Comptes rendus analytiques officiels du 9 novembre 2023

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour le plein emploi.

Mme Pascale Gruny, rapporteur pour le Sénat de la CMP .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le texte de la CMP est fidèle à la ligne de la majorité sénatoriale : d'une part, l'accompagnement des personnes sans emploi est renforcé selon une logique de droits et de devoirs ; d'autre part, les acteurs travailleront en réseau, dans le respect des compétences des collectivités territoriales.

Le texte a été enrichi au cours de la navette et la CMP a préservé la plupart des apports des deux chambres. Les bénéficiaires du RSA et les jeunes suivis par les missions locales seront inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi et bénéficieront d'un accompagnement adapté. Les engagements du bénéficiaire et de l'organisme référent seront formalisés dans un contrat d'engagement qui devra prévoir au moins quinze heures d'activité hebdomadaire, avec des aménagements possibles.

La CMP a conservé l'équilibre du texte du Sénat en matière de contrôle et de sanctions des bénéficiaires du RSA.

En matière de gouvernance, elle a abouti à un compromis sur les appellations « France Travail » et « réseau pour l'emploi », qui évitera toute confusion entre l'opérateur et le réseau. Elle a supprimé la charte de coopération, comme le souhaitait le Sénat.

Le comité national pour l'emploi évaluera les moyens alloués aux acteurs du réseau, définira les critères d'orientation et élaborera un cahier des charges sur l'interopérabilité des systèmes d'information.

En sus des comités régionaux et nationaux pour l'emploi, des comités locaux pourront être établis par le préfet, en concertation avec les collectivités territoriales.

La CMP a conservé les mesures favorisant l'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap.

Elle a adopté l'article 10 sur l'accueil des jeunes enfants dans la rédaction du Sénat : seules les communes de plus de 10 000 habitants seront tenues d'établir un schéma, sans contrôle du préfet ni stratégie nationale contraignante.

Le contrôle des crèches ayant été renforcé grâce à l'article 10 bis, la CMP a précisé les prérogatives respectives du préfet et du président du conseil départemental.

Ce texte rendra les politiques de l'emploi et de l'insertion plus cohérentes et efficaces, mais il faudra aussi des moyens pour déployer la réforme dans tous les territoires.

Au nom de la CMP, je vous propose d'adopter le texte issu de ses travaux. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Olivier Dussopt, ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion .  - C'est avec beaucoup de satisfaction que j'accueille cet accord. Les débats parlementaires ont été de très bonne qualité et je vous remercie de ce travail, notamment Mme la rapporteure pour son approche constructive et exigeante.

Il s'agit d'un texte ambitieux et équilibré pour aller vers l'objectif de plein emploi que s'est fixé le Gouvernement, après des décennies de chômage de masse, car l'accès à l'emploi apporte émancipation, autonomie et dignité.

Nous devons mettre fin à ce paradoxe : les entreprises rencontrent des difficultés de recrutement en dépit de la subsistance d'un nombre important de demandeurs d'emploi.

Personne n'est inemployable et nous devons offrir un accompagnement de qualité, notamment aux bénéficiaires du RSA et aux personnes en situation de handicap. Nous devons aussi offrir une meilleure offre de services aux entreprises, notamment les plus petites.

Enfin, ce texte réforme le service public de l'emploi (SPE) : État et collectivités territoriales auront conjointement la main. Il prévoit l'inscription automatique à France Travail des bénéficiaires du RSA, ainsi qu'un contrat d'engagement comportant des droits et des devoirs. Nous améliorons la gouvernance du réseau par une meilleure coordination des acteurs et une territorialisation accrue. Ce n'est pas une recentralisation !

Des mesures fortes sont prévues pour les personnes en situation de handicap : un droit universel à l'orientation en milieu ordinaire et un accompagnement adapté par le SPE, entre autres.

Des moyens spécifiques sont inscrits au prochain projet de loi de finances (PLF) : 300 millions d'euros et un rehaussement du plafond d'emplois de France Travail de 300 ETP. En 2027, nous aurons 1 milliard d'euros de plus qu'aujourd'hui.

Le projet de loi a été enrichi par les débats parlementaires, notamment au Sénat : proches aidants ; représentation des usagers ; prise en compte des besoins de recrutement des entreprises ; souci d'éviter les confusions et les doublons ; quinze heures d'activité hebdomadaire ; composition du comité national ; etc.

Ce texte issu de la CMP est toujours aussi ambitieux et complète nos précédentes réformes. Le Gouvernement est favorable à son adoption. (Mme Pascale Gruny applaudit.)

Mme la présidente.  - En application de l'article 42, alinéa 12, du Règlement, le Sénat étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement puis, par un seul vote, sur l'ensemble du texte.

En conséquence, les amendements seront mis aux voix, puis le vote sur les articles sera réservé.

Discussion du texte élaboré par la CMP

ARTICLE 2

Mme la présidente.  - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Après l'alinéa 65

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

II ter.  -  À l'article L. 846-2 du code de la sécurité sociale, les mots : « , L. 5412-1 et L. 5412-2 » sont remplacés par les mots : « et L. 5412-1 ».

M. Olivier Dussopt, ministre.  - Amendements de coordination ou rédactionnels pour préciser des références dans le texte.

Mme Pascale Gruny, rapporteur.  - Avis favorable.

L'amendement n°1 est adopté.

ARTICLE 3

Mme la présidente.  - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 57

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

12° L'article L. 262-42 est ainsi modifié :

a) Les mots : « des articles L. 5412-1 et L. 5412-2 » sont remplacés par les mots : « de l'article L. 5412-1 » ;

b) Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

M. Olivier Dussopt, ministre.  - Défendu.

L'amendement n°2, accepté par la commission, est adopté.

ARTICLE 9 BIS A

Mme la présidente.  - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.

I.  -  Après l'alinéa 35

Insérer dix alinéas ainsi rédigés :

...° Le tableau constituant le second alinéa des articles L. 755-1, L. 765-1 et L. 775-1, dans leur rédaction résultant de l'ordonnance n° 2022-1336 du 19 octobre 2022 précitée, est ainsi modifié :

a) La sixième ligne est ainsi rédigée :

«

» ;

b) La dixième ligne est ainsi rédigée :

«

» ;

c) La douzième ligne est ainsi rédigée :

«

» ;

d) L'avant-dernière ligne est remplacée par trois lignes ainsi rédigées :

«

» ;

...° Au 6° de l'article L. 771-2, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2022-1336 du 19 octobre 2022 précitée, la première occurrence du mot : « aide » est remplacée par le mot : « accompagnement ».

II.  -  Compléter cet article par quatre alinéas ainsi rédigés :

...° La quatorzième ligne du tableau constituant le second alinéa des articles L. 2651-1, L. 2661-1 et L. 2671-1 est remplacée par deux lignes ainsi rédigées :

«

» ;

...° La dixième ligne du tableau constituant le second alinéa des articles L. 3351-1, L. 3361-1 et L. 3371-1 est remplacée par trois lignes ainsi rédigées :

«

».

M. Olivier Dussopt, ministre.  - Défendu.

L'amendement n°3, accepté par la commission, est adopté.

Vote sur l'ensemble

Mme Marie-Claude Lermytte .  - En juillet dernier, l'examen de ce projet de loi au Sénat a donné lieu à de vifs débats.

Le taux de chômage a connu une forte diminution ces six dernières années, passant de 9,4 à 7,1 %. Mais il reste du chemin pour atteindre le plein emploi en 2027, car seuls 40 % des bénéficiaires du RSA sont inscrits à Pôle emploi.

Le travail valorise l'individu dans sa famille et dans la société. L'inscription automatique sur la liste des demandeurs d'emploi est donc une bonne mesure. S'il est juste que les bénéficiaires du RSA bénéficient de la solidarité nationale, il faut les accompagner vers l'emploi et lever les freins.

Ce projet de loi n'est pas une baguette magique : il propose un accompagnement réaliste, qui tient compte de la situation individuelle en matière de santé, de logement, de garde d'enfant. Tout cela sera formalisé dans un contrat d'engagement. Nous nous réjouissons du maintien des quinze heures d'activité - ce ne sera pas du travail gratuit. Ces obligations, renforcées par une éventuelle sanction de suspension-remobilisation, favoriseront un retour progressif vers le monde professionnel, dans une logique de droits et devoirs, avec la possibilité de dispenses et d'aménagements le cas échéant.

Ce projet de loi favorise aussi l'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap en simplifiant la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) et en faisant converger les droits des travailleurs en établissement et service d'aide par le travail (Ésat) vers ceux des salariés.

L'article 10 confie aux communes la responsabilité de l'accueil de la petite enfance, avec des contraintes allégées et l'obligation de création d'un relais petite enfance est reportée à 2026.

Ce texte lève des freins à l'emploi et favorise l'accompagnement : le groupe INDEP le votera.

M. Olivier Henno .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Laurent Burgoa applaudit également.) Je salue le travail de la commission et de son rapporteur, qui a su trouver le chemin d'un accord en CMP et faire entendre la voix de la majorité sénatoriale.

Ce texte renforce l'accompagnement des personnes sans emploi dans une logique de droits et de devoirs et favorise la coopération renforcée des acteurs dans le respect des compétences de chacun, ce qui est conforme à nos fondamentaux. À la verticalité, nous préférons la gestion paritaire de terrain.

Je salue le travail remarquable des missions locales et des maisons de l'emploi.

La CMP a trouvé un juste équilibre des sanctions et des contrôles. Quelque 60 % des allocataires du RSA ne sont pas accompagnés et seuls 41 % sont inscrits à Pôle emploi.

Nous saluons la proposition de Pascale Gruny de coordonner l'action du préfet et du président du conseil départemental en matière de petite enfance.

Le groupe UC souhaitait que l'opérateur soit bien distingué du réseau. C'est chose faite : le texte crée un réseau pour l'emploi et Pôle emploi devient France Travail.

Le chômage est moins une question d'offre d'emploi qu'un défi d'incitation au travail. Le groupe UC votera ce projet de loi qui répond à des constats et des préoccupations que nous partageons. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Raymonde Poncet Monge .  - Nous voici réunis pour poser la touche finale à un nouveau texte antisocial, après la réforme de l'assurance chômage et celle des retraites.

Ce projet de loi réduit les allocataires du RSA à des demandeurs d'emploi et les stigmatise, se privant d'une approche holistique et d'une réflexion sur le sens du travail.

Pourtant, plus du tiers des travailleurs français souffrent de problèmes de posture ; la moitié, d'anxiété. Les conditions de travail se dégradent depuis trente ans et l'exposition à trois contraintes physiques concerne désormais un salarié sur trois. Seuls 37 % des salariés estiment que leur travail est soutenable.

Le travail est le point aveugle de votre projet de loi. Vous voulez apparier les allocataires aux postes vacants. Mais ces vacances résultent d'un déficit d'attractivité : 75 % des employeurs reconnaissent que les conditions de travail découragent les candidats. Ce n'est pas dû au manque de motivation des personnes au chômage ou au RSA - voyez les apports du dispositif Territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD), que vous fragilisez.

M. Olivier Dussopt, ministre.  - N'importe quoi !

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Vous mettez la pression sur les allocataires du RSA, dans le cadre d'un contrat asymétrique, à rebours des principes fondamentaux de la solidarité et en niant leur contribution à la société via des activités bénévoles et surtout leur lutte pour survivre.

Votre philosophie, c'est toujours plus de devoirs. À l'inverse, la métropole de Lyon choisit de privilégier une relation de confiance mutuelle, avec plus de moyens et un accompagnement personnalisé.

Les travailleurs sociaux aspirent à retrouver le sens de leur mission, incompatible avec une telle posture de défiance. La CMP a supprimé les termes de « prestation de soutien et d'aide »... Moins de réciprocité, plus de contraintes et de contrôles, ce texte s'inspire des lois Hartz allemandes : certes, 2,5 millions d'emplois ont été créés, mais des emplois précaires créant une illusion de plein emploi par le mal emploi, au prix de la destruction des fondamentaux de notre protection sociale.

Le GEST votera contre ce texte. (Applaudissements sur les travées du GEST et des groupes SER et CRCE-K)

Mme Cathy Apourceau-Poly .  - Sans surprise, le Gouvernement et la droite sénatoriale se sont entendus pour punir les allocataires du RSA. Après avoir diminué l'indemnisation chômage, ajouté deux années de travail pour la retraite, les allocataires devront accomplir quinze heures d'activités hebdomadaires pour conserver un revenu de 607 euros par mois, soit 19 euros par jour...

Lorsqu'il s'agit de casser les droits sociaux, le Gouvernement et Les Républicains n'ont pas de problème pour trouver une majorité.

En séance, le ministre s'était opposé à l'inscription des quinze heures dans la loi, mais il a finalement mangé - ou rangé - son chapeau... (M. le ministre le conteste.)

Cette vision libérale qui privilégie les jobs précaires mal payés plutôt que l'accompagnement vers un emploi stable est un véritable renoncement. Loin de renforcer le plein emploi, ce texte augmentera le non-recours au RSA, éloignera les plus fragiles du SPE et favorisera l'économie souterraine.

Avec ce contrat d'engagement à la carte, vous rompez l'égalité républicaine. Les départements, libres d'en déterminer les critères, imposeront des activités diverses : permis de conduire, accès aux droits, activités associatives, mais aussi stages ou formations selon Mme Gruny, accompagnement administratif ou temps donné à une collectivité territoriale selon M. Mouiller. En bref, cinquante nuances de critères pour les allocataires du RSA, sans droits ni statut ni rémunération !

La tendance est au renforcement des sanctions. C'est la fin du filet de sécurité minimal. La recherche constante d'économies sur le dos des plus précaires est d'autant plus injuste et inacceptable que les plus riches sont exemptés de tout contrôle ! Les entreprises ont ainsi bénéficié de 157 milliards d'euros d'aides publiques sans condition.

Donner aux communes la responsabilité du service d'accueil de la petite enfance suppose de trouver des moyens supplémentaires. Seules 9 000 places de crèches sur les 30 000 prévues ont été créées. Nous serons vigilants, car les attentes des familles sont fortes.

Cette loi, financée par une ponction de 2 milliards d'euros sur l'Unédic, généralisera la précarité. À l'inverse, nous défendons un projet d'éradication du chômage et de la précarité par l'accompagnement, afin que chacun ait un emploi stable et bien rémunéré, sans passer par la case chômage.

Ce projet de loi régressif est une catastrophe sociale : le groupe CRCE-K ne le votera pas. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE-K, SER et du GEST)

Mme Guylène Pantel .  - Le travail conditionne l'émancipation des individus et la dynamique de la société. La responsabilité des pouvoirs publics est donc essentielle.

D'un côté, des tensions de recrutements, de l'autre, de nombreux concitoyens en situation de détresse : on ne peut que partager l'objectif de plein emploi.

La quantité, c'est bien, mais veillons aussi à la qualité des emplois : pénibilité, petits boulots, précarité, autant de sujets essentiels. La durabilité doit être au coeur de la politique de l'emploi.

Les minima sociaux concurrencent des emplois trop peu payés. L'ubérisation crée beaucoup d'emplois en zone grise. Ces activités croissent : les garanties doivent suivre.

Ce texte présente des avancées sur l'organisation du SPE, l'accompagnement des bénéficiaires du RSA, l'inclusion des personnes en situation de handicap et l'accueil des jeunes enfants.

Attentive à l'impact des décisions de l'État sur les collectivités territoriales, je craignais une recentralisation. Conservons une expertise de proximité, en lien avec les collectivités.

La CMP est parvenue à un accord sur le contrat d'engagement et les quinze heures d'activités. Je n'y étais initialement pas favorable, mais la protection des plus fragiles proposée par l'Assemblée nationale me convient.

La majorité des bénéficiaires du RSA n'ont pas choisi leur sort. Certains ne pourront jamais travailler : il ne faut pas les stigmatiser. La solidarité doit rester au coeur des valeurs républicaines.

Je salue les avancées obtenues pour les personnes en situation de handicap ou la petite enfance.

Nous reviendrons sans doute sur ces mesures lors du PLF pour 2024 : je veillerai à ce que les moyens suivent, notamment pour assurer aux agents de France Travail, qui sont en première ligne face aux difficultés de nos concitoyens, des conditions de travail correctes.

À l'unanimité, mon groupe votera les conclusions de la CMP. (Applaudissements sur les travées du RDSE)

Mme Solanges Nadille .  - Ce texte ambitionne de réduire le taux de chômage de 7,1% aujourd'hui à 5 % en 2027, en ciblant les personnes les plus éloignées de l'emploi.

Il vise à renforcer leur accompagnement en fluidifiant leur parcours. Il rassemble les acteurs du service public de l'emploi et de l'insertion dans un réseau pour l'emploi : Pôle Emploi deviendrait France Travail. Ex-agente de Pôle emploi, je me réjouis que cet opérateur reste le chef d'orchestre, notamment via des logiciels communs.

Le texte inscrit automatiquement les bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d'emploi et instaure un contrat d'engagement qui définira une activité hebdomadaire d'au moins quinze heures.

Nous nous réjouissons de l'accord trouvé à l'article 10 sur le schéma pluriannuel de l'accueil du jeune enfant, qui devra être compatible avec le schéma départemental des services aux familles. La suppression de l'article par l'Assemblée nationale nous inquiétait, car la mesure est très attendue. Nous nous réjouissons du compromis trouvé.

Les objectifs principaux défendus par le ministre sont maintenus. Le plein emploi doit être une perspective pour tous, y compris dans les outre-mer. Le groupe RDPI votera ce texte et attend avec impatience son application. (Applaudissements sur les travées du RDPI)

Mme Émilienne Poumirol .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Ce texte dit de plein emploi s'inscrit dans l'idéologie néolibérale ayant présidé aux réformes injustes de l'assurance chômage et des retraites. Il met une fois de plus à mal les droits sociaux.

Dans cet exercice, le Gouvernement s'est trouvé un allié fidèle : la droite, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, qui a donné son accord pour conditionner le RSA à une durée d'activité de quinze heures au moins - au moins ! - et pour renforcer les sanctions. Mais le flou règne sur les moyens accordés. Serait-ce du travail forcé et à bas coût ?

Le Gouvernement souscrit à la logique de la proposition de loi de la députée Les Républicains Valérie Bazin-Malgras, conditionnant le RSA « à l'aide active aux vendanges et récoltes agricoles saisonnières » - qui mène à la paupérisation. La sanction, inefficace, ne produit que non-recours et exclusion.

Le texte ne prévoit rien en matière d'effectifs et de crédits, alors que passer de 40 % à 100% des allocataires inscrits à Pôle emploi suppose des moyens considérables. Il y a vingt ans, les dépenses d'accompagnement représentaient 20 % des dépenses liées au RMI, contre 10 % pour le RSA aujourd'hui.

Le texte ne traite pas des freins périphériques à l'emploi, comme les conditions de travail ou la mobilité, non plus que de la lutte contre la pauvreté ou le non-recours. Selon votre vision adéquationniste de l'emploi, il suffirait de mettre en relation demandeurs d'emploi et entreprises !

Le texte recentralise certaines missions sociales, déshabillant les régions, les départements et les missions locales malgré leur expérience.

Nous sommes favorables à un service public de la petite enfance, mais déplorons l'absence de moyens accordés aux collectivités. Cette question importante aurait dû faire l'objet d'un texte ad hoc. Ce n'est pas un simple service permettant aux parents de travailler.

Le groupe SER proposait un droit opposable à l'accompagnement et un minimum social inconditionnel. Ce projet de loi impute la responsabilité de la situation aux bénéficiaires du RSA alors qu'elle traduit l'échec de Pôle emploi. Nous plaidons pour un véritable service public de l'emploi permettant à chacun de se réaliser pleinement.

Le groupe SER ne votera pas ce texte inefficace et brutal. (Applaudissements sur les travées du groupe SER, du GEST et sur quelques travées du groupe CRCE)

M. Laurent Burgoa .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Nous saluons la qualité du travail de notre rapporteur qui a permis un accord en CMP.

M. Bruno Belin.  - Très bien !

M. Laurent Burgoa.  - Cela n'allait pourtant pas de soi.

Le projet de loi initial fédérait les acteurs du SPE et de l'insertion, mais la répartition des rôles et le cadre contraignant imposés par le Gouvernement inquiétaient. Dès lors, le Sénat s'est opposé à la recentralisation pour préserver les prérogatives des acteurs locaux, en défendant les chartes d'engagement et la distinction entre France Travail - l'opérateur - et le réseau pour l'emploi.

Le Gouvernement portait le projet d'un nombre minimal d'heures mais ne l'avait pas inscrit dans le texte. De peur des polémiques ? Le Sénat a donc pris ses responsabilités en fixant le seuil à quinze heures hebdomadaires. Ce dispositif a été complété utilement par l'Assemblée nationale pour tenir compte des difficultés des contractants, en matière de logement ou de santé par exemple. Nombre de bénéficiaires ne retourneront pas directement vers l'emploi. Ne les stigmatisons pas, mais sortons-les de l'exclusion !

Le texte vise aussi à aider les travailleurs handicapés à s'insérer dans le monde du travail ordinaire, dans la lignée de la Conférence nationale du handicap (CNH).

Nous nous réjouissons que la position du Sénat sur l'article 10 ait été préservée. Nous avons supprimé la définition par arrêté ministériel d'une stratégie nationale de l'accueil du jeune enfant et la possibilité offerte au préfet de se substituer à la commune. Seules les communes de plus de 10 000 habitants seront en outre concernées.

Toutefois, les outils ne sont rien sans les moyens, nécessaires pour un accompagnement renforcés. Nous serons vigilants.

Le groupe Les Républicains votera le texte issu de cette CMP. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

À la demande de la commission des affaires sociales, le projet de loi est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°29 :

Le projet de loi est adopté.

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales.  - Je renouvelle mes remerciements à Pascale Gruny pour son travail de fond et pour avoir mené à bien la négociation avec les députés.

Monsieur le ministre, nous veillerons aux crédits consacrés à l'emploi dans le cadre du projet de loi de finances.

Ce texte, pari ambitieux, est fondamental : nous demandons un droit de regard et de suite pour en tirer un bilan. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi que sur des travées du groupe UC et du RDPI)

M. Olivier Dussopt, ministre.  - Je remercie le président Mouiller et la rapporteure Gruny, ainsi que les responsables des groupes.

Monsieur Mouiller, le droit de suite est naturel : je me tiens à la disposition du Parlement. Je propose d'associer les deux chambres au suivi de l'expérimentation sur le RSA menée par certains départements.

Le PLF pour 2024 prévoit quelque 300 millions d'euros pour l'accompagnement des bénéficiaires du RSA. En 2024, le nombre de départements expérimentateurs augmentera, de même que l'étendue des bassins d'emploi pour les territoires déjà concernés - 170 millions d'euros sont prévus à cet effet. (M. Bernard Buis et Mme Solanges Nadille applaudissent.)