Nomination de membres français dans certaines institutions européennes
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la consultation du Parlement sur la nomination de membres français dans certaines institutions européennes, présentée par M. Jean-François Rapin, à la demande de la commission des affaires européennes.
Discussion générale
M. Jean-François Rapin, auteur de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je souhaite remercier Agnès Canayer et Pascal Allizard, ainsi que Muriel Jourda, mais aussi Philippe Bas, qui a travaillé sur ce texte avant sa nomination au Conseil constitutionnel. Je remercie également Mathieu Darnaud et Hervé Marseille et les 112 collègues - tous groupes politiques confondus - ayant cosigné ce texte. Je salue aussi le président Larcher : ce texte a été inscrit très rapidement à l'ordre du jour.
Cette proposition de loi vient de loin. Depuis que je suis président de la commission des affaires européennes, je me bats pour que les parlements nationaux consolident leur influence dans le jeu institutionnel européen. Les travaux que j'ai menés avec mes collègues durant la dernière présidence française de l'Union européenne ont été endossés par la dernière Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac).
Dix parlements nationaux participent à la désignation de leur commissaire européen, neuf à celle du candidat à la Cour des comptes européenne et onze à la nomination des candidats au Tribunal de l'Union européenne et à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).
Le groupe de travail sénatorial sur la réforme des institutions avait appelé à davantage associer le Parlement à la désignation des membres français des juridictions européennes, en organisant à tout le moins une audition des candidats à la CJUE et à la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).
Le texte prévoit une audition publique - sous réserve du respect du secret professionnel et du secret de la défense nationale - du candidat au poste de commissaire européen, dans un délai de huit jours après l'annonce publique du nom du candidat. Il s'agit d'un avis simple, auquel prendraient part les parlementaires présents à l'audition.
J'ai déposé des amendements à tous les articles afin de modifier les procédures, à la suite de notre travail avec les commissions concernées.
L'article 2 précise que le candidat pressenti au poste de membre de la Cour des comptes européenne est entendu lors d'une audition de la commission des affaires européennes, ouverte aux membres de la commission des finances. Un vote non contraignant est aussi prévu.
L'article 3, selon les mêmes conditions, mais avec le support de la commission des lois, prévoit l'audition des candidats à la CJUE et au Tribunal de l'Union européenne.
Une telle démarche n'interfère en rien avec les négociations au niveau européen sur les portefeuilles des commissaires européens ; elle n'est en rien contraire aux stipulations des traités européens.
Sur le plan politique, j'entends déjà les récriminations du Gouvernement : ces nominations relèveraient du domaine réservé du Président de la République. Mais les affaires européennes n'ont-elles pas évolué depuis la rédaction de notre Constitution et des traités ? N'y a-t-il pas désormais une intrication forte entre le domaine réservé du Président de la République, les orientations du Gouvernement et la parole du Parlement national sur les institutions européennes ?
Monsieur le ministre, au sein du gouvernement Barnier, vos attributions relevaient à la fois du quai d'Orsay et du Premier ministre. N'est-ce pas significatif de ce pouvoir partagé ? Malgré la séparation des pouvoirs, le Parlement n'aurait-il pas son mot à dire ?
J'entends aussi le procès en inconstitutionnalité fait à ce texte. Croyez-vous que je souhaite trahir ou détourner la Constitution ? Non : seul me guide le souci d'ouvrir notre démocratie et de dynamiser nos institutions. En plus de la démocratie représentative, on a inventé la démocratie participative. Moi, je suis pour la démocratie tout court : ce texte en est un bon exemple. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
Mme Agnès Canayer, rapporteure de la commission des lois . - Cette proposition de loi, en rééquilibrant les pouvoirs entre l'exécutif et le Parlement, répond à une anomalie démocratique, qui n'existe pas dans d'autres pays européens : en France, la nomination des commissaires européens échappe totalement au Parlement.
Certes, la séparation des pouvoirs est un principe cardinal de nos institutions, mais elle ne saurait exclure la collaboration entre le Parlement et l'exécutif.
Le droit de l'Union européenne occupe de plus en plus de place dans notre droit national. Que le Parlement ne soit pas associé à la désignation des candidats est regrettable.
Le feuilleton du remplacement de Thierry Breton par Stéphane Séjourné l'été dernier a montré les limites de notre droit positif et a légitimement suscité certaines interrogations, face à l'absence de concertation et à l'opacité des conditions de désignation.
La proposition de loi soumet à une audition préalable les candidats à diverses fonctions européennes : la fonction de commissaire européen à l'article 1er, celle de membre de la Cour des comptes européenne à l'article 2 et celles d'avocat général ou de juge au Tribunal de l'Union européenne et à la CJUE. Le choix des candidats reste une question nationale. Les traités européens laissent toute liberté aux États membres.
L'usage récent semble réserver au Président de la République le soin d'annoncer le choix des autorités par courrier. Le rôle du Premier ministre n'est pas clair. Or la compétence exclusive du Président de la République n'a aucun fondement constitutionnel ; l'article 13 ne mentionne que les emplois civils et militaires de l'État. Elle ne peut pas être non plus rattachée à un quelconque domaine réservé. Je fais mienne l'interprétation de Philippe Bas : la participation de la France à l'Union européenne relève de l'article 20 de la Constitution. Afin de garantir l'unité de la voix de la France, il faut affirmer la compétence conjointe du Président de la République et du Premier ministre.
Si l'esprit des procédures prévues par le texte est conforme à l'objectif poursuivi, certaines d'entre elles sont quelque peu baroques. Par exemple, seuls les parlementaires présents pourraient voter à l'issue des auditions : un avis simple, qui ne lierait pas l'auteur de la proposition de désignation, serait alors émis. Nous corrigerons ces imprécisions par le biais des amendements.
Jean-François Rapin l'a dit : il faut clarifier la procédure et le rôle respectif des commissions. Ainsi du vote, qui doit relever de la commission permanente compétente, éclairée au préalable par un avis de la commission des affaires européennes.
Sur le fond, la proposition de loi est-elle conforme à la Constitution ? À première vue, la jurisprudence du Conseil constitutionnel semble très stricte : hors disposition spécifique, le pouvoir de nomination de l'exécutif ne saurait être subordonné à l'examen du Parlement - même une simple audition.
Mais, en l'espèce, la désignation des candidats ne constitue pas une nomination à proprement parler, mais une simple proposition, puisque ce sont les instances de l'Union européenne qui nomment. De plus, l'avis rendu par les commissions permanentes n'est qu'un avis simple.
Ce risque constitutionnel ne doit pas faire obstacle à l'adoption de ce texte, dont la portée démocratique est incontestable.
Je tiens à prévenir deux objections.
La consultation préalable du Parlement pour le commissaire européen risquerait de compromettre ses chances de nomination ou de fragiliser la position de la France. Or il n'en est rien : le fait du prince ne garantit pas le maintien de l'influence de notre pays.
De plus, la nomination par le Parlement ne porterait pas atteinte à l'indépendance et à l'impartialité des juges, d'autant que leurs décisions ont des conséquences directes sur l'exercice du pouvoir législatif.
En plus d'être légitime, l'association du Parlement à ces désignations relève d'une nécessité démocratique. Nous n'avons pas tous les jours la chance de défendre les droits du Parlement, saisissons-la : la commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption de ce texte, sous réserve de l'adoption des amendements déposés par Jean-François Rapin. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)
M. Hugues Saury, en remplacement de M. Pascal Allizard, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) La proposition de loi de Jean-François Rapin soulève des questions d'un vif intérêt juridique et politique. Mieux partager le pouvoir de nomination pour rééquilibrer les institutions a été un objectif partagé dès avant la révision constitutionnelle de 2008. Le rapport de Philippe Bonnecarrère, publié en 2022, et les propositions du groupe de travail sur la réforme des institutions prévoyaient déjà de tels mécanismes.
Dans ce contexte, nul ne comprendrait pourquoi la nomination d'un commissaire européen reste l'objet d'une tractation de couloirs au plus haut sommet de l'État.
Le principe de séparation des pouvoirs empêcherait de subordonner une nomination du pouvoir exécutif au pouvoir législatif. Mais l'application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel à ce cas d'espèce n'a rien d'évident. Selon le secrétariat général du Gouvernement (SGG), la désignation des candidats à la Commission européenne est assimilable à une nomination.
Notre commission des affaires étrangères n'est pas compétente en matière constitutionnelle, mais elle l'est en matière européenne : l'article 17 du traité sur l'Union européenne stipule que le Conseil propose un collège de commissaires à l'approbation du Parlement européen sur la base des suggestions faites par les États membres avant nomination par le Conseil européen.
Si suggestion valait nomination, la candidature de Sylvie Goulard n'aurait pas été rejetée en 2019 par le Parlement européen, par exemple.
La décision des États n'est pas un acte de nomination au sens du droit administratif français.
L'emploi que le candidat est appelé à occuper n'entre pas dans nos cadres juridiques habituels. Le Président de la République dispose d'un pouvoir général de nomination aux emplois civils et militaires de l'État, et le Premier ministre un pouvoir subsidiaire, car c'est lui qui dirige l'action du Gouvernement, lequel détermine et conduit la politique de la nation.
La Commission européenne promeut l'intérêt général de l'Union et ses membres n'acceptent aucune instruction d'aucun gouvernement. Dès lors, comment rattacher la désignation de ses membres au pouvoir que l'exécutif exerce pour le bon fonctionnement de l'État ?
Disons les choses autrement. Depuis l'âge classique, le pouvoir de nomination est une marque de souveraineté. L'exécutif en dispose. Or les commissaires européens incarnent la délégation de souveraineté. Ils rivalisent d'influence avec les États membres. C'est pourquoi ranger la désignation du commissaire dans la case de l'article 13 de notre Constitution pour conforter la prérogative présidentielle est paradoxal ; refuser que le Parlement y jette un oeil est difficilement justifiable.
Les amendements de Jean-François Rapin clarifient la procédure et le format des auditions, tout en précisant le rôle de notre commission. Sous réserve de leur adoption, notre commission est favorable à cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Benjamin Haddad, ministre délégué chargé de l'Europe . - Nous débattons d'une question fondamentale pour l'influence de la France au sein de l'Union européenne. Cela traduit l'engagement de votre chambre sur ces sujets - vous connaissez mon attachement à la diplomatie parlementaire. Je salue le travail de M. Rapin. Notre action se nourrit de vos travaux.
Cela dit, le Gouvernement ne peut soutenir cette proposition de loi, car celle-ci méconnaît le principe de séparation des pouvoirs ; Mme Canayer a rappelé la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière. Les propositions de candidat par la France sont assimilées à des nominations.
Ces nominations relèvent de la conduite des relations internationales et du domaine réservé : cela conforte le risque d'inconstitutionnalité. Les propositions d'amendement n'écartent aucunement cette difficulté. En tant que parlementaires, défenseurs du droit et des institutions, cette jurisprudence devrait résonner en vous.
Au-delà de la lettre, c'est l'esprit des institutions de la Ve République qui est malmené par ce texte. Celui-ci veut que le Président de la République dispose de certaines prérogatives en matière de diplomatie - ce que Jacques Chaban-Delmas appelait le domaine réservé.
Dans son discours de Bayeux, prononcé en 1946, le général de Gaulle affirmait que l'autorité ne devait pas être diluée et que le pouvoir exécutif devait pouvoir agir sans entraves dans son domaine propre.
Tous les Présidents de la République, quelle que soit leur sensibilité politique, ont maintenu la spécificité de ce domaine réservé. Le renouvellement de la Commission européenne relève indubitablement de la conduite de la politique étrangère et européenne de la nation. Aussi, cette proposition de loi va à l'encontre de l'esprit de nos institutions.
Cela n'est pas une considération de principe, mais une nécessité pour préserver notre intérêt national : la nomination d'une nouvelle Commission résulte de nombreuses négociations, qui portent sur le nom, mais aussi sur le portefeuille. Pour que la France ait le meilleur portefeuille possible, il faut pleinement préserver les marges de manoeuvre du Président de la République.
Une procédure si formelle empêcherait toute souplesse propre au domaine réservé, qui reste une force pour notre pays - ce dont manquent nombre de nos voisins européens.
Par ailleurs, cette nomination affaiblirait la voix de la France. Un candidat désavoué par le Parlement fragiliserait la posture de la France, alors qu'il faut afficher un front uni. Des exemples récents ont montré que l'instrumentalisation politique interne pouvait ensuite affaiblir le pays lors de la négociation du portefeuille.
Le risque de politisation des nominations des juges et des magistrats est non négligeable et pourrait constituer une entorse aux principes d'indépendance et d'impartialité.
N'affaiblissons pas la voix de la France dans les négociations.
Je rappelle que le commissaire européen est validé par le Parlement européen : la démocratie européenne joue son rôle.
Notre position ne signifie aucunement que les parlements n'auraient aucun rôle à jouer. Bien au contraire, la diplomatie parlementaire doit être pleinement associée à la conduite de la politique étrangère.
L'Allemagne, les Pays-Bas, les pays nordiques n'ont pas une telle procédure. Pour autant, les assemblées sont associées à la conduite de la politique européenne. Voyez les deux débats, sur l'Ukraine et sur l'Algérie, que nous avons eus au Sénat aujourd'hui. Avant et après chaque Conseil européen, nous vous rendons compte. Le Sénat débat de toutes les questions liées à l'actualité européenne, contribuant à les rendre plus lisibles aux yeux de nos concitoyens. La révision constitutionnelle de 2008 a permis des progrès, avec l'article 88-4, qui reste perfectible. La Cosac est aussi une enceinte importante, au sein de laquelle vous êtes pleinement mobilisés.
Selon nous, cette proposition de loi ne renforcerait pas notre influence à Bruxelles : elle remettrait en cause la marge de manoeuvre du Président de la République dans une négociation cruciale et elle risquerait d'être inconstitutionnelle.
Le Gouvernement reste disponible pour échanger, vous rendre des comptes et écouter vos propositions.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Les institutions européennes, jugées technocratiques et déconnectées, ne passionnent pas les foules. Mais de crise en crise, leur rôle a été étendu et nos concitoyens ont pris conscience de l'importance de nous unir plus étroitement. Alors que les partis des extrêmes prônaient la sortie de l'Europe il y a quelques années encore, plus personne ne l'imagine après le contre-exemple du Brexit. L'invasion de l'Ukraine, les manoeuvres de Pékin ou l'inconstance américaine laissent penser que l'intégration européenne devrait se poursuivre.
Les nominations deviennent donc de plus en plus stratégiques.
Quoique séduisante, cette proposition de loi ne doit pas nous amener à méconnaître le principe de séparation des pouvoirs. Sa fragilité constitutionnelle a été rappelée, puisque les nominations appartiennent au pouvoir exécutif. La rapporteure de la commission des lois a précisé qu'il ne dépend pas d'elle d'anticiper les évolutions jurisprudentielles - étonnante position.
Ce texte est inconstitutionnel ; la jurisprudence du Conseil constitutionnel est limpide. La commission a donc adopté un texte inconstitutionnel qui n'a pas vocation à être promulgué...
Mais faut-il prendre le risque de fragiliser nos institutions pour permettre à certains d'exprimer leur mécontentement sur certaines nominations ? « Les formes sont les divinités tutélaires des associations humaines », écrivait Benjamin Constant. Nous devons avant tout protéger nos institutions et donc rejeter cette proposition de loi.
Si elle venait à être adoptée, quelles en seraient les conséquences ? Si le Parlement validait la candidature, il ne ferait que confirmer le choix du Président. Dans le cas contraire - et dès l'absence d'unanimité - , le candidat français serait affaibli. Afficher nos dissensions à l'échelle internationale serait préjudiciable à notre pays. Pour que la France continue de peser dans les institutions européennes, ne fragilisons pas nos candidats. Nous ne voterons pas cette proposition de loi.
Mme Marta de Cidrac . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je remercie M. Rapin pour ce texte qui s'inscrit dans le prolongement de nos travaux sur les institutions de mai 2024. Force est de constater que les nominations sont décidées sans association du Parlement - on l'a bien vu lors de la dernière nomination du commissaire français.
Une telle situation ne peut plus perdurer, si nous voulons restaurer la confiance de nos concitoyens dans les institutions européennes, restaurer la place de la France en Europe, et donner une légitimité à nos représentants français. C'est donc non pas un affaiblissement, mais un renforcement !
Aussi, cette proposition de loi comble une lacune en prévoyant des auditions qui permettront d'évaluer les compétences et l'expérience des candidats. Cela ne remet aucunement en cause les prérogatives du pouvoir exécutif.
Dix États membres de l'Union européenne associent déjà leur parlement à la désignation des commissaires européens, onze à celle des membres de juridictions européennes et neuf à celle des membres de la Cour des comptes européenne. Il y a une dynamique européenne de consolidation du rôle des parlements nationaux.
Cette nouvelle procédure permettra d'évaluer les qualifications et l'expérience du candidat au vu des fonctions qu'il est appelé à exercer et d'éclairer la représentation nationale sur les orientations qu'il envisage, une fois nommé.
Il ne doit plus s'agir de décisions unilatérales, mais de processus transparents et démocratiques. La représentation nationale doit éclairer les décisions du Président de la République, dans le droit fil de la révision de 2008 s'agissant des nominations nationales.
J'insiste : ce texte ne remet en cause ni les prérogatives de l'exécutif ni le domaine réservé du Président. C'est non pas un droit de veto parlementaire, mais un outil au service de notre démocratie. Cela s'inscrit dans un contexte plus large du renforcement du rôle du Parlement dans les affaires européennes - notre commission des affaires européennes y est particulièrement attachée. Il s'agirait d'un pas supplémentaire permettant d'associer étroitement les Français aux questions européennes.
En adoptant cette proposition de loi, le Sénat enverrait un signal fort en faveur du dialogue renouvelé entre les institutions - européennes et nationales - et les Français. Réaffirmons la place du Parlement, acteur incontournable de notre démocratie. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Teva Rohfritsch . - Voilà une initiative qui semble a priori louable. Mais l'actualité qui s'emballe invite à plus de sagacité. Les troubles de l'ordre mondial viennent bousculer l'agenda européen. Brutalement, la guerre s'invite dans nos débats. Nous devons donc préserver nos intérêts nationaux et européens et faire bloc, de façon pragmatique, pour préserver notre influence à Bruxelles.
L'objectif de la proposition de loi semble louable, mais quelles en seraient les conséquences pratiques ? D'abord, une complexification du processus de désignation, alors que les traités ne l'imposent pas. De plus, comment auditionner un candidat sans connaître le périmètre du portefeuille visé ? Enfin, nous risquerions de remettre en cause le rôle singulier du chef de l'État dans la construction européenne et de fragiliser la France dans les négociations entre États membres.
L'équipe de France pourrait-elle faire bloc si elle avait plusieurs sélectionneurs ? Le Président de la République représente l'État au sein du Conseil européen. Le système actuel a le mérite de la clarté et s'inscrit dans une tradition bien gaulliste, que nous sommes nombreux à défendre ici.
Sur le plan juridique, l'analogie avec l'article 13 de la Constitution est contestable, et la décision du Conseil constitutionnel de 2012 est sans appel : nous ne pouvons l'ignorer.
Enfin, la proposition du Président de la République peut être remise en cause à trois reprises par les instances européennes, démocratiquement élues.
Je m'interroge donc sur l'opportunité de cette proposition de loi, surtout dans le contexte que nous connaissons. Est-ce bien l'heure de remettre en cause l'autorité du Président de la République française ? Pourquoi porter les dissensions internes qui rongent notre Parlement depuis la dissolution à l'échelon européen ? Il nous a fallu trois gouvernements pour voter notre budget !
En ces temps de tension, la fonction présidentielle est essentielle. N'alourdissons pas le navire qui doit affronter la tempête. Ceux qui ambitionnent d'en prendre la barre à l'issue des prochaines élections présidentielles apprécieront de pouvoir constituer leur équipe de France...
Le RDPI votera contre cette proposition de loi.
Mme Sophie Briante Guillemont . - (M. Raphaël Daubet applaudit.) Le pouvoir de nomination est l'acte du souverain par excellence ; c'était même la prérogative royale la plus importante. Cela a perduré sous les régimes républicains - voyez les articles 13 et 21 de la Constitution. C'est désormais presque toujours une chasse gardée du Président de la République.
La révision constitutionnelle de 2008 a impulsé une évolution nécessaire. Cette proposition de loi élargit les prérogatives des chambres aux nominations dans certaines institutions européennes.
Pour le poste de commissaire européen, nous rejoignons complètement le raisonnement du président Rapin. Après la démission surprenante de M. Breton, il paraît sain d'auditionner les candidats pressentis à ce poste central. Dix États membres prévoient déjà la consultation du Parlement. En Autriche, le nom du candidat fait l'objet d'une négociation entre Gouvernement et Parlement. Nous y sommes également favorables s'agissant de la nomination des membres de la Cour des comptes européenne.
Concernant le Tribunal et la CJUE, je reconnais que la proposition puisse étonner. Il n'est pas de notre tradition d'auditionner les magistrats - à l'exception toutefois des membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et du Conseil constitutionnel. Mais ce n'est pas nuire à l'indépendance des magistrats que d'avoir une discussion franche sur leurs futures fonctions. Et cela se fait dans onze pays européens ; il y a même une commission spéciale en Allemagne.
Enfin, nous voterons les amendements du président Rapin qui corrigent certaines difficultés rédactionnelles. Le RDSE votera ce texte, pour plus de transparence et de démocratie. (M. Raphaël Daubet applaudit.)
M. Jean-Michel Arnaud . - (Mme Sylvie Vermeillet applaudit.) Je remercie le président Rapin d'avoir déposé ce texte, ainsi que Mme Canayer et M. Allizard pour leurs rapports.
Ce texte vise à parfaire la légitimité démocratique de nos institutions européennes, dont le fondement demeure les États souverains. Il est donc légitime que la représentation nationale ait un droit de regard sur les propositions de nomination de l'exécutif. Ce n'est ni anachronique ni singulier.
Je répondrai à trois principales objections.
Tout d'abord, ces auditions consultatives alourdiraient la procédure. Or dix parlements nationaux procèdent déjà ainsi, sans que cela pose problème, à l'instar de la Hongrie, qui n'est pourtant pas l'État le plus européiste.
Ensuite, le Parlement européen organiserait déjà l'audition des candidats. Mais la proposition de loi enrichit et complète cette démarche. Pourquoi refuser aux parlements nationaux un droit accordé au Parlement européen ? Ma légitimité démocratique de sénateur des Hautes-Alpes, élu au scrutin majoritaire, n'est-elle pas au moins égale à celle d'un député européen, élu au scrutin proportionnel ?
Enfin, ce texte risquerait d'être inconstitutionnel. Oui le risque existe, mais seul le Conseil constitutionnel peut en décider. Et la désignation du commissaire européen est une procédure ad hoc : notre contrôle doit aussi être ad hoc.
Face aux poussées impérialistes, il nous faut plus d'Europe. L'Europe est un creuset de valeurs, et les nations doivent trouver leur place dans le débat européen.
L'argument tenant à la protection de la présidence de la République est réversible : un droit de regard du Parlement nous protégera d'un Président de la République aux accents trumpistes...
Le groupe UC votera ce texte, utile pour la France et l'Europe. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, Les Républicains et du RDSE)
Mme Silvana Silvani . - Les élections européennes de juin 2024 ont marqué le début d'un nouveau cycle, mais la désignation du commissaire européen a eu lieu dans un climat troublé. Pressenti pour siéger à la Commission européenne, Thierry Breton, qui a annoncé ne pas briguer le poste, a en fait été limogé par Ursula von der Leyen... C'est un précédent préoccupant, qui témoigne d'une tendance lourde : l'effacement progressif de la France au niveau européen, et l'influence grandissante du capital allemand, dont l'industrie de la défense est intrinsèquement liée à celle des États-Unis.
Pourtant, Emmanuel Macron s'est empressé de nommer Stéphane Séjourné, sans la moindre résistance. La capacité de la France à défendre ses positions sur la défense, le nucléaire ou l'agriculture en a été affaiblie.
À nos yeux, ce texte va dans le bon sens en matière de transparence démocratique. En revanche, nous ne souhaitons pas qu'il y ait un droit de regard sur les nominations de juge ou d'avocat général, pour préserver leur indépendance et leur impartialité. Néanmoins, nous voterons ce texte, car nous sommes favorables au renforcement du rôle des parlements nationaux.
Mais cela ne répondra que très partiellement aux enjeux démocratiques européens, alors qu'un tournant majeur s'opère, puisque l'Union européenne reconfigure profondément sa politique de défense. Ainsi, Emmanuel Macron veut porter les dépenses de défense à 3 ou 3,5 % du PIB. Qui assumera ce fardeau ? Nous craignons pour les services publics, les travailleurs et les classes populaires. Les peuples d'Europe n'ont aucun intérêt à la surenchère militaire.
Il ne s'agit pas de nier la réalité de la menace, mais d'ouvrir une autre voie. Tant que l'Union européenne continuera de fonctionner sur les mêmes bases, tant que la Banque centrale européenne (BCE) restera hors de tout contrôle politique, tant que le marché intérieur servira les intérêts des grands groupes pharmaceutiques, énergétiques et militaires, il ne pourra y avoir de souveraineté démocratique. La France doit rompre avec le carcan budgétaire du pacte de stabilité, non pas pour alimenter un surarmement effréné, mais pour investir dans un autre modèle de développement, qui protège ses services publics et son modèle social.
Nous voulons une Europe des coopérations entre nations souveraines, affranchie du dogme néo-libéral, où la volonté des peuples prime le marché et les vendeurs de canons.
Nous voterons cette proposition de loi, en défendant une ambition bien plus grande : la rupture avec l'ordre maastrichtien et la refondation démocratique et sociale de l'Europe.
Mme Mélanie Vogel . - La situation internationale nous alerte : nous avons besoin d'une Europe forte et unie. L'avenir de notre modèle démocratique est en jeu. Comment faire entendre une voix unie sans une Europe cohérente et forte ? Nous n'aurons pas d'Europe influente et respectée sans des institutions plus intégrées et moins dépendantes des choix de connivence des dirigeants nationaux.
En France, les candidats choisis aux postes clefs des institutions européennes dépendent du seul choix présidentiel. Pourtant, dix autres États membres consultent déjà leur Parlement, et pour avoir passé dix ans au Parlement européen, je puis le dire, sans poser aucun problème.
Le sentiment d'éloignement et la perte de confiance des citoyens sont réels. Nous ne pouvons faire l'économie de la transparence et du contrôle démocratique.
Ce texte n'est pas une révolution : prévoir la consultation du Parlement sur des choix aussi importants n'a vraiment rien d'extraordinaire ! Mais c'est un pas dans la bonne direction.
Reste que la question de la légitimité européenne dépasse largement celle des nominations. Nous devons repenser le processus de nomination du collège des commissaires, dans lequel le Parlement européen doit jouer un rôle primordial. Nous sommes restés à mi-chemin de la construction d'une démocratie supranationale : nous avons besoin d'un saut fédéral ! La crise du covid l'a démontré, comme aujourd'hui la guerre en Ukraine : le principe de l'unanimité est toxique.
L'Europe doit se doter d'un véritable gouvernement européen, élu par le Parlement européen. Cela peut sembler utopique. Mais la réconciliation franco-allemande aussi était utopique en 1945. C'est en suivant des utopies concrètes que nous avons maintenu la paix.
Le trumpisme et le poutinisme ne sont pas des utopies : ils existent vraiment. La démocratie européenne aussi doit exister vraiment. Nous voterons cette proposition de loi.
M. Christophe Chaillou . - Sur le principe, nous accueillons favorablement la volonté de renforcer le rôle de notre Parlement dans le jeu institutionnel européen - c'est ce que préconisent régulièrement les travaux du Sénat. C'est un moyen de réduire le fossé entre nos concitoyens et les représentants européens, ce qui est d'autant plus nécessaire au vu de l'incidence de la législation européenne sur notre législation nationale.
Nous avons toutefois émis des réserves sur les mesures proposées. En particulier, la constitutionnalité du dispositif interroge. Monsieur le ministre, vous expliquez que l'inconstitutionnalité très probable du texte exclut votre soutien : pourtant, dans les débats sur la loi Immigration, la même situation n'a pas fait obstacle à l'avis favorable du Gouvernement...
Un droit de regard du Parlement sur la nomination du commissaire européen, choix éminemment politique, nous paraît légitime. M. Rapin a rappelé qu'il s'agit de rapprocher notre processus des pratiques en vigueur dans certains États membres - certes minoritaires. Il ne s'agit pas d'empêcher le Président de la République d'exercer pleinement ses prérogatives. Mais le Parlement doit être associé, même de façon consultative.
Les modalités initialement proposées nous ont semblé floues et fragiles. Les amendements qui ont été déposés corrigent certaines imperfections, mais nous regrettons qu'ils réduisent encore le rôle de la commission des affaires européennes. Un double mécanisme d'avis et de vote est prévu, mais que se passerait-il si les deux commissions émettaient des avis divergents ?
À l'article 2, il est prévu d'auditionner la personnalité nommée à la Cour des comptes européenne. Mais quelle serait la plus-value de cette procédure par rapport à celle prévue à l'article 286 du TFUE ? Au niveau national, le Parlement n'intervient pas dans la nomination du Premier président et des conseillers maîtres de la Cour des comptes.
De même, à l'article 3, pour la nomination des juges. Il y aurait là une immixtion dans le système judiciaire, qui doit demeurer indépendant. En France, le Parlement n'intervient pas dans la nomination des hauts magistrats.
Nous avons toujours soutenu l'intégration et la démocratie européennes, mais ce texte mérite d'être retravaillé.
M. Didier Marie . - Nous souscrivons à l'objectif de cette proposition de loi, qui fait suite à une nomination annoncée par un simple communiqué de presse après le départ contraint de M. Breton, qui déplaisait manifestement à Mme von der Leyen. Qu'un droit de regard du Parlement soit instauré sur cette nomination serait un progrès démocratique.
Les traités européens laissent les États membres libres de prévoir un dispositif interne de sélection, s'ils le souhaitent. Le droit français n'a fixé aucune modalité, conduisant à une certaine opacité. Le texte rapproche le processus français de celui en vigueur dans certains États membres, où une audition par le Parlement est prévue. D'après le 42e rapport semestriel de la Cosac, seule une minorité de pays ont instauré une telle procédure, et selon des modalités diverses. La Cosac ne formule aucune recommandation visant à généraliser ce mode de nomination.
S'il faut rendre plus transparente la désignation du commissaire français, le dispositif proposé doit être clarifié. L'intérêt d'une telle procédure pour les nominations à la Cour des comptes européenne et à la CJUE soulève d'autres questions, liées à l'indépendance de ces institutions et à la séparation des pouvoirs.
Nous nous abstiendrons sur ce texte d'appel au Gouvernement et craignons que son éventuelle adoption ne reste sans suites.
Discussion des articles
Article 1er
Mme la présidente. - Amendement n°1 rectifié bis de M. Chaillou et alii.
M. Christophe Chaillou. - Nous sommes favorables à la consultation du Parlement pour la nomination au poste de commissaire européen, mais souhaitons que les commissions des affaires étrangères et des affaires européennes soient sur un pied d'égalité.
Mme la présidente. - Amendement n°3 de M. Rapin.
M. Jean-François Rapin. - Cet amendement précise que la nomination appartient au Président de la République sur proposition du Premier ministre. La personnalité pressentie serait auditionnée conjointement par la commission des affaires étrangères et la commission des affaires européennes, mais il appartiendrait à la commission permanente seule de se prononcer par un vote.
Mme la présidente. - Amendement n°7 de M. Bonneau et alii.
M. Hugues Saury. - Défendu.
Mme la présidente. - Amendement n°6 rectifié bis de M. Folliot et alii.
M. Philippe Folliot. - Tout ce qui permet de rapprocher nos concitoyens de l'Union européenne est important. À cet égard, les parlements nationaux ont un rôle essentiel à jouer. Ce texte va donc dans le bon sens.
Qui eût cru, voilà ne serait-ce que quelques mois, que l'Union européenne serait appelée à jouer un rôle aussi important en matière de défense ? Il est essentiel que la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées soit pleinement associée au processus de nomination.
Mme Agnès Canayer, rapporteure. - Avis favorable à l'amendement de M. Rapin, plus complet et équilibré. Le Président de la République procéderait à la nomination sur proposition du Premier ministre. De fait, elle ne relève pas du domaine réservé - défense et diplomatie -, mais de la conduite de la politique de la nation.
Retrait, sinon avis défavorable aux trois autres amendements. L'amendement de M. Folliot multiplierait le nombre d'auditions, alourdissant la procédure. Il est plus simple que la commission permanente, compétente au fond, vote, après avis de la commission des affaires européennes.
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Avis défavorable à ces amendements, qui ne résolvent pas les problèmes d'inconstitutionnalité dont j'ai parlé. La mention d'une désignation sur proposition du Premier ministre aggraverait même les risques. En pratique, bien sûr, le Président de la République et le Premier ministre s'entendent.
M. Philippe Folliot. - Je retire mon amendement au profit de celui de M. Rapin.
L'amendement n°6 rectifié bis est retiré.
M. Didier Marie. - Nous maintenons notre amendement. L'article 13 de la Constitution ne s'applique pas à cette nomination. Il n'y a donc aucun obstacle à ce que la commission des affaires européennes vote à égalité avec une commission permanente. Il est plus juste que les deux commissions, qui procèdent à l'audition en commun, votent ensemble.
L'amendement n°1 rectifié bis n'est pas adopté.
L'amendement n°3 est adopté.
L'amendement n°7 n'a plus d'objet.
L'article 1er, modifié, est adopté.
Article 2
Mme la présidente. - Amendement n°4 de M. Rapin.
M. Jean-François Rapin. - Amendement de clarification de la procédure, dans le même esprit qu'à l'article 1er.
Mme Agnès Canayer, rapporteure. - Avis favorable.
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Avis défavorable.
L'amendement n°4 est adopté.
L'article 2, modifié, est adopté.
Article 3
Mme la présidente. - Amendement n°2 rectifié de M. Chaillou et du groupe SER.
M. Didier Marie. - Nous ne sommes pas favorables à un droit de regard du Parlement sur la nomination des juges et des avocats généraux : cela irait à l'encontre des garanties d'indépendance que les intéressés devront présenter dans l'exercice de leurs fonctions, surtout si l'audition a pour but de les soumettre à des injonctions politiques.
Mme Agnès Canayer, rapporteure. - Avis défavorable. Il s'agit non pas d'injonctions politiques, mais d'une vérification des compétences exigées.
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Sagesse.
L'amendement n°2 rectifié n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°5 de M. Rapin.
M. Jean-François Rapin. - Même clarification qu'aux précédents articles.
Mme Agnès Canayer, rapporteure. - Avis favorable.
M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.
L'amendement n°5 est adopté.
L'article 3, modifié, est adopté.
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
Prochaine séance demain, mercredi 5 mars 2025, à 15 heures.
La séance est levée à 23 h 50.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du mercredi 5 mars 2025
Séance publique
À 15 heures, 16 h 30 et le soir
Présidence : M. Gérard Larcher, président, M. Alain Marc, vice-président, Mme Sylvie Robert, vice-présidente
Secrétaires : Mme Sonia de La Provôté, M. Mickaël Vallet
1. Questions d'actualité
2. Proposition de loi visant à lutter contre la vie chère en renforçant le droit de la concurrence et de la régulation économique outre-mer, présentée par M. Victorin Lurel et plusieurs de ses collègues (texte de la commission, n°370 rect., 2024-2025)
3. Proposition de loi expérimentant l'encadrement des loyers et améliorant l'habitat dans les outre-mer, présentée par Mme Audrey Bélim et plusieurs de ses collègues (texte de la commission, n°364, 2024-2025)
4. Débat sur la reconnaissance du bénévolat de sécurité civile, à la demande du groupe CRCE-K.