Approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2022 (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2022.
Discussion générale
M. François Braun, ministre de la santé et de la prévention . - À l'image du flux sanguin, les finances publiques sont un fluide circulant dans l'État et irriguant la société. (Sourires)
Les dépenses et les recettes de la sécurité sociale brassent des masses financières supérieures à celles du budget de l'État. Le budget de la sécurité sociale est l'un des coeurs battants de notre démocratie : l'effort solidairement consenti par la nation en faveur de la santé, de la famille, de l'autonomie ou des retraites.
Depuis 1996, les lois de financement de la sécurité sociale sont devenues le principal outil de contrôle parlementaire des finances sociales, un moment majeur du débat démocratique.
La naissance des lois de financement de la sécurité sociale a marqué un virage important et la première étape d'un renforcement du contrôle du Parlement. Alain Lambert, prédécesseur de Gabriel Attal, qui a longtemps siégé ici, disait : « Le contrôle parlementaire sur les finances publiques est une ardente obligation sans laquelle les fonctions du Parlement ne sauraient être réellement exercées ».
Ce contrôle recoupe deux réalités : le suivi des crédits budgétaires et l'évaluation de l'effet de la dépense publique, pour vérifier que celle-ci atteint ses objectifs.
L'évaluation est gravée depuis 2008 dans la Constitution, et je me réjouis de l'intérêt croissant qu'elle suscite.
L'année 2023 est ainsi à marquer d'une pierre blanche dans nos finances sociales. Le Parlement examine pour la première fois un projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss), ce qui est une véritable avancée.
Sa création procède d'une initiative parlementaire : je salue le travail du rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Thomas Mesnier, auteur de la proposition de loi organique qui en est à l'origine, et de son homologue Jean-Marie Vanlerenberghe, qui l'a rapportée au Sénat.
Ce projet de loi a été créé par vous et pour vous. C'est pourquoi je regrette le symbole de son rejet par l'Assemblée nationale, même si les implications concrètes en sont limitées.
L'approbation des comptes de la sécurité sociale fait désormais l'objet d'un texte séparé, qui favorise la participation des représentants de la nation aux travaux d'évaluation. Ce schéma correspond mieux à la réalité temporelle des dépenses sociales.
Pour la branche maladie, 2022 est le dernier véritable budget covid. Les surcoûts liés à la crise sanitaire sont désormais résiduels en 2023.
Le solde négatif de 21 milliards d'euros, loin d'être le résultat d'une mauvaise gestion, s'explique par les chocs exogènes de la crise sanitaire et de l'inflation. Il fallait garantir l'accès aux soins de tous les assurés et prendre en compte le dépassement des dépenses de santé.
En outre, il faut lire ces chiffres dans leur contexte temporel : 2 022 s'inscrit dans un retour progressif à la normale. Les comptes de cette année répondent ainsi à l'impératif de maîtriser l'évolution des dépenses tout en améliorant l'offre de santé pour nos concitoyens. Il faut noter que la branche AT-MP dégage un excédent de 1,7 milliard d'euros.
Les fortes dépenses de ces dernières années reflètent aussi un investissement dans les infrastructures et les ressources humaines, notamment grâce à une hausse du point d'indice, à la revalorisation du Ségur ou à la mission flash de l'été dernier sur les urgences et soins non programmés. En 2022, la situation des régimes de base s'est améliorée, avec un déficit de 19,6 milliards, soit une réduction de 4,1 milliards par rapport à 2021. Les effets de la crise sanitaire diminuent et les résultats économiques s'améliorent, d'où de nouvelles recettes.
Le Gouvernement réaffirme sa détermination à réduire les déficits et à garantir le financement de notre protection sociale.
Ce nouveau rendez-vous estival est un outil supplémentaire pour améliorer l'information du Parlement, renforcer l'appropriation de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) et rationaliser les débats.
C'est un rendez-vous utile, que l'on partage ou non les positions du Gouvernement, pour tirer les leçons du passé et préparer l'avenir. Le Sénat a voté à une large majorité le projet de loi organique créant les Placss. Je vous invite à voter ce texte pour vous saisir pleinement de ce nouvel instrument.
M. Gabriel Attal, ministre chargé des comptes publics . - Les déficits se résorbent, mais l'équilibre est encore loin : telle est l'image des finances de la sécurité sociale que je vous présente.
Je tiens, au nom du Gouvernement et de la nation à témoigner ma gratitude aux 120 000 agents des caisses de la sécurité sociale, au million et plus de fonctionnaires hospitaliers et aux centaines de milliers de professionnels de santé. Ils sont notre fierté et donnent corps à notre devise de liberté - d'entreprendre sa vie en étant accompagné, notamment au niveau familial - d'égalité, dans l'accès aux soins, et de fraternité, avec les dispositifs de solidarité nationale.
Je salue ceux qui consacrent leur vie professionnelle aux moments importants de la vie : petite enfance, parentalité, maladie, retraite.
Nos débats, prévus et encadrés par la loi organique du 14 mars 2022, permettent pour la première fois d'examiner dès le printemps les comptes de l'année passée, comme pour le budget de l'État.
Trois branches sur cinq affichent un solde positif. La branche autonomie, créée par une loi d'août 2020, affiche notamment un excédent de 200 millions d'euros. Toutefois, la branche maladie et la branche retraites sont en déficit.
En 2022, les recettes de la sécurité sociale ont progressé de 30 milliards d'euros, à la suite d'une hausse de la masse salariale de 8,9 % grâce à 337 000 créations nettes d'emploi. Depuis 2017, 1,7 million d'emplois nets ont été créés, ce qui correspond à 25 milliards de plus pour les caisses de la sécurité sociale. C'est le résultat de la politique constante menée en faveur de la baisse du chômage. Plus d'emplois, moins de chômage, c'est plus d'argent pour nos hôpitaux et nos Ehpad.
Oui, c'est le travail qui crée la richesse. Je n'ai pas rencontré un seul salarié ou patron qui me demande une hausse des cotisations sociales. On me demande avant tout moins d'impôts, une aide pour recruter ; les indépendants réclament moins de bureaucratie.
Les dépenses induites par la crise sanitaire sont passées de 18,3 milliards d'euros à 11,7 milliards en 2022. Elles ont notamment financé 139 millions de tests de dépistage. Nous avons poursuivi en 2022 le soutien aux entreprises affectées par le covid, avec 9 milliards d'exonérations de cotisations au total entre 2020 et 2022, compensées par le budget de l'État.
Car l'État continue d'honorer ses dettes vis-à-vis de la sécurité : pour la troisième année consécutive, il est même créditeur de 100 millions d'euros, c'était loin d'être le cas auparavant.
En 2022, des mesures d'économies ont été décidées. Nous avons dégagé 200 millions d'euros avec un travail sur la pertinence des soins. La baisse des prix des médicaments, grâce à des brevets tombés dans le domaine public, a permis une économie de 1 milliard d'euros, dont 400 millions ont été alloués à la stimulation de la production de médicaments innovants en France.
L'année 2022 matérialise aussi l'effort du Ségur pour le sanitaire et le médico-social, à hauteur de 12,7 milliards d'euros. En un quinquennat, l'Ondam (Objectif national de dépenses d'assurance maladie) est passé de 79 à 98,4 milliards d'euros, soit une hausse de 25 % en cinq ans. C'est historique.
Nous tirons aussi les conséquences du refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de la branche famille, lié à des erreurs dans l'évaluation des prestations des caisses d'allocations familiales (CAF) - le RSA et la prime d'activité principalement. Nous avons déjà engagé des mesures pour y remédier. La notion de montant net social apparaîtra dès ce mois de juillet sur le bulletin : ainsi, les erreurs de bonne foi seront réduites.
Nous expérimentons les premières étapes du chantier de la solidarité à la source, voulu par le Président de la République : d'ici à 2025, chaque allocataire verra ses ressources préremplies dans les formulaires. Cela réduira la fraude et améliorera l'accès aux droits.
Nous investissons également dans la modernisation des systèmes d'information des caisses de sécurité sociale : les CAF pourront ainsi récupérer plus facilement les sommes indûment versées.
Résorber nos déficits, rembourser notre dette : voilà une exigence de souveraineté pour notre génération, de justice pour les prochaines. Le déficit devra être réduit de 2 points de PIB d'ici à 2027. On ne peut pas à la fois défendre l'indépendance de la France et refuser de rembourser la dette, critiquer le poids des marchés financiers tout en émettant toujours plus de dette publique auprès d'eux. Réduire la dette, c'est aussi se libérer des marchés financiers.
Pour la quatrième année consécutive, nous restons le pays le plus attractif d'Europe pour les investissements étrangers : 13 milliards d'euros et 8 000 emplois, notamment dans les batteries et les panneaux photovoltaïques, soit autant de ressources nouvelles pour la sécurité sociale.
Nous devons lutter contre toutes les fraudes : sociale, fiscale et douanière. Il faut aller plus loin, et plus fort. Ainsi les redressements prononcés par les Urssaf ont augmenté de 50 % depuis 2017 ; pour l'assurance maladie, l'augmentation est de 30 %, comme pour les CAF.
Nous avons aussi amélioré l'estimation des fraudes. La branche famille les a évaluées à 2,8 milliards dans son domaine ; celle aux cotisations serait de 8 milliards. Dans les prochaines semaines, j'installerai le comité d'évaluation des fraudes, qui produira des évaluations régulières.
Nous sanctionnons aussi plus fermement : plus de 30 000 fraudes aux allocations versées par les CAF ont donné lieu à des sanctions, un dossier sur dix a donné lieu à des poursuites. Quelque 27 millions d'euros d'exonérations de cotisations sociales ont été remboursés par des entreprises pratiquant le travail illégal. Au total, 3,5 milliards ont été redressés au titre du travail dissimulé.
Avec mes collègues François Braun et Jean-Christophe Combe, je poursuivrai la lutte, car c'est la condition de la confiance de nos concitoyens dans la parole publique. Mon soutien est absolu à la sécurité sociale, et aux hommes et femmes qui la font vivre. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales . - Notre séance du jour marque une petite révolution dans l'examen des finances sociales par le Parlement. C'est en effet le premier examen d'un projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, dit Placss. La sécurité sociale est notre bien le plus précieux, monsieur le ministre, et je poursuis votre métaphore : la sécurité sociale est un peu sous perfusion, la dette continuant de courir... (Sourires)
Les Placss ont été instaurés par la loi organique du 14 mars 2022, portée par le député Thomas Mesnier, s'inspirant d'une proposition de loi organique de Jean-Marie Vanlerenberghe.
Les lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss) correspondent à l'ancienne première partie des LFSS débattues à l'automne. Le Placss doit être déposé avant le 1er juin pour un chaînage vertueux avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss) de la Cour des comptes, jusqu'alors présenté à l'automne, est désormais conjoint au dépôt du Placss.
Mais les conditions d'examen de ce premier Placss sont loin d'être idéales. Je veux croire qu'il s'agit de difficultés passagères, en raison d'un nouveau contexte qui nécessitera des adaptations.
La commission a adopté une motion tendant à opposer la question préalable pour trois raisons, dont chacune suffit à la justifier.
La première est le refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et de la branche famille. Nous n'avons d'autre choix que de les rejeter.
La deuxième est l'absence de prise en compte, dans l'annexe patrimoniale, de la correction relative aux comptes 2021 réalisée par le Sénat. La Cour des comptes avait d'ailleurs refusé de certifier les comptes 2021 de l'activité de recouvrement. Le Conseil constitutionnel a confirmé notre approche.
Le troisième motif est l'absence de conformité de certaines annexes aux exigences de la loi organique. Les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss) présentent des indicateurs dont les chiffres s'arrêtent avant 2022. Le chaînage vertueux n'est pas possible si les chiffres des Repss ne sont pas à jour. Comment débattre sans les chiffres des trois dernières années ?
Par ailleurs, l'annexe 2 ne comprend pas l'évaluation de l'efficacité d'un tiers des niches sociales pourtant prévue par la loi organique. Le rapport conjoint des inspections générales des finances et des affaires sociales formule dix propositions en la matière, notamment pour fixer le champ des mesures et évaluer la norme de référence. Là encore, la promesse n'est pas tenue.
Le grand débat souhaité ne pourra donc avoir lieu.
La commission constate également le dérapage des dépenses de santé, qui ne s'expliquent plus par la seule crise sanitaire. Elle souhaite rétablir le seuil d'alerte de dépassement de l'Ondam à 0,5 %.
Concernant la mise en oeuvre de la LFSS 2022, la commission a souhaité aborder quatre sujets. D'abord, la clause de sauvegarde des médicaments est devenue une taxe indiscriminée sur les entreprises de plus d'un milliard d'euros. Nous souhaitons que la mission interministérielle sur la régulation des produits de santé s'interroge sur la pertinence du dispositif.
Concernant la garantie de financement des hôpitaux, il faut préciser les conditions de sortie. On dépense plus que l'année de la mise en oeuvre, avec 7 milliards d'euros en 2022.
Dans le cas de la généralisation de l'intermédiation des pensions alimentaires, la commission appelle à la vigilance : il conviendra que les avocats assurent la bonne transmission des dossiers à l'agence de recouvrement et d'intermédiation des pensions alimentaires (Aripa) et que cette dernière soit en mesure de gérer l'afflux de demandes.
Enfin, le cahier des charges de la réforme des services d'autonomie à domicile devait faire l'objet d'un décret devant être pris au plus tard le 30 juin 2023. Où en sommes-nous ?
La commission s'est également intéressée au sujet de la fraude sociale. Nous savons désormais qu'elle coûte entre 6 et 8 milliards d'euros. Votre plan de lutte contre la fraude sociale annoncé le 30 mai semble aller dans le bon sens.
Il faudra éviter que la surmédiatisation des cartes Vitale surnuméraires ne nous éloigne des enjeux. Les dispositions législatives devront être bien appliquées pour ne pas en rester à l'effet d'annonce.
Nous sommes au milieu du gué. Le Placss n'est pas à la hauteur, mais ces problèmes n'ont pas vocation à se reproduire chaque année. Espérons que nous pourrons tenir à l'avenir à mi-année ce grand débat sur les finances sociales, qui est la raison d'être des Placss. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains)
M. Christian Klinger, rapporteur pour avis de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce premier Placss est aux comptes sociaux ce que la loi de règlement est aux comptes de l'État. L'Assemblée nationale l'a rejeté, et la commission des finances, saisie pour avis, a donné un avis défavorable.
Le tableau de l'article 1er - les comptes des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) - fait apparaître un déficit de 19,6 milliards d'euros de déficit, dont 21 milliards pour les régimes obligatoires, et un excédent de 1,3 milliard pour le FSV.
La situation de la branche maladie est préoccupante : son déficit de 21 milliards d'euros égale à lui seul celui de l'ensemble de la sécurité sociale.
Les ressources de la sécurité sociale et du FSV dépassent les prévisions. Cela résulte d'une conjoncture favorable : la masse salariale du secteur privé a crû de 7,8 % en 2022, mais c'était exceptionnel et la progression des recettes a vocation à ralentir.
Les charges se sont élevées à 591 milliards d'euros en 2022, soit 24,3 milliards d'euros de plus par rapport à 2021, et 21 milliards de plus par rapport à la LFSS 2022. La situation sanitaire dégradée du fait de la vague omicron, les mesures du Ségur et les revalorisations salariales en sont responsables.
Les dépenses de la branche maladie se distinguent par leur dynamisme. L'Ondam connaît ainsi un dépassement de 4,4 %.
La branche vieillesse est inquiétante, avec un déficit de 3,8 milliards d'euros en 2022, qui devrait encore s'aggraver.
Les branches famille et autonomie voient leur excédent se réduire, car la progression des dépenses est plus rapide que celle des recettes.
Les comptes de la sécurité sociale sont donc déficitaires, mais, de plus, certains sont de plus en plus insincères. La Cour des comptes a ainsi refusé de certifier les comptes de la Cnaf et de la branche maladie, en raison d'erreurs non corrigées longtemps après leur paiement. Nous ne pouvons donner quitus au Gouvernement de sa gestion dans ces conditions.
En 2022, la dette sociale a atteint un pic de 161 milliards d'euros. Nous craignons que l'horizon de son extinction ne soit repoussé au-delà de 2033. Le tableau est sombre. Dans ces conditions, la commission des finances vous invite à rejeter ce projet de loi.
Mme Raymonde Poncet Monge . - L'objet de ce premier Placss est d'approuver les comptes de la sécurité sociale, mais surtout de tirer les enseignements de l'année écoulée. Ce texte apparaît très politique et nous en ferons également une lecture politique.
La dynamique des comptes reste préoccupante : la sécurité sociale est très déficitaire, notamment à cause de sa branche maladie, toujours en attente du tournant préventif, mais aussi du fait de l'assèchement du financement social par des dispositifs alternatifs au salaire non soumis à cotisations.
Les rémunérations les plus fortes contribuent de moins en moins au financement de la sécurité sociale : les allègements et exonérations ont fortement augmenté. Le coût net des exemptions d'assiette dépasse ainsi 10 milliards d'euros.
Vous menez et accélérez une politique d'incitation à contourner les augmentations pérennes de salaires. Loi après loi, vous creusez méthodiquement le déficit de la sécurité sociale.
La loi organique du 14 mars 2022 a prévu une évaluation de l'efficience de chaque niche fiscale, sur un rythme triennal : chaque année, un tiers des niches doivent être évaluées, or ce n'est pas le cas dans ce texte. Compte tenu des pertes pour la sécurité sociale et du coût pour l'État, il est temps de produire cette annexe pour éclairer le Parlement.
Notons aussi l'absence de l'indicateur sur la création de places en crèche, alors qu'un objectif de 30 000 créations nettes avait été affiché pour la période 2018-2022.
Le dépassement de l'Ondam était fatal et s'avère programmé. La Cour des comptes le note : la progression entre 2023 et 2026 serait à peine à la hauteur de l'inflation. Nous savons que l'Ondam va augmenter, du fait du vieillissement de la population. Où est donc la sincérité des prévisions, comme le sens des dépassements ? Le seuil d'alerte est privé de son intérêt.
Quant aux excédents des branches famille, autonomie et AT-MP, ils traduisent aussi les insuffisances des politiques menées, notamment en matière de places en crèche et d'accidentologie. Il existe ainsi des excédents non vertueux.
Loin de permettre un chaînage vertueux, ce projet de loi suscite plus de questions que d'informations. Cette photo des comptes est aussi floue qu'incomplète. Le groupe GEST votera contre. (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. Thani Mohamed Soilihi . - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Ce projet de loi correspond à la première Lacss qui consacre un cycle complet de contrôle et d'évaluation des lois de financement de la sécurité sociale.
La Lacss, déposée avant le 1er juin, permet de constater les moyens financiers mis en oeuvre l'année précédente et d'évaluer les politiques de sécurité sociale. Elle renforce le contrôle parlementaire, au service d'une analyse de l'exercice clos détachée de l'examen du PLFSS.
Les débats des PLFSS se concentraient à l'inverse sur les années à venir. Il s'agit ici d'un exercice formel, qui vise à acter les comptes des années précédentes.
Nous pouvons comparer ce texte aux comptes administratifs des communes, qui sont le plus souvent votés, même par l'opposition, à l'inverse du budget.
Sur le fond, la situation financière des comptes de la sécurité sociale doit être replacée dans son contexte : sortie de la crise sanitaire et surcoûts de l'énergie. Le contexte inflationniste continue de peser sur le pouvoir d'achat des ménages.
L'année 2022 a été marquée par une amélioration globale de la situation des finances de la sécurité sociale par rapport à 2021.
Le déficit des régimes de base et du FSV a diminué de 4,6 milliards d'euros en 2021 pour atteindre 19,6 milliards. Les raisons principales sont l'inflation, la bonne tenue de l'emploi, la surexécution des dépenses liées à la crise sanitaire et la revalorisation des prestations sociales. Trois branches sur cinq sont excédentaires, les branches vieillesse et maladie demeurent déficitaires. Nous devons rétablir l'équilibre de ces branches. L'amélioration de la situation de l'emploi nous rend optimistes.
Pour la septième année consécutive, le chômage diminue, s'établissant à 7,3 % en 2022. Il y a eu 337 000 créations nettes d'emplois en 2022, ce qui représente 5 milliards d'euros de recettes supplémentaires pour la sécurité sociale.
Il faut plus de travail, mais également une meilleure redistribution. En effet, la Cour des comptes a estimé que le coût de la fraude aux prestations sociales serait compris entre 6 et 8 milliards d'euros. Le Gouvernement a annoncé plusieurs mesures pour lutter contre la fraude : contre le travail non déclaré, notamment. Ces annonces très attendues rétabliront la confiance. Pour toutes ces raisons, le groupe RDPI votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
M. Bernard Jomier . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Ce Placss est une première, et un progrès dans la procédure parlementaire de délibération des comptes sociaux, même s'il reste mince. Mince, car le renforcement du rôle du Parlement passerait idéalement par une procédure en amont de l'adoption de la LFSS, qui ne se limiterait pas à l'octroi de délais d'examen rallongés. Ce parcours commencerait par un débat politique avant l'été, dans lequel les enjeux comme les chiffrages n'échapperaient plus aux parlementaires, comme aux acteurs concernés.
L'adoption du budget social et santé de la nation devrait être le temps de ce lien. Nous nous contentons de clore le cycle annuel des finances sociales pour constater les montants financiers effectivement mis en oeuvre l'année précédente, mais également évaluer les politiques de sécurité sociale.
Si nous devions limiter notre rôle à une forme de ratification administrative, les motifs de rejet seraient déjà patents : erreurs dans les comptes déjà relevées et non corrigées, refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de la branche famille.
Les hypothèses du Gouvernement sont très optimistes : on doute de sa sincérité.
Le Gouvernement souhaite ajuster l'Ondam à l'inflation : c'est en fait une régression du fait de l'évolution de notre population.
Votre approche financière ne conduit même pas à l'équilibre : vous projetez des déficits à l'infini. C'est un choix politique : un système de sécurité sociale trop coûteux et les cotisations seraient donc des charges à réduire. Vous opposez soutien aux entreprises et protection sociale : voilà votre choix.
Pourtant, équilibrer les comptes est possible. Entre 2014 et 2018, le recul du passif net a été constant ! Il y a eu une vie avant 2017 ! (M. le ministre sourit.)
Vous n'arriverez pas à cet équilibre, car vous faites un refus d'obstacles sur les recettes, et parce que votre approche des dépenses est comptable, avec autant d'illusions d'économies : indemnités journalières, arrêts de travail, toujours les mêmes vieilles lunes.
Or la Cnam précise que la hausse de 80 % en dix ans des indemnités journalières s'explique par la hausse de la population, l'augmentation des salaires, la crise sanitaire et le départ à la retraite plus tardif - cela ne va pas s'améliorer. Les propos de M. le ministre des comptes publics sur les arrêts du vendredi et du lundi relèvent de l'anecdotique. Votre chasse est vaine.
Quant à l'hôpital, quel écart entre votre satisfaction et la réalité ! Le Gouvernement doit revoir toute son approche du budget santé. Selon la Cour des comptes, l'enjeu principal est de mettre en oeuvre une stratégie territoriale qui associe hôpital public, cliniques privées, médecine libérale et collectivités territoriales. Vous persistez dans votre mauvaise gestion.
Mon groupe veut débattre au fond, jusqu'au bout, et ne votera pas la motion. (Applaudissements sur les travées du groupe SER et du GEST)
Mme Laurence Cohen . - Rejet à l'Assemblée nationale par 134 voix contre 115 et dépôt d'une motion au Sénat présageant d'un sort funeste... Nous nous en réjouissons, d'autant que nous dénoncions dès l'examen de la loi Mesnier le rapprochement de la présentation des comptes de la sécurité sociale de celle du budget de l'État, au mépris de l'autonomie budgétaire de la sécurité sociale. Le texte ne fait que compiler des annexes du PLFSS.
Le ministre Attal - qui est parti - chantait les louanges des 120 000 agents des caisses de sécurité sociale. Mais, le 22 juin dernier, Le Canard enchaîné révélait que le Gouvernement souhaite supprimer 1 720 postes d'ici à 2027. Drôle de remerciement, qui suit les 800 CDI supprimés entre 2018 et 2022... Le refus de certification par la Cour des comptes n'est guère étonnant.
L'Ondam 2022 était de 2,2 %, pour une progression tendancielle des dépenses de soins de 4 %, alors que l'effet de l'inflation est estimé à 1,1 milliard d'euros et que la Fédération hospitalière de France (FHF) réclame 2 milliards d'euros pour financer la hausse du point d'indice.
L'austérité imposée à la branche maladie a conduit à la fermeture de 80 services d'urgences en 2022. Des milliers de soignants ont démissionné de l'hôpital. Voilà les résultats de l'obstination du Gouvernement à assécher les comptes de la sécurité sociale.
Selon l'Inspection générale des affaires sociales (Igas), 150 dispositifs, pour 67,5 milliards d'euros en 2022, contre 59,6 milliards en 2021, iront aux entreprises... La compensation par l'État n'a représenté que 91 %, laissant ainsi une ardoise de 2,5 milliards d'euros aux comptes de la sécurité sociale. Je ne parle pas de la facture du covid, transférée à la sécurité sociale.
Quant à la fraude sociale, elle concerne avant tout le travail dissimulé - 8 milliards d'euros - et les professionnels de santé - 4 milliards d'euros -, bien plus que les assurés - 2,5 milliards d'euros. Nous sommes loin des discours de certains, qui stigmatisent les précaires et les étrangers.
Vous refusez de mettre à contribution les entreprises et les grands groupes. Vous préférez ponctionner le contribuable pour mieux exonérer de charges les entreprises. Notre groupe votera contre cette Lacss. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SER)
M. Michel Canévet . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Seize années après la première loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, deux propositions de lois organiques avaient été déposées en 2021 par notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe et le député Thomas Mesnier : la réforme s'est faite sans difficulté, avec le soutien du Gouvernement. Olivier Dussopt, alors ministre des comptes publics, parlait d'avancées décisives pour les pouvoirs du Parlement.
Notre Constitution dispose, à son article 24, que « Le Parlement vote la loi » et, à son article 21, que le Premier ministre « assure l'exécution des lois ». La loi organique s'impose donc. Or contre toute attente, cette Lacss n'a pas été intégralement exécutée : les Repss n'indiquent pas les résultats des trois dernières années et l'annexe sur les niches sociales ne comprend pas d'évaluation des mesures. Pourquoi ? Les services ne seraient pas en mesure de fournir ces données ? L'information des Parlements ne serait-elle pas une priorité ?
Je rappelle que, selon mon groupe, le niveau des cotisations sociales nuit à notre compétitivité.
Je salue la qualité de l'analyse de Mme Doineau. Le vote de la question préalable nous paraît justifié.
Il est temps de s'attaquer au déficit de l'assurance maladie. Selon l'OCDE, citée par Jean-Marie Vanlerenberghe en 2017, 28 % des actes prescrits seraient jugés injustifiés par les médecins eux-mêmes, soit 50 milliards d'euros de dépenses vaines.
Nous regrettons que le cahier des charges sur l'exécution de la loi ne soit toujours pas publié - il aurait dû l'être avant le 30 juin dernier.
La grève actuelle des praticiens hospitaliers montre combien les attentes sont fortes sur le terrain, en dépit de l'action menée. Les établissements hospitaliers, sociaux et médico-sociaux connaissent de grandes difficultés financières. Il reste beaucoup à faire pour mettre en oeuvre efficacement les politiques de santé et de protection sociale.
Nous voterons dans notre grande majorité la motion tendant à opposer la question préalable déposée par la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées du groupe UC)
Mme Véronique Guillotin . - L'approbation des comptes de la sécurité sociale fait l'objet d'un projet de loi à part, pour la première fois. L'objectif est d'améliorer le contrôle du Parlement. La Cour des comptes estime que la présentation d'ensemble est cohérente.
Toutefois, des éléments sont source de préoccupation : chiffres erronés, absence de mise à jour d'indicateurs essentiels, comme le nombre de places en crèches, rejet de certains comptes. Messieurs les ministres, quels moyens envisagez-vous pour réduire le nombre d'erreurs de paiements de la part des CAF ?
Cela dit, le groupe RDSE privilégie le débat et s'oppose par principe aux motions.
La branche maladie plombe les comptes, pour 21 milliards d'euros. Le déficit est moins élevé que prévu, de 4 milliards d'euros. Mais l'Ondam dépasse de 10 milliards d'euros la prévision de 2021 : avec les crises, l'anticipation est difficile, il faut donc rétablir le seuil d'alerte de 0,5 %.
La branche vieillesse est déficitaire de 4 milliards d'euros. Malgré la réforme des retraites, le Conseil d'orientation des retraites (COR) prévoit un déficit persistant en 2030. Une autre réforme doit-elle être envisagée ?
Pour la branche famille, les recrutements sont difficiles : il faudrait sans doute des revalorisations salariales.
Les Placss permettent de se poser la question d'une meilleure utilisation des dépenses de santé. Piloter l'Ondam de manière uniquement économique n'est plus suffisant. Prévention, éducation à la santé et innovation doivent être mises en avant. Les professionnels de santé sur le terrain ont des attentes fortes. Il faut aller plus vite pour la prévention, avec une loi pluriannuelle.
Dans sa majorité, le RDSE ne s'opposera pas à l'approbation des comptes. « Les hommes n'acceptent les changements que dans la nécessité et ils ne voient la nécessité que dans la crise », disait Jean Monnet. Le temps du changement est venu. (Applaudissements sur les travées du RDSE ; Mme Nadia Sollogoub applaudit également.)
Mme Corinne Imbert . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je me réjouis que ce texte renforce a priori l'information du Parlement. Les finances publiques sont arides, le sentier est escarpé, mais il faut s'y avancer avec clarté. Cela consolide notre pacte républicain.
Comme le soulignait le ministre des comptes publics, l'économie crée la richesse, qui finance la solidarité.
Les chiffres reflètent des choix politiques : le déficit de la sécurité sociale est-il une fatalité ?
Je déplore la non-certification des comptes de la branche famille, en raison notamment de l'augmentation des paiements erronés.
Comme rapporteure de la branche maladie, je constate, non sans désappointement, que la quasi-totalité de l'augmentation du déficit depuis la crise sanitaire provient de l'assurance maladie. Les dépenses de santé n'ont pas diminué depuis la crise sanitaire, notamment en raison du Ségur.
L'Ondam n'est plus respecté depuis la crise sanitaire, notamment à cause de l'inflation. Le dépassement cette année est substantiel par rapport à la prévision, de 10,4 milliards d'euros. L'Ondam ne semble plus pilotable. Pis, il ne rend plus compte des choix politiques du Gouvernement : impossible pour le Parlement d'arbitrer. C'est vrai en loi de finances initiale comme en Lacss. Notre groupe demande un examen par sous-objectif, compte tenu des montants en jeu.
Le comité d'alerte doit aussi jouer pleinement son rôle. La situation actuelle n'est plus tenable : nous avons besoin d'un Ondam utile, avec un découpage fin des dépenses.
Nous ne devons pas perdre de vue la recherche de l'équilibre des dépenses, tout en améliorant l'état de santé des Français. De plus, la soutenabilité de la dette publique impose de revoir les dépenses. Il est loin le temps où la dette rapportait de l'argent... La Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) est encore capable d'absorber une dette de 8,8 milliards d'euros, alors que le déficit annoncé de la sécurité sociale pour 2023 s'élève à 8,2 milliards.
Notre travail de contrôle doit jouer à plein. La médecine de ville est fragile, le niveau d'activité des hôpitaux inférieur à celui de 2019. Tous les établissements sont en déficit et font face à des difficultés de recrutement.
Faute d'annexes exactes, et compte tenu de la non-conformité à la loi organique, nous voterons la motion tendant à opposer la question préalable. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Ce texte est une première, issu de la loi organique du 14 mars 2022. Nous saluons cette nouvelle faculté offerte au Parlement.
Le projet de loi souligne quelques points positifs ; trois des cinq branches sont excédentaires : la branche famille de 1,9 milliard d'euros, la branche autonomie de 200 millions d'euros et la branche AT-MP de 1,7 milliard d'euros.
Les 337 000 emplois créés en 2022 représentent des cotisations supplémentaires pour la sécurité sociale. À cet égard, nous espérons que le projet de loi « France Travail » raccourcira notre chemin vers le plein emploi.
Pour autant, ces chiffres n'effacent pas les 19,6 milliards d'euros de déficit de la sécurité sociale pour 2022. Ce montant colossal comprend les 3,8 milliards de déficit de la branche retraites - preuve que la réforme était une nécessité. Mais le déficit s'explique surtout par celui de la branche maladie, qui atteint 21 milliards d'euros. Certes, les dépenses liées à la crise sanitaire diminuent, mais il faut aussi examiner l'explosion des arrêts maladie, car les indemnités journalières représentent 15 milliards d'euros par an, et sont en hausse tendancielle.
Il faut aussi lutter contre la fraude sociale et les erreurs. Le refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de la branche famille en témoigne. S'ajoute à cela la fraude sociale : on ne saurait tolérer que 15 milliards d'euros destinés à la solidarité nationale soient ainsi détournés.
Nous ne doutons pas que le plan de lutte du ministre Attal améliorera les choses. Nous veillerons à la hausse des moyens consacrés au contrôle.
L'Ondam n'est certes pas respecté, pour la première fois depuis 2011, mais la pandémie et la période d'inflation qui a suivi étaient elles aussi sans précédent. Le budget des hôpitaux a été massivement revalorisé, après une longue période de sous-financement, mais la crise des hôpitaux est loin d'être terminée. Nous en discuterons à l'automne, en examinant les orientations du budget.
Le groupe INDEP est favorable au débat, c'est pourquoi nous voterons contre la question préalable.
Question préalable
Mme la présidente. - Motion n°1, présentée par Mme Doineau, au nom de la commission des affaires sociales.
En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2022 (n° 705, 2022-2023), rejeté par l'Assemblée nationale.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales . - Ce premier projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale ne doit pas être confondu avec un projet de loi d'appréciation de la politique de sécurité sociale. L'exercice est nouveau et j'ai senti, dans beaucoup d'interventions, le besoin d'exprimer un avis sur cette politique.
En l'espèce, il s'agit d'une loi d'approbation, qui implique évaluation : le moindre euro engagé doit être évalué. C'est pourquoi nous avions demandé une évaluation de l'efficience des niches fiscales. Avons-nous eu raison de les voter ? Ont-elles encore leur raison d'être ?
Je comprends la frustration des orateurs, qui voulaient débattre. Mais, pour débattre, il faut tous les éléments : tel n'est pas le cas.
M. François Braun, ministre. - Le refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de la branche famille n'est pas une première. Nous avons répondu à ses observations, avec un investissement dans les systèmes d'information, une fiabilisation du calcul des prestations et une lutte renforcée contre la fraude.
Sur la cohérence, la Cour des comptes a validé les données présentes dans le tableau d'équilibre. Les annexes au projet de loi offrent l'information la plus exhaustive et la plus à jour. Vous auriez souhaité en savoir davantage : nous transmettons au Parlement les données les plus récentes, dès qu'elles sont disponibles.
Un travail d'ampleur sur les niches sociales a été engagé dès l'automne 2022 ; il a débouché sur le rapport de l'Igas.
Je remercie la direction de la Sécurité sociale, dont le travail a permis l'élaboration de ce texte. Avis défavorable.
Mme Raymonde Poncet Monge. - Aux termes de l'article 47-2 de la Constitution, « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. » Or ce texte ne répond pas à ces exigences.
Vous refusez de tenir compte des remarques du Parlement comme de la loi organique de mars 2022, qui prévoit une évaluation d'un tiers des niches sociales chaque année.
Le dépassement de l'Ondam n'a fait l'objet ni d'une loi de financement rectificative ni d'un débat.
Nous mesurons cependant l'intérêt d'un débat sur une loi d'application isolé de l'examen du prochain budget. Le GEST s'abstiendra.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Le Placss est un outil de contrôle à la disposition des parlementaires. Ce texte est avant tout un exercice formel de constat des comptes de l'année précédente. C'est là notre mission, conformément à l'article 24 de la Constitution qui dispose : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »
Ce n'est pas un exercice politique : l'adoption de la motion ne remettra pas en cause les comptes de l'année 2022. Mieux vaut nous concentrer sur l'amélioration de la situation, en commençant par les deux branches déficitaires : ce débat aura lieu lors de l'examen du PLFSS pour 2024. Le RDPI votera contre la motion.
Mme la présidente. - Je vais consulter le Sénat sur la motion tendant à opposer la question préalable.
Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du texte en discussion.
En application de l'article 59 du Règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.
Voici le résultat du scrutin public n°325 :
| Nombre de votants | 343 |
| Nombre de suffrages exprimés | 315 |
| Pour l'adoption | 200 |
| Contre | 115 |
La motion est adoptée.
En conséquence, le projet de loi est considéré comme rejeté.
Prochaine séance demain, mardi 4 juillet 2023, à 9 h 30.
La séance est levée à 21 h 15.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du mardi 4 juillet 2023
Séance publique
À 9 h 30, de 14 h 30 à 19 h 30, et le soir
Présidence :
Mme Pascale Gruny, vice-président, M. Pierre Laurent, vice-président
Secrétaires : M. Jean-Claude Tissot - Mme Marie Mercier
1. 45 questions orales
2. Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à renforcer la protection des familles d'enfants atteints d'une maladie ou d'un handicap ou victimes d'un accident d'une particulière gravité (texte de la commission, n°787, 2022-2023)
3. Projet de loi visant à sécuriser et réguler l'espace numérique (procédure accélérée) (texte de la commission, n°778, 2022-2023)