a limité le champ d'application de cet article aux communes ayant un faible taux de taxe foncière sur les propriétés non bâties, c'est-à-dire un taux voté l'année précédente inférieur de plus d'un tiers au taux moyen constaté la même année au niveau national dans l'ensemble des communes.

Le texte adopté par le Sénat s'appliquait non seulement à ces communes, mais aussi aux communes ayant un taux de taxe foncière sur les propriétés bâties ou un taux de taxe d'habitation inférieurs de plus du tiers à la moyenne.

3. Perception de l'imposition forfaitaire sur les pylônes par les EPCI (article 96 de la loi de finances pour 2006)

Sur amendement des sénateurs de la Manche, MM. Jean Bizet et Jean-François Le Grand, cet article permet aux EPCI à fiscalité propre, sur délibérations concordantes de ceux-ci et de la (ou des) commune(s) membre(s) sur le territoire desquelles sont implantés des pylônes électriques, de percevoir à la place de ces dernières l'imposition forfaitaire sur les pylônes, à partir de 2007.

4. Utilisation du potentiel financier comme critère de la dotation de solidarité communautaire (article 97 de la loi de finances pour 2006)

Adopté par le Sénat à l'initiative de M. Yves Fréville (Ille-et-Vilaine), ce dispositif permet aux EPCI à taxe professionnelle unique de substituer le critère du potentiel financier à celui du potentiel fiscal pour la détermination de la dotation de solidarité communautaire reversée aux communes membres. Ils pourront, à leur gré, conserver le critère légal actuel, celui du potentiel fiscal.

On peut rappeler que la dotation de solidarité communautaire est un reversement facultatif (sauf pour les communautés urbaines), représentatif d'un partage de taxe professionnelle à but de solidarité. Son principe et ses modalités de répartition sont fixés par le conseil communautaire, mais deux critères (la population et le potentiel fiscal ou, désormais, le potentiel financier) sont imposés par la loi.

Pour les communes, le potentiel financier se compose du potentiel fiscal auquel s'ajoute la dotation forfaitaire de la DGF (hors compensation de la « part salaires » de la TP, déjà intégrée au potentiel fiscal).

5. Un toilettage du régime juridique de la taxe sur l'électricité dans un cadre intercommunal (articles 98 et 99 de la loi de finances pour 2006)

Toujours à l'initiative de M. Yves Fréville, l'article 98 remplace, pour la perception de la taxe sur l'électricité dans les communautés d'agglomération, la notion de population agglomérée au chef-lieu, que l'INSEE ne calcule plus depuis longtemps, par un seuil de population, maintenu à 2 000 habitants. Les communautés d'agglomération pourront donc percevoir la taxe sur l'électricité en lieu et place de leurs communes membres moins peuplées que ce seuil.

La loi du 13 août 2004 avait déjà opéré cette substitution pour les autres types d'EPCI à fiscalité propre.

Dans le même ordre d'idée, l'article 99, issu d'un amendement du même auteur, permet aux syndicats mixtes de percevoir la taxe sur l'électricité en lieu et place d'une commune dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants, sans avoir besoin de son accord, même si cette commune est membre d'un syndicat intercommunal membre du syndicat mixte, et que la population de ce syndicat intercommunal est supérieure à 2 000 habitants.

Depuis la loi du 13 août 2004, les syndicats mixtes peuvent percevoir la taxe sur l'électricité en lieu et place des membres dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants. Mais ce sont les syndicats intercommunaux qui sont membres directs des syndicats mixtes, et non les communes. Par conséquent, cette disposition n'était pas applicable lorsqu'un syndicat intercommunal membre d'un syndicat mixte comptait plus de 2 000 habitants, même s'il était composé de communes moins peuplées que ce seuil.

6. Partage entre les communes et leurs groupements de l'ancienne compensation de la part « salaires » de la taxe professionnelle (article 109 de la loi de finances pour 2006)

A l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Gilles Carrez au nom de la commission des finances et de M. Denis Merville, député de Seine-Maritime, cet article permet de partager les montants correspondant à la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle (intégrée au sein de la DGF depuis 2004) entre les communes et les groupements de communes, qui gèrent ensemble une zone d'activités économiques, et ont conclu une convention de partage de la taxe professionnelle prélevée sur cette zone (partage entre communes, ou entre commune(s) et EPCI).

Le partage de la DGF n'étant pas prévu par la loi, la DGF fait désormais écran à des montants anciennement issus de la taxe professionnelle, et crée une incertitude sur la validité des conventions de partage de la TP dès lors qu'elles sont amenées à s'appliquer, au moins partiellement, à des sommes issues de la DGF.

Cet article lève cette incertitude.

7. Calcul du potentiel fiscal des communes situées en agglomération nouvelle (article 143 de la loi de finances pour 2006)

Voté à l'initiative de M. Axel Poniatowski, député du Val-d'Oise, cet article prévoit une prise en compte progressive (par tranche de 20 % chaque année) de la dotation de compensation reçue au titre de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, dans le calcul du potentiel fiscal des communes appartenant à une communauté d'agglomération issue d'un syndicat d'agglomération nouvelle ou d'une communauté d'agglomération nouvelle.

Jusqu'au 1 er janvier 2006, cette compensation n'était pas prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal de ces communes, dérogation avantageuse ayant pour but de favoriser la transformation des SAN (ou CAN) en communautés d'agglomération de droit commun. Etaient concernées Cergy-Pontoise, Evry et Saint-Quentin en Yvelines. La prise en compte en une seule fois dès 2006 de la compensation SPPS aurait pu diminuer brutalement les dotations de péréquation bénéficiant à ces communes ainsi que les dotations d'intercommunalité de leurs communautés d'agglomération. La prise en compte de la totalité de la dotation est donc reportée à 2010, à l'issue d'une montée en charge progressive.

8. Extension à toutes les communes membres d'un groupement comprenant au moins une commune de montagne de la faculté de reverser tout ou partie de la taxe de séjour (article 123 de la loi de finances rectificative pour 2005)

Ce dispositif provient d'un amendement de MM. Gérard Bailly, sénateur du Jura, François Trucy, sénateur du Var, et Jean-Paul Emin, sénateur de l'Ain.

Cet article permet à toutes les communes membres d'un EPCI comprenant au moins une commune de montagne et doté d'une compétence en matière de développement économique, de reverser tout ou partie de la taxe de séjour qu'elles perçoivent à l'EPCI. Cette situation n'est pas à confondre avec le cas où l'EPCI, à fiscalité propre, institue lui-même la taxe.

L. DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉCHETS, AUX ORDURES MÉNAGÈRES ET À L'ASSAINISSEMENT

Le financement du traitement des déchets, eaux usées et polluants divers, est une préoccupation croissante. Les lois de finances de l'automne 2004 avaient réalisé une réforme d'ensemble du financement de l'élimination des ordures ménagères. Les deux lois de finances de l'automne 2005 complètent ces dispositifs par 9 nouveaux articles.

1. Création d'une nouvelle taxe sur le stockage et l'incinération des déchets (article 90 de la loi de finances pour 2006)

A l'initiative des députés MM. Jacques Pélissard (Jura), Bruno Bourg-Broc (Marne) et Denis Merville (Seine-Maritime), il devient possible aux communes, à partir de 2006, d'instituer une taxe sur les déchets ménagers et assimilés réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers ou dans un incinérateur de déchets ménagers situés sur leur territoire. Il s'agit donc d'une taxe assise non sur les déchets produits dans la commune, mais sur ceux traités sur son territoire et provenant éventuellement d'ailleurs.

Le tarif est fixé par le conseil municipal sous un plafond de 3 euros par tonne entrant dans l'installation.

Si l'installation recouvre le territoire de plusieurs communes, les délibérations des conseils municipaux concernés doivent être concordantes et prévoir la répartition du produit. Il en est de même si l'installation est située à moins de 500 mètres du territoire d'une ou plusieurs communes limitrophes (ce qui exclut, a priori , les communes situées à moins de 500 mètres mais qui ne seraient pas limitrophes).

L'assiette, le recouvrement et le contrôle ne sont pas confiés aux services fiscaux, mais à l'administration municipale.

La perception du produit par un groupement intercommunal à fiscalité propre n'est pas prévue.

2. Aménagements du financement de l'enlèvement des ordures ménagères (articles 100 à 104 de la loi de finances pour 2006)

Malgré une importante réforme votée pour 2005, le financement de l'élimination des déchets ménagers continue de nécessiter des aménagements, tant les situations possibles sont variées et complexes. Avec l'assistance des services du ministère de l'intérieur, les parlementaires ont à nouveau permis des progrès significatifs dans le sens de solutions pragmatiques aux problèmes posés.

A l'initiative de M. Charles Guené, sénateur de la Haute-Marne et ancien membre du groupe de travail de 2004 sur le financement de l'élimination des déchets ménagers, l'article 100 élargit au profit des syndicats mixtes ayant institué la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) la faculté qu'ont actuellement les communes et leurs EPCI d'instituer un plafonnement de valeur locative pour cette taxe.

Cette faculté de plafonnement avait été offerte par la réforme de 2005.

Il élargit également au profit des syndicats de communes et des syndicats mixtes la faculté qu'ont actuellement les communes et leurs EPCI à fiscalité propre de prendre en compte la présence d'une installation de transfert ou de traitement des déchets pour moduler le taux.

A l'initiative du même auteur, l'article 101 proroge en 2006 le régime transitoire bénéficiant aux communes membres d'un syndicat de communes en matière de redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) et de TEOM, à la condition qu'avant le 15 février 2006 le syndicat de communes ait adopté une délibération de principe pour se transformer en syndicat mixte. On peut rappeler que ce régime autorise les communes à continuer de percevoir la TEOM ou la REOM, même après transfert de la compétence collecte, élimination et valorisation des déchets ménagers, à leur syndicat de communes. L'objectif de la mesure est de permettre à ces communes et à ces syndicats de se mettre en conformité avec la loi du 12 juillet 1999 sans risquer de voir annuler leur système actuel de financement de l'élimination des ordures ménagères.

Dans le même ordre d'idée, toujours sur le régime transitoire, l'article 103, voté au Sénat à l'initiative de MM. Yves Fréville (Ille-et-Vilaine) et Serge Dassault (Essonne) proroge la validité des délibérations relatives à la TEOM et à la REOM des communes ayant transféré la compétence « collecte» à un syndicat mixte et la compétence « traitement » à un autre syndicat mixte (transfert dit « en étoile »), ce qui est en principe interdit par la loi du 12 juillet 1999. Cet article précise que le produit du prélèvement doit être reversé au syndicat mixte qui assure la collecte.

On peut rappeler que la loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité a entendu rationaliser les modalités de transfert de la compétence « élimination et valorisation des déchets ménagers ».

Ainsi, deux missions, la collecte et le traitement, sont dorénavant distinguées au sein de cette compétence et seuls les transferts soit de l'ensemble de la compétence, soit du seul traitement sont autorisés. En outre, seul la commune ou le groupement qui dispose de la totalité de la compétence et est responsable de la collecte est en mesure d'instituer la TEOM ou la REOM.

Afin de laisser le temps aux collectivités de se mettre en conformité avec la nouvelle législation sans désorganiser le service public, des dispositions transitoires permettaient le maintien en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005 des délibérations non conformes adoptées avant le 12 juillet 1999.

Toutefois, suite à un arrêt du Conseil d'État intervenu le 5 janvier 2005 qui rappelle l'interdiction de l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte, la résorption des transferts dits « en étoile » a dû être interrompue dans un certain nombre de cas.

Lors de la discussion au Sénat du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, un amendement autorisant l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte pour un nombre limité de compétences dont l'élimination des déchets ménagers a été adopté avec un avis favorable du gouvernement. La raison pour laquelle cet amendement n'est pas lui-même repris au sein de la loi de finances est qu'il est étranger au domaine des lois de finances.

L'article 103 a donc pour objet de proroger d'un an le régime transitoire afin de laisser le temps au Parlement d'adopter définitivement le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

Sur amendement de M. Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, l'article 102 décale la date butoir du 15 octobre au 15 janvier afin que les EPCI créés ex nihilo (souvent en fin d'année) ou dont le périmètre a été modifié, puissent délibérer sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères sans attendre une année supplémentaire. Cette délibération ne peut toutefois pas instituer de nouveau zonage, par rapport aux zonages existants ou en l'absence de zonage.

A l'initiative de M. Yves Fréville, l'article 104 ouvre aux syndicats mixtes la possibilité d'instituer et de percevoir la « redevance spéciale » (qui porte sur les déchets professionnels pouvant être traités comme des déchets ménagers). La redevance spéciale n'est pas cumulable avec la REOM, mais elle est en principe obligatoire en l'absence de cette dernière et cumulable avec la TEOM. C'est pourquoi cet article autorise aussi les syndicats mixtes qui ont institué la REOM, mais dont certains membres (communes ou EPCI) continuent de percevoir la TEOM pour leur propre compte, à instituer la redevance spéciale sur les territoires couverts par la TEOM.

Cet article autorise également les collectivités compétentes à exonérer de TEOM non plus les personnes, mais les locaux dont disposent les personnes assujetties à la redevance spéciale, afin d'éviter une double imposition (la réforme de 2005 visait les personnes mêmes et non leurs locaux).

3. Financement du service public de l'assainissement non collectif (SPANC) par le budget général (article 91 de la loi de finances)

Inséré à l'initiative des sénateurs MM. Paul Raoult (Nord), Xavier Pintat (Gironde), Bruno Sido (Haute-Marne) et François Marc (Finistère), cet article, voté à l'unanimité du Sénat, vise à faciliter la création des services publics d'assainissement non collectif (SPANC), que les collectivités locales et les groupements de communes doivent avoir créé avant le 31 décembre 2005 en application de la loi sur l'eau de 1992.

Ces services, industriels et commerciaux, doivent en principe faire l'objet d'un budget annexe et d'une redevance, perçue sur les usagers à l'occasion des contrôles pratiqués sur leurs installations. Or, durant les premières années de fonctionnement de ces services, les recettes provenant des redevances versées par les usagers ne suffiront pas pour couvrir la totalité des charges. Une subvention du budget général sera nécessaire pour équilibrer les comptes. Une telle subvention sera autorisée pendant les 4 premiers exercices.

4. Majoration du taux de la taxe générale sur les activités polluantes pour les décharges non autorisées (article 86 de la loi de finances rectificative pour 2005)

Issu du projet de loi initial, cet article porte de 18,29 € à 36 € le tarif à la tonne de déchets de la taxe générale sur les activités polluantes applicable aux décharges non autorisées. Il s'inscrit dans une stratégie de fermeture des décharges non autorisées dans les dix-huit mois à venir.

5. Compensation des coûts de collecte sélective des déchets d'équipements électriques et électroniques ménagers (article 87 de la loi de finances rectificative pour 2005)

A l'initiative des sénateurs MM. Aymeri de Montesquiou (Gers) et Michel Mercier (Rhône), ce dispositif oblige les producteurs, importateurs, vendeurs de matériel électrique ou électronique ménagers à pourvoir ou contribuer à l'élimination des déchets correspondants. La contribution doit être versée à un organisme coordonnateur agréé.

Les coûts de collecte sélective des déchets d'équipements électriques et électroniques ménagers supportés par les collectivités territoriales sont compensés par cet organisme qui leur reverse la fraction équivalente de la contribution financière qu'il reçoit des fabricants et des importateurs de ces équipements.

M. AUGMENTATION DU TAUX PLAFOND DE LA SURTAXE SUR LES EAUX MINÉRALES DANS CERTAINES COMMUNES PÉNALISÉES PAR LA RÉFORME DE SON MODE DE CALCUL (ARTICLE 95 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

A l'initiative du député du Gard M. Etienne Mourrut, cet article a pour but de permettre aux communes qui ont subi des pertes de recettes consécutives à la modification du mode de calcul de la surtaxe sur les eaux minérales intervenue fin 2001, d'augmenter le taux de la surtaxe. Cette surtaxe n'est applicable que dans les communes pourvues de sources exploitées pour l'eau en bouteille. Le taux plafond passe ainsi de 0,58 à 0,70 euros par hectolitre. La loi de finances rectificative pour 2001 avait en effet réformé l'assiette de la surtaxe, qui pouvait jusqu'alors être le nombre de bouteilles (de « cols ») ou le volume, pour devenir uniformément le volume en hectolitre. Trois communes avaient alors subi une perte relative.

N. REPORT DE LA SORTIE DES ZONES DE REVITALISATION RURALE (ARTICLE 62 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005)

Sur une initiative de M. Gérard Bailly, sénateur du Jura, cet article reporte au 31 décembre 2007 la sortie de 477 communes des zones de revitalisation rurale (prévue par le décret n° 2005-1435 du 21 novembre 2005 et la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux), afin de leur laisser le temps d'adapter leurs actions économiques à cette nouvelle situation.

Avant la commission mixte paritaire, la sortie était reportée au 31 décembre 2008.

O. RELÈVEMENT DU PLAFOND AUTORISÉ DE PRÉLÈVEMENT DE LA TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT PAR L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC FONCIER D'ETAT DE LA RÉGION PACA (ARTICLE 66 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005)

Voté à l'initiative du rapporteur général M. Gilles Carrez et des députés des Bouches-du-Rhône M. Richard Mallié et Mme Sylvie Andrieux, cet article relève de 17 à 34 millions d'euros le montant maximum autorisé de prélèvement annuel de la taxe spéciale d'équipement dont bénéficie l'établissement public foncier d'Etat de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, en vue de financer les opérations foncières liées au logement des personnels du projet ITER.

P. PROROGATION DU RÉGIME FISCAL PRIVILÉGIÉ DES TERRAINS EN ZONE D'AMÉNAGEMENT CONCERTÉ (ZAC) (ARTICLE 74 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005)

A l'initiative de MM. Gilles Carrez, rapporteur général et François Scellier, député du Val-d'Oise, cet article autorise une prorogation annuelle renouvelable du délai de revente des terrains en zone d'aménagement concerté par les marchands de biens. Ce délai, qui permet de bénéficier d'une exonération des droits de mutation à titre onéreux, est en principe de 4 ans.

Q. MAJORATION DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES CIGARETTES VENDUES EN CORSE (ARTICLE 96 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005)

Sur amendement de M. Paul-Henri Cugnenc, député de l'Hérault, cet article majore le taux du droit de consommation sur les cigarettes vendues en Corse. Le taux normal du droit d'accise passe de 35 % à 36,5 % du prix de vente au détail. Celui-ci passe d'un minimum de 68 % du prix de vente continental, à 70 %.

R. UN REPORT DE DEUX SEMAINES DE LA DATE LIMITE DE VOTE DES IMPÔTS ET BUDGETS LOCAUX EN 2007 (ARTICLE 79 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005)

Afin de tenir compte des réformes fiscales qui entreront en vigueur en 2007, cet article, voté par le Sénat à l'initiative de M. Michel Charasse, sénateur du Puy-de-Dôme, repousse de deux semaines (jusqu'au 15 avril), pour la seule année 2007, la date limite de vote des quatre impôts directs locaux et des budgets primitifs des collectivités et de leurs groupements.

ANNEXE 1

LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
PRINCIPALES CONSÉQUENCES POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

La réforme de la taxe professionnelle prévue par la loi de finances pour 2006 (article 85) a essentiellement deux objets :

- proroger le dégrèvement pour investissements nouveaux (DIN) ;

- à compter de 2007 (c'est ce qui justifie la présence du dispositif en deuxième partie de la loi de finances), plafonner la taxe professionnelle supportée par les entreprises à 3,5 % de leur valeur ajoutée.

Il s'agit d'un dégrèvement, qui sera donc compensé aux collectivités locales. Mais avec une forte particularité : ce dégrèvement sera plafonné, ce qui conduit à une prise en charge partielle par les collectivités.

La discussion parlementaire n'a pas fait évoluer le coeur du dispositif, mais elle a, en revanche, permis d'en atténuer les effets les plus négatifs.

a) Prorogation du dégrèvement pour investissements nouveaux

Pour les immobilisations neuves ou acquises à compter du 1 er janvier 2006, éligibles à l'amortissement dégressif, le dégrèvement décidé en 2004 est prorogé. Il s'applique pendant trois ans : 100 % de la valeur du bien la première année, 66,67 % la deuxième année, 33,33 % la troisième année.

Pour l'entreprise, le dégrèvement consiste en une exonération de TP, sur la valeur des immobilisations concernées.

Pour les collectivités, le dégrèvement est pris en charge à 100 % par le budget de l'Etat à hauteur du taux 2003 ou de celui de l'année d'imposition, s'il est inférieur.

b) Le plafonnement absolu à 3,5 % de la valeur ajoutée des entreprises

A compter de 2007, les entreprises ne paieront pas de taxe professionnelle globale au-delà de 3,5 % de leur valeur ajoutée, au taux de la TP de l'année d'imposition.

Ce plafond s'applique à la somme des cotisations payées par chaque établissement appartenant à l'entreprise. Sur sa demande, l'entreprise est donc remboursée de la différence entre le plafond et la somme due en application des taux de TP votés par les collectivités territoriales.

Au Sénat, le gouvernement a fait adopter un dispositif tendant à limiter les minorations artificielles de valeur ajoutée par les entreprises (optimisation fiscale).

c) Les conséquences pour les collectivités locales

Les conséquences pour les collectivités locales sont de trois natures :

1- il s'agit d'un dégrèvement . Par conséquent, l'Etat prendra à sa charge la différence, pour chaque collectivité locale, entre le plafond de 3,5 % de la VA et la somme des cotisations dues.

2- toutefois, ce dégrèvement ne sera pris en charge par l'Etat que jusqu'à concurrence des taux de TP votés en 2004 majorés d'un coefficient différencié selon les catégories de collectivités locales, ou des taux ultérieurs les plus réduits s'ils sont inférieurs . Pour une collectivité donnée, le taux de 2004 majoré du coefficient (correspondant à sa catégorie) sera donc un plafond absolu , mais le taux de référence sera le taux le plus faible des taux votés dans les années suivantes .

Cela signifie qu'il restera à charge des collectivités un « ticket modérateur » pour toutes celles dont le taux 2005 et après est (ou sera) supérieur au taux 2004 multiplié par le coefficient, exprimé en pourcentage, correspondant à la catégorie. Le « ticket modérateur » global serait de 400 millions d'euros pour l'ensemble des collectivités.

L'Assemblée nationale avait proposé un coefficient de majoration uniforme de 4,5 %, correspondant à peu près à la hausse des taux de TP des départements en 2005 (+ 4,6 %).

Le Sénat a proposé de différencier ce pourcentage selon les catégories de collectivités :

- 5,5 % pour les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;

- 7,3 % pour les départements ;

- 5,1 % pour les régions.

La commission mixte paritaire (tenue le jeudi 15 décembre) avait décidé de diminuer ces 3 taux d'un point chacun . Mais sa rédaction supprimait la référence au taux de 2005 au cas où il aurait été inférieur au taux plafond, donnant ainsi une marge de dégrèvement plus élevée aux collectivités dont le taux 2005 est inférieur au taux 2004 majoré du coefficient. C'eût été un petit avantage consenti aux collectivités « vertueuses », tout en pénalisant davantage celles dont les augmentations de taux en 2005 étaient les plus élevées.

Le gouvernement a voulu revenir à la rédaction du Sénat. Il a donc déposé à cette fin des amendements en lecture de CMP que les deux assemblées ont acceptés .

3- à compter de 2007 et ensuite, les bases plafonnées des collectivités ne pourront plus produire d'impôt au-dessus de ce plafond . Ceci signifie qu'une collectivité qui augmentera ses taux au-delà du plafond de taux, ne verra cette augmentation avoir un effet en termes de rendement supplémentaire d'impôt que sur les bases non plafonnées. Or, la proportion de bases plafonnées à 3,5 % de la valeur ajoutée aux taux de TP 2004 est élevée pour toutes les collectivités . Cette proportion irait ainsi de 38,43 % en Ile-de-France à 70,8 % pour le Nord Pas-de-Calais s'agissant des régions. Elle irait de 27,1 % dans les Hauts-de-Seine à 74 % en Ariège pour les départements. Les écarts sont encore plus grands pour les communes (de 1 % à 99 %).

Le plafond n'implique pas que le produit de la taxe professionnelle ne pourra pas évoluer . D'une part, à taux égal, les collectivités bénéficieront de l'évolution des bases de la taxe, a priori plus dynamiques que la croissance du produit intérieur brut-PIB (donc de la dotation globale de fonctionnement-DGF en particulier). D'autre part, la progression de la valeur ajoutée des entreprises déplafonnera progressivement les bases, à condition que les collectivités ne relèvent pas leurs taux à due proportion 1 ( * ) .

On peut, à l'inverse, observer que, pour une valeur ajoutée des entreprises donnée, le dispositif n'incitera pas les collectivités à réduire leur taux de TP, dès lors que celui-ci est inférieur ou égal au plafond absolu. En effet, le vote d'un taux inférieur entraîne une réduction homothétique du taux de référence, ce qui réduit le dégrèvement.

Par ailleurs, le Sénat a élaboré une solution pour les collectivités dont les bases sont très fortement plafonnées et dont les marges de manoeuvre sur les taux sont ainsi très réduites.

Cette solution assez complexe porte schématiquement, d'une part sur l'ensemble des collectivités territoriales, d'autre part sur les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU).

- Pour l'ensemble des collectivités dont les bases plafonnées sont supérieures de 10 points à la moyenne de leur catégorie, la part de dégrèvement mis à leur charge (le « ticket modérateur ») fait l'objet d'une réfaction de 20 % lorsque ce ticket modérateur est supérieur à 2 % du produit des impôts directs locaux (les 4 taxes) perçu l'année précédant celle de l'imposition.

Le ticket modérateur est par ailleurs plafonné en valeur absolue selon un mécanisme complexe, pour les collectivités dans lesquelles sont implantés des établissements appartenant aux plus grandes entreprises, celles dont le dégrèvement est lui-même plafonné à 76.225.000 euros.

- Pour les EPCI à TPU, le ticket modérateur est diminué de 20 % lorsque leurs bases plafonnées sont supérieures à 50 %. Cette diminution pourra aller jusqu'à 50 % au maximum pour les EPCI dont la TP par habitant est la plus faible.

4 mesures d'accompagnement ont été votées au Sénat :

- le ticket modérateur n'est pas mis à la charge de la collectivité s'il est inférieur à 50 euros ;

- le ticket modérateur est supprimé pour les collectivités dont les difficultés financières entraînent un règlement d'office du budget par le préfet ;

- pour les communes dont le taux de TP était nul en 2004 et 2005 du fait de l'absence de bases taxables sur leur territoire, le taux de référence sera le premier taux voté ;

- le dispositif n'aura pas de conséquence sur les conditions d'abondement des fonds départementaux de taxe professionnelle (amendement « Charasse »).

Enfin, le Conseil constitutionnel a examiné la conformité du dispositif avec les principes constitutionnels d' autonomie financière et de libre administration .

Sur le premier principe, il a considéré que le dispositif n'était pas de nature à enfoncer le plancher de ressources propres de l'année 2003 garanti par la loi organique pour les 3 catégories de collectivités locales (et assimilées), en tout cas de façon manifeste, car il s'en est remis au rapport annuel que le gouvernement doit établir à ce sujet. Il a ainsi rappelé qu'il reviendrait au gouvernement de proposer les mesures appropriées dans le cadre de la procédure prévue par la loi organique si le plancher d'autonomie, constaté dans le rapport, était enfoncé, du fait de cette réforme ou de tout autre cause.

Plus intéressante est sa remarque sur le second principe . En effet, le Conseil constitutionnel émet à ce sujet une réserve dont la conséquence technique peut être importante. Il estime que si le même rapport révèle que la réforme de la taxe professionnelle (et elle seule, le Conseil ne se réfère pas sur cet aspect à d'autres causes éventuelles) avait pour conséquence d'entraver la gestion (il n'est plus question d'autonomie financière) d' une collectivité (il n'est plus seulement question de catégorie) au point de porter une atteinte grave à sa libre administration , les pouvoirs publics devront prendre les mesures appropriées.

Or, le premier rapport du gouvernement sur l'application de la loi organique remis aux assemblées le 30 juin 2005, et qui définit les planchers organiques de l'année 2003, ne fournit de données que par catégorie de collectivités territoriales, et non pour chaque collectivité.

La réserve du Conseil est donc une invitation très forte, voire crée une obligation au gouvernement, de fournir des données individuelles pour chaque collectivité à compter du rapport établi en 2008.

Tout en ne la retenant pas a priori , le Conseil n'exclut pas en effet l'hypothèse, à vérifier a posteriori , que la réforme ne crée une contrainte financière insupportable pour les communes et les communautés dont la proportion des bases plafonnées est très élevée, et qui, pour une raison ou une autre, ne pourraient plus faire face à leurs charges, ou seraient contraintes d'augmenter les impôts ménages dans des proportions excessives. Il est bien évident que de tels cas ne peuvent relever que d'un examen individuel.

Mécanisme de prévision pour les budgets locaux

« Concrètement pour les impositions établies au titre de l'année N :

- avant le vote des taux le 31 mars de l'année N, la collectivité est informée du montant prévisionnel de sa participation au titre du plafonnement. Ce montant représente un maximum garanti. Il est calculé à partir d'une estimation des bases de taxe professionnelle de l'année N des établissements situés sur son territoire et ayant bénéficié en N-2 du plafonnement ;

- au cours de l'année N, la collectivité perçoit un produit fiscal tenant compte de sa participation estimée au plafonnement ;

- en N+1, les entreprises concernées demandent le plafonnement de leur cotisation au titre de la taxe professionnelle payée l'année N et l'Etat paie le dégrèvement aux entreprises ;

- l'année N+2, l'Etat reverse le cas échéant à la collectivité le trop-perçu, c'est-à-dire la différence, si elle est positive entre le montant du prélèvement effectué l'année N et le montant du dégrèvement effectivement dû par la collectivité. »

Source : rapport général de l'Assemblée nationale n° 2568 (oct. 2005) - Gilles CARREZ

Enfin, différents dispositifs d'application sont prévus pour permettre aux communautés à taxe professionnelle unique en phase de convergence des taux de mener leur opération à terme.

ANNEXE 2

DISPOSITIONS CENSURÉES
PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

La loi organique relative aux lois de finances autorise désormais de prévoir en loi de finances la répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, possibilité qui s'est révélée utile dès sa première application.

En revanche, elle n'a pas tout permis, et certains dispositifs ont été censurés comme étrangers au domaine des lois de finances (« cavaliers budgétaires »).

Ces dispositifs méritent d'être mentionnés : n'ayant pas fait l'objet d'observations de fond du juge constitutionnel, ils seront peut-être adoptés à l'occasion de l'examen d'un texte plus propice.

Article 105 de la loi de finances pour 2006 : Possibilité pour les conseils régionaux de déléguer la gestion des avances consenties aux entreprises de la région à tout établissement public.

Voté à l'initiative des sénateurs alsaciens Mmes Esther Sittler, Fabienne Keller, MM. Francis Grignon, Philippe Richert et de Mmes Colette Mélot (Seine-et-Marne) et Catherine Procaccia (Val-de-Marne), cet article aurait permis aux conseils régionaux de déléguer la gestion des avances consenties aux entreprises de la région à des établissements publics autres que les établissement publics locaux, notamment aux chambres des métiers et de l'artisanat.

Article 148 de la loi de finances pour 2006 : Extension aux établissements publics de la possibilité de céder gratuitement les résidences universitaires aux communes ou EPCI volontaires.

Voté à l'initiative du sénateur des Hauts-de-Seine M. Roger Karoutchi, cet article aurait modifié l'article L. 822-1 du code de l'éducation, afin d'ouvrir aux préfets la possibilité de céder gratuitement, aux communes ou EPCI volontaires, non plus seulement les biens appartenant à l'Etat, mais aussi ceux appartenant à un établissement public (par exemple un centre régional des oeuvres universitaires (CROUS)). Cette modification aurait rendu possible la cession des résidences universitaires.

ANNEXE 3

EFFORT FINANCIER DE L'ETAT
EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Ce tableau, issu du « jaune » budgétaire retraçant l'effort global de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, devra être actualisé pour tenir compte des amendements adoptés. Les ordres de grandeur restent néanmoins les mêmes.

* 1 Soit une entreprise dont la valeur ajoutée et (par hypothèse) la base imposable, sont de 350. Si les taux des collectivités sont globalement de 15 %, le plafond joue car la cotisation due serait de 4,3 % de la VA. Mais si cette VA passe, en quelques années, de 350 à 700, le taux de 15 % se retrouve sous le plafond (2,1 %). Les collectivités retrouvent alors une marge d'augmentation des taux sur cette entreprise. C'est d'ailleurs une partie du pari du gouvernement.

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