Intervention des cabinets privés
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques, présentée par Mme Éliane Assassi, M. Arnaud Bazin et plusieurs de leurs collègues.
Discussion générale
Mme Éliane Assassi, auteure de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE ; M. Jérôme Bascher et Mme Valérie Boyer applaudissent également.) J'ai l'honneur de vous présenter la proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil dans les politiques publiques, fruit du travail rigoureux mené par la commission d'enquête dont mon groupe a été à l'origine. En quatre mois d'investigations, nous avons mené 40 auditions et analysé 7 300 documents.
Nous visons trois objectifs : mettre un terme à l'opacité des prestations de conseil, mieux les encadrer et renforcer les exigences déontologiques des consultants. Transpartisane, notre démarche consiste à fixer un cadre clair pour mettre fin aux dérives constatées.
Je remercie l'ensemble des membres de la commission d'enquête pour leur soutien et la rapporteure pour les améliorations apportées au texte.
C'est le pluralisme sénatorial qui s'exprime ce soir ; soyons-en fiers. (Marques d'assentiment sur de nombreuses travées ; MM. Fabien Gay et Laurent Burgoa applaudissent.)
Mme Nathalie Goulet. - C'est vrai !
Mme Éliane Assassi. - Je salue également le président de la commission d'enquête, Arnaud Bazin ; nous avons travaillé de concert depuis le premier jour.
La commission d'enquête a mis en évidence un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur des pans entiers de l'action publique. Crise sanitaire, avenir du métier d'enseignant, états généraux de la justice : la liste de leurs interventions donne le tournis. Y a-t-il un pilote dans l'avion ?
L'année dernière, la facture a atteint 1 milliard d'euros pour l'État ; elle a plus que doublé depuis 2018. Une journée de consultant coûte 1 500 euros - et ce tarif a atteint 2 168 euros pendant la crise sanitaire...
Or les résultats ne sont pas toujours au rendez-vous : CapGemini a touché plus de 280 000 euros pour une mission sur le handicap dont la valeur ajoutée est « quasi nulle, contre-productive parfois », selon l'évaluation de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). BCG et EY ont même reçu plus de 550 000 euros pour une convention des managers de l'État qui n'a jamais eu lieu ! Et McKinsey a reçu près de 1 million d'euros pour aider la Caisse nationale d'assurance vieillesse en vue de la réforme des retraites, dont tout le monde se souvient qu'elle a été abandonnée...
De telles dérives avec de l'argent public sont inacceptables, surtout dans le contexte actuel.
Mme Nathalie Goulet. - Absolument !
Mme Éliane Assassi. - Au quotidien, les cabinets de conseil souhaitent rester « behind the scenes », comme ils disent.
La mission Cyrulnik sur les 1 000 premiers jours de l'enfant ignorait que Roland Berger avait été missionné en parallèle sur le même sujet. Le cabinet a touché plus de 400 000 euros, quand les membres de la mission, bénévoles, peinaient à se faire rembourser leurs déplacements...
L'opacité persiste, et le « jaune » budgétaire publié la semaine dernière par le Gouvernement est lacunaire et très décevant. En effet, il ne concerne que 470 millions d'euros de prestations sur les 894 millions d'euros couverts par la commission d'enquête. En outre, le Gouvernement se refuse à publier la liste des prestations. Les ministères traînent des pieds pour répondre aux journalistes, malgré les avis de la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada). Un journaliste de NextInpact a demandé à l'Éducation nationale une copie de la mission sur le métier d'enseignant : dix mois plus tard, il attend toujours...
Le Gouvernement ne doit pas avoir peur de la transparence. C'est pourquoi le texte prévoit la publication intégrale des prestations réalisées pour le compte des opérateurs de l'État.
Lorsque les consultants viennent leur expliquer leur métier à coups de post-it, de jeux de rôle et de paper boards, les agents publics éprouvent un certain malaise. À l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), Wavestone chassait des « irritants » pour réduire le délai de traitement des demandes d'asile.
Au coeur de la crise sanitaire, McKinsey utilisait le logo du ministère de la santé pour ses présentations. M. Véran a affirmé devant notre commission d'enquête : « Si vous aviez voulu des documents estampillés McKinsey présents dans le dossier, vous auriez trouvé une feuille blanche ». Étrange, pour une prestation facturée plus de 12 millions d'euros...
Pour mettre fin à ces dérives, nous imposons aux cabinets de ne plus utiliser les signes de l'administration. Sur l'initiative de Mickaël Vallet, nous bannissons les expressions anglo-saxonnes d'inspiration managériale.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Très bien !
Mme Éliane Assassi. - La langue de la République est le français, y compris pour les consultants.
Certains ont réduit notre texte à une « PPL McKinsey ». Certes, les pratiques de ce cabinet, qui n'a payé aucun impôt sur les sociétés pendant dix ans alors qu'il réalise 450 millions d'euros de chiffre d'affaires par an, ont choqué nos compatriotes. En juillet, sur BFM Business, sa directrice générale a mis en cause le coût du travail en France, évidemment trop élevé. En réalité, McKinsey peut remercier le mécanisme des prix de transfert et le paradis fiscal du Delaware...
Mais notre proposition va bien au-delà, car le recours à des consultants est devenu un réflexe pour l'administration. À tel point que l'État semble se fier davantage aux PowerPoint de ses consultants qu'au travail de ses agents !
L'État est en mode start-up. Mais en déléguant ses missions stratégiques à des cabinets privés, il risque de se démunir face aux multinationales du conseil. (M. Mickaël Vallet renchérit.)
Nous gardons à l'esprit la circulaire publiée le 19 janvier dernier, jour de l'audition de Mme de Montchalin par notre commission d'enquête. Le hasard fait parfois bien les choses...
Nous vous demandons solennellement d'inscrire notre proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Les Français veulent que les choses changent. L'enjeu dépasse notre pays : McKinsey a été payé 35 000 dollars par jour lors de la crise sanitaire au Québec.
Nous avons le devoir de fixer des règles claires. C'est une exigence devenue populaire au fil des travaux de notre commission. Je fais confiance à notre assemblée pour être à la hauteur de ces exigences. (Applaudissements nourris sur toutes les travées, à l'exception de celles du RDPI et du groupe INDEP)
Mme Cécile Cukierman, rapporteure de la commission des lois . - La proposition de loi de nos collègues Assassi et Bazin est ambitieuse et novatrice, nourrie des mois de travaux de la commission d'enquête qu'ils ont menée.
Leur travail a eu un effet profond sur l'action de l'État : circulaire du 19 janvier, renégociation de l'accord-cadre de la DITP, charte de déontologie pour les interventions de conseil auprès de la puissance publique, publication d'un document budgétaire que je me refuse à appeler « jaune »...
Tout cela reste néanmoins insuffisant, faute d'avoir le caractère général et pérenne que nous souhaitons. Une loi d'encadrement est donc nécessaire.
Ce texte répond à quatre enjeux essentiels pour une démocratie mature : transparence, maîtrise de la dépense publique, souveraineté et probité.
La commission des lois a conservé l'équilibre du rapport adopté par la quasi-totalité des membres de la commission d'enquête, tout en veillant à lui donner une pleine effectivité.
Elle a sécurisé le périmètre du texte, préférant la catégorie d'établissements publics de l'État à celle d'opérateurs. Elle a renforcé les exigences de transparence et rendu plus dissuasive l'amende administrative en cas de non-respect des obligations. Enfin, elle a apporté des garanties à la procédure de vérification sur place et prévu un mécanisme de régulation des marchés publics.
Ce texte n'est qu'une étape, car certains sujets importants restent en débat. Ainsi, la question de l'inclusion des collectivités territoriales se pose. Mais il faut consulter les associations d'élus locaux sur le sujet, avant d'adopter un amendement qui affaiblirait l'objectif visé. Par ailleurs, il nous semble prématuré de fixer un seuil de taille ou de dépenses des opérateurs.
Une partie des amendements remettent en cause l'architecture du texte, notamment le rôle de contrôle dévolu à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et le recours à la sanction administrative. La commission s'y opposera.
D'autres ont une portée plus restreinte : même si nous n'y sommes pas favorables à ce stade, nous pourrons y revenir dans la suite de la navette.
Les amendements visant à renforcer le cadre applicable aux représentants d'intérêts se sont heurtés à l'article 45. Ce sujet mérite un texte à part et le comité de déontologie du Sénat travaille sur la question. Préservons l'équilibre issu du travail de la commission d'enquête.
Nous posons des fondations, mais beaucoup restera à faire pour améliorer le texte et le rendre applicable. Nous ne voulons pas affaiblir l'État, mais changer les pratiques qui ont conduit à externaliser la prise de décision vers le secteur privé. (Mme Nathalie Goulet approuve.)
En la matière, nous jouons pleinement notre rôle d'initiative et de contrôle. Espérons que l'Assemblée nationale fera de même. La commission des lois vous invite à adopter ce texte, enrichi de quelques amendements. (Applaudissements sur toutes les travées, à l'exception de celles du RDPI et du groupe INDEP)
M. Stanislas Guerini, ministre de la transformation et de la fonction publiques . - Ce sujet est stratégique : il s'agit de la capacité de la puissance publique à agir, à répondre efficacement aux défis.
Nous choisissons ensemble de renforcer la puissance publique, alors que les populistes polémiquent pour affaiblir l'État. Nous sommes, de manière transpartisane, dans le camp de ceux qui veulent renforcer l'État.
Celui-ci doit-il faire appel à des compétences dont il ne dispose pas en interne ? Oui. Doit-il se doter d'un cadre renforcé pour le recours à ces compétences ? Oui également.
Je salue le travail approfondi et sérieux de la commission d'enquête créée sur l'initiative du groupe CRCE. La commission a voulu que ses propositions aient une traduction législative. Nous en prenons acte et abordons ce texte avec attention et exigence.
Je me présente devant vous avec la volonté d'avancer. Nous avons déjà agi, avec la circulaire du Premier ministre du 19 janvier dernier, qui a fixé des modalités de contrôle interne et un cap de réduction des dépenses de conseil. Une mission interinspections sera menée d'ici à la fin de l'année pour vérifier la bonne application du contrôle interne.
Dès ma nomination, j'ai mis en place un nouveau cadre : l'accord-cadre interministériel porté par la DITP, qui entrera en vigueur en janvier prochain. Ce cadre intègre pleinement les recommandations de la commission d'enquête en matière de déontologie, de transparence, d'encadrement des données. Par ailleurs, afin de réarmer concrètement l'État, j'ai créé quinze postes dédiés au sein de la DITP, qui compte une centaine d'agents.
Enfin, nous avons élaboré un document synthétisant l'ensemble des dépenses de conseil de l'État, annexé au projet de loi de finances pour 2023. Je m'engage à déposer devant l'Assemblée nationale un amendement au projet de loi de finances visant à faire de ce document un « jaune » annuel.
Mme Nathalie Goulet. - Un vrai « jaune » !
M. André Reichardt. - Un vrai !
M. Stanislas Guerini, ministre. - De même, je m'engage à renforcer le volume et la granularité des informations portées à votre connaissance.
C'est dans cet esprit constructif et sincère, mais aussi exigeant sur l'efficacité et la proportionnalité des mesures, que j'aborde notre discussion. Je partage l'objectif premier du texte : améliorer la maîtrise des dépenses publiques et préserver la neutralité de la décision publique.
Un point de méthode : je ne donnerai aucun avis défavorable sans avancer de contre-propositions.
En ce qui concerne le périmètre de la proposition de loi, il me semble essentiel qu'il inclue les collectivités territoriales. Sur la transparence des prestations, le Gouvernement défendra le regroupement dans un article unique des articles 3, 4 et 8, pour une meilleure lisibilité. Quant au mécanisme de contrôle déontologique et de sanction, il doit être proportionné à l'objectif recherché.
Madame Assassi, je souhaite que ce texte chemine, dans une niche parlementaire ou sur l'ordre du jour examiné au Gouvernement. (M. Fabien Gay s'en félicite.)
Mme Nathalie Goulet. - Très bien !
M. Stanislas Guerini, ministre. - Entrons maintenant dans le vif du débat. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; Mme Françoise Gatel applaudit également.)
M. Stéphane Ravier . - Décidément, monsieur le ministre, vous êtes incorrigible... La discussion générale n'a pas commencé que vous brandissez déjà votre chiffon rouge, votre point Godwin : le populisme ! Voilà qui trahit la fébrilité du Gouvernement.
Que cela vous plaise ou non, ce texte doit mettre fin à de très mauvaises habitudes. Recourir à des prestations de conseil pour un soutien ponctuel, c'est légitime. Mais le faire de manière systématique et en devenir dépendant, c'est inacceptable !
Ce sont non seulement les proportions, mais les méthodes qui interrogent. La start-up nation, c'est un État colonisé par des cabinets le plus souvent étrangers ; c'est notre souveraineté captée par des intérêts financiers qui ne connaissent qu'une patrie, le profit.
Alors que le ministère de la santé compte 11 000 fonctionnaires, il a fait appel à 11 000 jours de conseil pendant la crise de la covid : c'est insupportable. Même si, que nous n'ayons pas possédé en interne les porte-flingues de l'Ausweis sanitaire, ce n'est pas moi qui m'en plaindrai. (Protestations sur plusieurs travées)
M. Mickaël Vallet. - Ça aussi c'est un mot étranger !
M. Stéphane Ravier. - Les cabinets de conseil servent parfois plusieurs clients, se vendent au plus offrant et renvoient l'ascenseur à ceux qui leur ouvrent les portes. Le directeur de l'innovation de Pfizer a passé vingt-cinq ans chez McKinsey, le cabinet chargé de notre stratégie vaccinale...
La porosité entre ces cabinets et les administrations et partis politiques interroge : le fils du président du Conseil constitutionnel, un directeur de cabinet de ministre et le directeur général d'En Marche sont passés par McKinsey - et j'en passe. Sans compter que vingt associés ont fait la campagne du candidat Macron en 2017.
Cette porosité ne peut qu'entraîner défiance et suspicion, à l'heure où, avec le conseil de défense militaire et sanitaire, bientôt environnemental et migratoire, nous sommes sommés de prendre l'habitude des huis clos sans aucun contrôle parlementaire.
Je soutiendrai cette avancée pour rétablir la confiance dans la politique, fortement éprouvée.
M. Jean-Yves Roux . - Nous avons tous à l'esprit la surprise des membres de la commission d'enquête lors de l'audition du directeur général de McKinsey, interrogé sur un contrat de près de 500 000 euros relatif aux évolutions du métier d'enseignant : un échange lunaire du point de vue tant des montants évoqués que des réponses reçues.
Les critiques que je formulerai resteront accessoires par rapport à la grande qualité du travail mené. Toutes les mesures de cette proposition de loi vont dans la bonne direction : diffusion de la liste des prestataires, encadrement du recours aux consultants, encadrement déontologique par la HATVP. Nous sommes attachés à un État fort, garant de l'intérêt général.
S'agissant de la liste des prestations visées, notre collègue Corbisez avait proposé en commission l'exclusion des prestations d'expertise technique. Nous nous rangeons au choix d'une approche plus souple.
Un sujet pose réellement problème : les collectivités territoriales, dont nous sommes les représentants. « Le Sénat oublie ses électeurs » : voilà l'un des titres de presse qu'on a pu lire. Ne donnons pas le sentiment d'un refus d'obstacle. Notre président, Jean-Claude Requier, a déposé un amendement qui éviterait cet écueil.
Ne tirons pas argument des difficultés techniques ou des seuils à fixer : nos collectivités territoriales méritent aussi d'être protégées de l'influence excessive des cabinets de conseil. Souvenons-nous des emprunts toxiques : s'ils ont été contractés, c'est aussi parce que les élus étaient mal protégés.
J'invite notre assemblée à poursuivre ses travaux en incluant les collectivités. (Applaudissements sur les travées du RDSE)
M. Arnaud Bazin . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Mickaël Vallet applaudit également.) Comme Mme Assassi, je remercie l'ensemble des membres de la commission d'enquête. Que de chemin parcouru depuis la réunion constitutive, voilà près d'un an !
Notre travail est transpartisan : c'est un gage de sérieux et d'équilibre. Je remercie la rapporteure, qui a amélioré le texte.
Soyons clairs : nous ne légiférons pas contre les cabinets de conseil, mais pour en finir avec l'opacité qui entoure leur intervention.
J'appelle le Gouvernement à inscrire ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, car nos concitoyens ne comprendraient pas qu'il reste bloqué.
Sur le plan déontologique, nous avons identifié trois risques : les conflits d'intérêts, le pantouflage et le « pied dans la porte », c'est-à-dire le pro bono.
Des sommets comme TechForGood ou Choose France ont été organisés gratuitement, mais ils servaient la stratégie commerciale des cabinets. Nous interdisons purement et simplement le pro bono, ce que le Gouvernement n'a jamais fait. Seul subsisterait le mécénat, dans des champs bien circonscrits et avec déclaration à la HATVP.
Par ailleurs, l'État est en droit de connaître les autres clients de ses consultants. Un État aveugle sur les activités de ses consultants est un État en danger.
Des consultants s'émeuvent du formalisme des déclarations d'intérêts. Qu'ils se rassurent : nous, parlementaires, remplissons ces déclarations depuis 2013. Des bac+10 devraient y arriver... (Nombreuses marques d'assentiment)
Concernant le pantouflage, il n'y a rien d'insurmontable non plus : il n'est pas question de l'interdire, mais de l'encadrer. L'avis de la HATVP serait systématique et les intéressés rendraient compte de leurs activités à intervalles réguliers. Cela éviterait par exemple qu'un consultant de Capgemini embauché au service des correspondances de l'Élysée recrute ce même cabinet pour moderniser le service. Toute ressemblance...
Nous renforçons les moyens d'investigation et de sanction de la HATVP. Cette dernière pourra prononcer des sanctions administratives et des exclusions de la commande publique, ce qui nous semble logique et conforme au droit européen.
M. Philippe Bas. - Très bien !
M. Arnaud Bazin. - Enfin, le comité de déontologie du Sénat émettra des propositions sur les représentants d'intérêts d'ici à la fin de l'année ; en la matière, nous tiendrons les engagements pris devant le Bureau du Sénat. (Vifs applaudissements sur toutes les travées, à l'exception de celles du RDPI, du groupe INDEP et du GEST)
M. Emmanuel Capus . - La commission d'enquête trouve son origine dans une polémique, née à l'occasion de la campagne présidentielle.
Mme Nathalie Goulet. - Non !
M. Jérôme Bascher. - C'est faux !
M. Emmanuel Capus. - Aussi divers que soient ses services, l'administration ne peut avoir en interne les compétences requises pour gérer tous les problèmes.
C'est ainsi que 72 % des 900 millions d'euros relevés par la commission d'enquête...
M. Philippe Bas. - 900 millions d'euros !
M. Emmanuel Capus. - ... portent sur des prestations informatiques.
Nos concitoyens préfèrent sans doute que les administrations prennent des décisions éclairées. (Murmures à gauche)
La proposition de loi impose des obligations de transparence aux prestataires de conseil.
M. Philippe Bas. - Enfin !
M. Emmanuel Capus. - Elle vise à prévenir les conflits d'intérêts, mais aussi à éviter les allers-retours entre cabinets et administrations.
L'État n'est évidemment pas le seul à recourir aux cabinets ; les collectivités territoriales le font aussi très régulièrement. Or le texte ne les inclut pas.
Pour notre part, nous doutons qu'une proposition de loi soit un moyen efficace et adapté pour répondre aux problèmes. (Exclamations sur diverses travées)
Nous pensons qu'il n'est pas malsain que public et privé échangent conseils et personnes. C'est toujours le politique qui décide.
Voix sur plusieurs travées. - Ou pas...
M. Emmanuel Capus. - Nous craignons aussi que cette proposition de loi renforce des maux bien français : bureaucratie (ironie à gauche), lourdeur administrative (l'ironie redouble), augmentation du nombre de fonctionnaires. (Exclamations à gauche et sur certaines travées au centre)
M. le président. - Il serait bon que tous les avis soient respectés...
M. Emmanuel Capus. - Notre pays a besoin de souplesse et de simplicité.
M. Fabien Gay. - La souplesse à 1 milliard d'euros !
M. Emmanuel Capus. - Les fertilisations croisées sont source de synergies qui améliorent l'efficacité des politiques.
Naturellement, nous devons être vigilants sur l'utilisation des deniers publics. Reste que la manière la plus efficace, pour les libéraux que nous sommes, de réduire l'influence de ces cabinets, c'est de réduire l'intervention de l'État. (On s'exclame à gauche et sur certaines travées au centre et à droite.)
Le groupe INDEP ne votera pas comme M. Ravier...
M. Stéphane Ravier. - Suspense insoutenable...
M. Emmanuel Capus. - .... mais s'abstiendra. (Nombreuses marques d'ironie)
Un sénateur du groupe Les Républicains. - Courageusement !
M. Guy Benarroche . - La fin du pantouflage et des allers-retours entre État et cabinets privés avait été érigée en objectif par Emmanuel Macron. Une fois de plus, nous avons été déçus. Sans doute faudrait-il dire, comme le Président de la République : ce n'est pas un échec, ça n'a pas marché...
Des révélations journalistiques ont mis en évidence une explosion du recours aux prestations de conseil depuis 2017. La commission d'enquête a fait le même constat de manière transpartisane.
Ce n'est pas le recours même à l'expertise extérieure qui est en cause ; ce sont l'opacité des mécanismes et les montants consacrés, pour des résultats plus que discutables.
Le désinvestissement dans les compétences publiques favorise ce recours massif. Les sociétés de conseil sont souvent perçues comme un moyen simple et agile de pallier le manque d'emploi public ou l'absence de montée en compétences des agents publics. Dans le domaine informatique, certains agissent en pompiers pyromanes, empêchant l'État de gagner en compétences pour donner aux cabinets de nouvelles occasions d'intervenir.
Le manque de transparence est également pointé du doigt. L'opacité dans le recours aux cabinets est source de défiance de la part de nos concitoyens.
Certains points du texte méritent des améliorations. Nous regrettons l'irrecevabilité opposée à plusieurs de nos amendements. L'un d'eux s'inscrivait pourtant dans la lignée d'une recommandation de la mission d'évaluation de la loi Sapin II.
Nous sommes globalement favorables au texte. Toutefois, la plupart des mesures ont un caractère non normatif ou réglementaire. C'est bien là que le bât blesse : souvent l'écriture des décrets ne suit pas. Nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du GEST et sur certaines travées du groupe SER ; M. Bernard Buis applaudit également.)
Mme Nicole Duranton . - Les pouvoirs publics ont toujours eu besoin d'un appui extérieur ; cela ne date pas de 2017.
Ressources humaines, informatique, gestion de données massives, analyses comparatives : les besoins sont nombreux. Certains champs d'expertise nécessitent le recours à des conseils extérieurs. D'autre part, un arbitrage apaisé appelle parfois un regard extérieur. Enfin, certaines situations de crise appellent l'intervention coordonnée et rapide d'un grand nombre de personnes.
Nous ne sommes pas les plus mauvais élèves en Europe : les chiffres sont cinq fois plus élevés en Allemagne, quatre fois au Royaume-Uni.
M. Olivier Rietmann. - C'est incroyable !
Mme Nicole Duranton. - La commission d'enquête a entendu 47 personnes, analysé 7 300 documents... Je me réjouis que le Gouvernement ait pris en considération certaines de ses recommandations dans l'accord-cadre interministériel. Il a, en outre, publié un « jaune » budgétaire.
Mme Nathalie Goulet. - Un faux !
Mme Nicole Duranton. - Compétence, souveraineté, démocratie et légitimité : autant d'enjeux à sécuriser.
Le Premier ministre avait publié le 19 janvier une circulaire fixant l'objectif ambitieux de faire diminuer de 15 % le montant des prestations de conseil avant la fin 2022.
Mercredi 12 octobre, la commission des lois a adopté à l'unanimité la proposition de loi qui traduit dans la loi les préconisations de la commission d'enquête : assurer la traçabilité de la participation des cabinets et mieux informer les citoyens. Il ne s'agit en aucun cas de supprimer le conseil.
Le RDPI a déposé cinq amendements. Le premier précise le seuil des établissements publics concernés par le champ de la proposition de loi, en le fixant à 60 millions d'euros. Le second exclut du champ du texte le conseil interne à l'administration pour éviter une surinterprétation par le juge. Le troisième exclut les prestations de gestion des ressources humaines et d'expertise informatique. À l'article 11, nous renvoyons au décret les modalités d'enregistrement des actions de démarchage. Le dernier limite les obligations d'audit, souvent très coûteuses, aux marchés les plus sensibles.
Il a été envisagé d'appliquer le dispositif aux collectivités territoriales qui font appel au conseil. Mais une telle extension passe par la fixation d'un seuil. Plusieurs amendements le fixent à 100 000 habitants ; c'est un seuil qui semble adapté.
Je sais que le ministre aura à coeur de ne pas dévitaliser le texte de la commission. Il convient d'empêcher les dérives, sans tomber dans la surenchère législative.
Le RDPI est favorable au principe de ce texte et sera attentif au sort de ses amendements. Il faudra veiller à ce que le dispositif soit aligné autant que possible sur ce qui existe déjà pour les représentants d'intérêts. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
M. Jean-Pierre Sueur . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Au nom du groupe SER, je remercie sincèrement Éliane Assassi et Arnaud Bazin pour avoir fait, avec tous les membres de la commission d'enquête, un travail remarquable qui illustre, une fois encore, combien le Parlement, et particulièrement le Sénat, peut être utile et efficace lorsqu'il exerce pleinement sa mission de contrôle. (M. André Reichardt approuve.)
Ce travail a permis l'ouverture d'une enquête judiciaire sur le non-paiement par McKinsey de l'impôt sur les sociétés entre 2011 et 2020 alors qu'il réalise en France un chiffre d'affaires de plusieurs centaines de millions d'euros. Nous avons aussi découvert que l'État avait dépensé plus d'1 milliard d'euros en prestations de conseil en 2021 - 45 % de plus qu'en 2018. Nous avons enfin appris que dans la crise sanitaire, il avait été largement fait appel à ces cabinets. Les services de l'État disposent pourtant des compétences nécessaires.
J'ai appris un jour qu'un ministre avait fait appel à un cabinet de conseil pour rédiger l'exposé des motifs d'un projet de loi. C'est insupportable ! (Mme Nathalie Goulet renchérit.) Si un ministre ne peut pas exposer les raisons pour lesquelles il présente un projet de loi, c'est à désespérer de la politique.
Il est des domaines où il est utile de faire appel à des compétences extérieures, nul ne le conteste ; mais encore faut-il que cela soit fait en toute transparence.
Le groupe SER a déposé des amendements pour élargir le champ du texte. Mme la rapporteure juge préférable de s'en tenir au travail de la commission d'enquête. Mais rien n'empêche le législateur d'aller plus loin ! C'est pourquoi nous proposons d'intégrer au texte les collectivités territoriales de plus de 100 000 habitants, la Caisse des dépôts et consignations et les assemblées parlementaires - tout en préservant intégralement l'autonomie de ces dernières : le Bureau de chaque assemblée décidera des modalités de mise en oeuvre.
Le but, c'est la transparence. Nous avons tout intérêt à jouer cette carte vis-à-vis de nos concitoyens.
« La vérité vous rendra libres ». C'est d'un livre très ancien que je tire ma conclusion. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et CRCE)
M. André Reichardt. - Saint-Jean !
M. Éric Bocquet . - Acteurs de l'ombre, mais omniprésents et tentaculaires : la commission d'enquête a mis au grand jour l'activité des cabinets de conseil. L'écho de nos travaux nous a dépassés : les cabinets constituent désormais un objet politique identifié et controversé. D'où l'impérieuse nécessité de légiférer rapidement.
Si le recours aux cabinets est ancien, son ampleur est inédite : un milliard d'euros en 2021. Ce qui a changé, c'est une confiance toujours plus affirmée, depuis 2017, dans ceux qui savent - les cabinets de conseil - face à ceux qui ne savent pas - l'administration. Ces cabinets étrangers sont connus pour appliquer les mêmes recettes à des contextes différents.
La révision générale des politiques publiques (RGPP) de Nicolas Sarkozy s'est traduite par le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, portant un coup à la capacité de la fonction publique à mener à bien ses missions. Il est temps de refaire du politique le maître de l'action publique.
Nous fûmes seuls à demander la suppression, dans la loi du 28 décembre 2021, de la fongibilité asymétrique, fruit d'une logique libérale mortifère. Le collectif « Nos services publics » montre l'effet pervers du mécanisme qui consiste à réduire la qualité du service par l'externalisation - qui dégrade les finances publiques.
Le Gouvernement, feignant de soutenir la proposition de loi, cherche à la miner à grands coups d'exclusions. On ne peut pas prétendre encadrer le recours aux cabinets tout en sapant les obligations déontologiques que prévoit la proposition de loi. Votre « en même temps », monsieur le ministre, c'est le laxisme, la poursuite de la connivence entre les cabinets et le Gouvernement. Les contrats massifs passés depuis l'été montrent que vous ne tirez aucune leçon des travaux de la commission d'enquête.
Circulaire opportune la veille de l'audition de la ministre, annonce en pleine campagne présidentielle, jaune budgétaire incomplet : vous avez sans cesse cherché à saper notre travail.
C'est à raison que le président-candidat a reconnu : « sur McKinsey, on est mauvais comme des cochons » ! La commission d'enquête a en effet prouvé que la Firme ne payait pas d'impôt sur les sociétés depuis dix ans, tout en captant l'argent public. Merveilleux Delaware : 960 000 habitants et 1,6 million de sociétés enregistrées !
Ce texte transpartisan est un point de départ bienvenu pour que l'État continue à garantir l'intérêt général. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SER)
Mme Nathalie Goulet . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Arnaud Bazin applaudit également.) J'ai une aigreur : celle de ne pas avoir eu moi-même l'idée de cette commission d'enquête ! Je m'étais limitée à demander un débat sur le sujet.
Le sujet de la part du privé dans la décision publique est central, il n'est pas que philosophie, tant notre société est attentive aux conflits d'intérêts, le pire cancer de la politique.
Il n'a jamais été question d'interdire les cabinets de conseil, mais d'encadrer le recours à ceux-ci.
On y a toujours eu recours ; mais il y a une tendance inquiétante à ubériser le pouvoir régalien notamment pour les décisions les plus sensibles. On placardise la haute fonction publique (Mme Marie-Noëlle Lienemann applaudit) en lui préférant à prix d'or des consultants privés ; on la paupérise, et avec elle les inspections générales, trop rarement écoutées et entendues. (Applaudissements sur quelques travées du groupe SER ; Mme Marie-Noëlle Lienemann applaudit également.)
Martin Hirsch, lors de son audition, avait confié le malaise des agents hospitaliers vis-à-vis du recours systématique à des cabinets pour lesquels l'hôpital n'est qu'un client. Les agents de l'Ofpra disent se sentir infantilisés : 485 000 euros pour une prestation sur la réduction des délais de traitement des demandes d'asile...
Supprimer le corps diplomatique, l'ENA, le corps préfectoral : je ne crois pas à ces réformes en trompe-l'oeil. (Applaudissements sur quelques travées du groupe CRCE ; M. Mickaël Vallet applaudit également.). Le 19 janvier 2022, sous la rubrique « il faut sauver le soldat Montchalin »...
M. Mickaël Vallet. - Raté !
Mme Nathalie Goulet. - ... on publiait une circulaire pour limiter le recours aux cabinets de conseil - le jour même de l'audition de la ministre !
Un mot sur le périmètre - et là, je serai franchement centriste. (Sourires) Pour les régions, les départements, les métropoles, les intercommunalités, le conseil est un sujet à part entière, mais la commission d'enquête ne s'y est pas intéressée et les associations d'élus n'ont pas été consultées. Le groupe UC s'abstiendra donc sur les amendements qui intègrent les collectivités territoriales.
Le cadre de la proposition de loi est celui des travaux de la commission d'enquête. Les collectivités territoriales sont un vrai sujet - peut-être celui d'une future mission flash. Nous pourrions aussi travailler sur les centrales d'achat.
Le Conseil national du barreau s'est vanté d'avoir obtenu l'exclusion du conseil juridique du périmètre du contrôle. Nous avons le même type d'irritant au niveau européen, face aux pyramides d'optimisation, voire de fraude fiscale. Il faudra avancer sur le sujet, en travaillant avec les bâtonniers. On ne peut pas consulter un cabinet d'avocats sur la loi d'orientation des mobilités, par exemple, sans savoir quels intérêts il représente par ailleurs. Je le redis, le conflit d'intérêts est le cancer de la vie publique.
Un mot sur l'article 8 qui renforce les pouvoirs de la HATVP. Il est, à mon avis, bienvenu.
L'absence de coordination des prestations de conseil, ni par France Stratégie, ni par le haut-commissariat au plan laisse songeur.
Les dépenses listées du rapport ont été citées par les orateurs qui m'ont précédée. McKinsey a été l'agent de liaison entre l'État et ses agences de santé publique - pour plus de 170 000 euros. Tout cela n'est pas raisonnable.
Ce texte présente une haute plus-value pour notre assemblée et le travail républicain que nous menons. (Applaudissements sur toutes les travées à l'exception de celles du RDPI)
M. Jérôme Bascher . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Pour reprendre Talleyrand, « suffisant et insuffisant » décrit l'attitude du Gouvernement lorsque la commission d'enquête a présenté ses conclusions. Le sémillant porte-parole du Gouvernement déclarait sur les ondes que c'était l'oeuvre d'une rapporteure communiste (on le confirme sur les travées du groupe CRCE), oubliant que le rapport avait été adopté à l'unanimité.
Le Gouvernement a tenté de corriger le tir : qui une circulaire, qui un autre rapport, qui un jaune budgétaire. Manifestement, vous n'êtes pas à l'aise. Rassurez-vous : nous sommes simplement là pour faire notre travail de parlementaires.
Le Sénat n'est absolument pas contre le recours au conseil, notamment en matière informatique. Mais pour la haute fonction publique, c'est différent. Madame Duranton, les Allemands recourent peut-être plus que nous au conseil, mais la haute fonction publique allemande n'est pas la haute fonction publique française ! Combien de personnes hautement qualifiées, parfois d'anciens ministres, recrute-t-on à l'IGAS ou à l'IGF ! Le Président de la République a justifié la suppression de l'ENA par la volonté de placer de gens d'expérience dans l'administration. Mais on ne les utilise pas ! Lors de la RGPP, nous avions beaucoup utilisé les corps d'inspection...
La direction interministérielle de la transformation publique (DITP) est comme les préfets : elle croyait centraliser, mais les dépenses proliféraient de partout.
Certains ont parlé des collectivités territoriales. N'exagérons rien : leurs services financiers ne font pas appel aux cabinets sans retenue. Que l'État commence par ranger sa chambre, avant d'aller voir chez les autres !
La question de la souveraineté des données est très importante. Les cabinets comme McKinsey sont aussi chers, car ils mettent à disposition des bases de données... qui sont aux États-Unis (Mme la rapporteure le confirme) et qu'on ne peut pas surveiller.
Avec cette proposition de loi, pour paraphraser le Président de la République, l'abondance est terminée pour les cabinets ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et SER ; Mme Éliane Assassi applaudit également.)
M. Mickaël Vallet . - Mon camarade Sueur vous a exposé la position du groupe sur les grandes lignes du texte. Je me concentrerai sur l'article 7 qui impose la langue française dans les échanges des cabinets avec l'administration et dans leurs documents.
La commission d'enquête a pu observer ce qui se passait dans les coulisses de ces marchés publics où, diapositive après diapositive, les cabinets imposaient leurs solutions. Je pourrais dire que j'ai fait partie du board de la commission qui a mesuré, behind the scene, comment, slide après slide, les consultants juniors et seniors des mêmes practices font des « propales » pour offrir les bons feedbacks et key learnings à leurs prospects publics. (Rires)
La commission d'enquête a d'ailleurs annexé à son rapport un glossaire du vocabulaire dont les cabinets abreuvent leurs clients, et dans lequel le PDG de la Poste dit voir le risque d'un nouveau conformisme : ce globish est un instrument de formatage de la pensée.
La France a un rapport propre à la puissance publique et à l'administration. Villers-Cotterêts n'est pas Wall Street. La grande culture anglo-saxonne n'est pas la nôtre.
La légère modification de la loi Toubon proposée ici ne se résume pas à une approche passéiste ni à la recherche d'une langue pure et figée, fantasme morbide que je laisse aux réactionnaires. Il faut adopter les mots étrangers ou nouveaux lorsqu'ils recouvrent une réalité que notre langue ne décrit pas.
En revanche, lorsque le mot existe en français et surtout quand il est entendu de tous les citoyens, il doit être employé pour que les gens se comprennent entre eux. C'est impératif pour éviter l'entre-soi.
Les gouvernements successifs ne respectent pas les lois en la matière. Choose France, French Tech, Business France, French Impact, bottom up, cluster : autant d'agressions verbales qui creusent le fossé entre le peuple et ses représentants. Quand on est payé par le contribuable, on le sert dans sa langue.
Ne laissons pas les Québécois seuls dans ce combat pour la langue française. Je pourrais dire que c'est now or never pour réaffirmer les principes linguistiques. Mais je préfère dire : c'est maintenant ou jamais ! (Applaudissements sur les travées des groupes SER et CRCE ainsi que sur de nombreuses travées du groupe Les Républicains)
M. Jean-Pierre Sueur. - Excellent !
M. Stéphane Sautarel . - Je salue l'initiative des auteurs de la proposition de loi ainsi que le travail de la rapporteure.
Je ne développerai pas les risques que l'emprise des cabinets de conseil fait peser sur la démocratie. À l'heure où la confiance est pour le moins distendue entre les pouvoirs publics et les citoyens, il convient d'encadrer ces pratiques.
Les prestations pro bono obéissent à la stratégie du pied dans la porte. Je me réjouis que le texte pose le principe de l'interdiction de ces missions gratuites, avec quelques exceptions légitimes pour les organismes d'intérêt général, dans le cadre du mécénat d'entreprise.
Il est essentiel de s'assurer que les données de l'administration utilisées par les cabinets de conseil soient protégées. Confier à la Cnil le soin de contrôler la suppression de ces données me paraît équilibré ; cela relève du bon usage de nos autorités indépendantes.
Cette proposition de loi exemplaire comprend bien d'autres volets, qui feront avancer les pratiques démocratiques. Je me réjouis des mesures visant à renforcer la transparence et assurer la proportionnalité.
Éclairer les décisions, oui ; les orienter en présentant des scénarios prébalisés, non. Ne nous laissons pas déposséder, comme certains le sont aujourd'hui. Je vous encourage à voter cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, SER et CRCE)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
Mme Laurence Muller-Bronn . - Je remercie mes collègues pour ce travail remarquable et inédit qui a illustré l'influence des cabinets de conseil et leur emprise sur la décision publique.
J'avais déposé des amendements pour interdire les prestations de conseil stratégique. Consciente des difficultés rédactionnelles et techniques qu'ils présentent, j'accepte de les retirer.
Dans les domaines de la santé, de l'éducation, de la justice ou de l'énergie, le recours aux cabinets est plus que fréquent.
McKinsey a conseillé l'État à toutes les étapes de la crise covid - confinement, tests PCR, vaccination, aides publiques. Ces mêmes préconisations ont été suivies par d'autres pays qui ont eu recours au même cabinet.
Il serait urgent de stopper la déresponsabilisation des décideurs et de retrouver l'autonomie de la décision politique. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. le président. - Amendement n°19, présenté par Mme Duranton, MM. Patriat, Richard, Mohamed Soilihi, Théophile, Bargeton et Buis, Mme Cazebonne, MM. Dagbert, Dennemont, Gattolin et Hassani, Mme Havet, MM. Haye, Iacovelli, Kulimoetoke, Lemoyne, Lévrier, Marchand et Patient, Mme Phinera-Horth, MM. Rambaud et Rohfritsch et Mme Schillinger.
I. - Alinéa 2
Compléter cet alinéa par les mots :
dont les dépenses de fonctionnement constatées dans le compte financier au titre de l'avant-dernier exercice clos sont supérieures à 60 millions d'euros
II. - Alinéa 4
Supprimer cet alinéa.
Mme Nicole Duranton. - Cet amendement fixe un seuil à partir duquel les établissements publics de l'État entreraient dans le champ d'application de la loi. Le seuil de 60 millions d'euros de dépenses de fonctionnement correspond à celui des avances obligatoires versées aux PME dans le cadre d'un marché public.
Seraient ainsi exclus les chambres d'agriculture, les Crous, certains petits musées, certains établissements publics fonciers. Seuls les plus gros établissements publics entreraient dans le champ de la loi, comme Voies navigables de France ou Météo France.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Avis défavorable, non pas que la question des seuils doive être balayée, mais nous ne disposons pas des chiffres consolidés pour savoir quels établissements entreraient dans le champ de la loi si nous retenions ce seuil des 60 millions d'euros.
M. Stanislas Guerini, ministre. - Avis favorable. Le seuil proposé va dans le sens de l'effectivité et de la proportionnalité de la loi. Cela concentrera les efforts sur les 500 plus gros établissements publics de l'État, qui sont les plus exposés au risque de conflit d'intérêts, mais aussi les plus à même d'intégrer les contraintes administratives.
M. Arnaud Bazin. - La déontologie n'est pas une affaire de chiffre d'affaires. (Marques d'assentiment à droite) Il faut absolument se garantir du conflit d'intérêts, que l'on soit un petit ou un gros établissement. (Mme Nathalie Goulet applaudit.)
M. Philippe Bas. - Bien sûr !
M. Arnaud Bazin. - Les conflits d'intérêts sont en effet le cancer de la fonction publique, comme l'a dit Nathalie Goulet. On ne peut réduire la portée de cette proposition de loi dès le premier amendement. Je ne le voterai donc pas. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et CRCE)
M. Stanislas Guerini, ministre. - Le Gouvernement n'entend pas amoindrir les exigences déontologiques. Simplement, cette proposition de loi entraîne un certain nombre de contraintes administratives, certes fondées, qui doivent pouvoir être absorbées par les établissements publics. L'amendement ne vient pas amoindrir, mais au contraire renforcer la portée du texte.
Mme Éliane Assassi. - Cet amendement réduirait la portée et donc l'ambition de la proposition de loi. Ce seuil de 60 millions d'euros n'a en outre aucune cohérence. Il existe dans le code de la commande publique, mais pour tout autre chose.
On ne connaît pas la liste complète des établissements publics qui seraient exclus, on peut quand même citer l'INSP - ex-ENA -, l'ENM, certaines agences de l'eau ou les ARS.
L'amendement n°19 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°27 rectifié, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Après l'alinéa 3
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
...° La Caisse des dépôts et consignations ;
M. Jean-Pierre Sueur. - Il s'agit de faire entrer dans le périmètre du texte la Caisse des dépôts et consignations, qui n'a ni le statut d'établissement public de l'État ni celui d'autorité administrative indépendante.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Favorable : la Caisse des dépôts faisait partie du périmètre de la commission d'enquête.
M. Stanislas Guerini, ministre. - Sagesse. La Caisse des dépôts est effectivement un établissement à part, mais qui fait l'objet d'un contrôle parlementaire puisqu'un parlementaire préside son conseil de surveillance.
M. Jérôme Bascher. - La Caisse des dépôts a de nombreuses filiales : le directeur général de La Poste, lors de son audition, nous a rappelé qu'il en dépendait. Faut-il les y intégrer ? Ce point pourra être tranché par la navette, car le ministre ne manquera pas de soumettre ce texte à l'Assemblée nationale... (Sourires)
L'amendement n°27 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par MM. Requier, Artano, Bilhac, Cabanel, Fialaire, Gold et Guérini, Mme Guillotin, M. Guiol, Mme Pantel et M. Roux.
Après l'alinéa 4
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Les collectivités territoriales et leurs établissements publics, à l'exception des communes de moins de 10 000 habitants ;
...° Les établissements publics de coopération intercommunale, à l'exception des communautés de communes.
M. Jean-Claude Requier. - Cette proposition de loi est la bienvenue, mais une partie de l'administration publique a été oubliée qui, pourtant, a elle aussi recours aux cabinets de conseil. Il n'est pas absurde de vouloir mieux encadrer ce recours par les collectivités territoriales, même si elles sont soumises au contrôle des chambres régionales des comptes. Je songe notamment aux conséquences des emprunts toxiques...
M. le président. - Amendement n°24 rectifié, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Après l'alinéa 4
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Les collectivités territoriales et leurs établissements publics, à l'exception des communes de moins de 100 000 habitants ;
...° Les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 100 000 habitants.
M. Jean-Pierre Sueur. - On nous dit que la loi doit correspondre exactement au périmètre de la commission d'enquête. Je ne comprends pas pourquoi. Si le législateur estime nécessaire d'élargir le champ, il doit le faire. Aussi, nous proposons d'étendre les bienfaits de cette loi aux collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi qu'aux EPCI, au-delà d'un seuil de 100 000 habitants.
M. le président. - Amendement n°45 rectifié, présenté par MM. Requier, Artano, Bilhac, Cabanel, Fialaire, Gold et Guérini, Mme Guillotin, M. Guiol, Mme Pantel et M. Roux.
Après l'alinéa 4
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Les collectivités territoriales et leurs établissements publics, à l'exception des communes de moins de 100 000 habitants ;
...° Les établissements publics de coopération intercommunale, à l'exception des communautés de communes.
M. Jean-Claude Requier. - C'est un amendement de repli, qui retient le seuil de 100 000 habitants pour les communes.
M. le président. - Amendement n°44, présenté par le Gouvernement.
Après l'alinéa 3
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
...° Les régions, la collectivité territoriale de Guyane, la collectivité territoriale de Martinique, la collectivité de Corse, les départements, les communes de plus de 100 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants et la métropole de Lyon ;
M. Stanislas Guerini, ministre. - Si l'on considère que cette proposition de loi vient non pas punir, mais renforcer les acteurs concernés, je ne vois pas de raison de ne pas inclure les collectivités territoriales, qui ont elles aussi recours aux cabinets de conseil.
On peut considérer que les régions, les départements, les 42 communes les plus importantes sont en mesure d'intégrer les contraintes administratives qui viennent avec le bénéfice de ces mesures. Le Gouvernement propose également de fixer le seuil à 100 000 habitants ; la différence rédactionnelle porte sur les EPCI.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - La discussion sur les collectivités territoriales est légitime. Monsieur Sueur, personne ne dit que la loi ne peut pas aller plus loin. En commission, j'ai proposé un équilibre politique qui respecte l'accord trouvé en commission d'enquête. Il s'agit de ne pas entrer dans des champs qui n'ont pas été investigués au préalable.
Je remarquerai avec une pointe d'ironie que quatre amendements sont présentés avec des seuils différents : cela montre le besoin d'expertise pour viser juste.
À l'heure où l'on demande de la concertation, en partant de la réalité locale, il serait malvenu de faire entrer les collectivités dans le champ de la loi sans tenir compte des conséquences sur l'application des autres articles.
Ces vraies questions doivent être travaillées dans le détail, avec les associations d'élus. Avis défavorable aux quatre amendements.
M. Stanislas Guerini, ministre. - Il y aurait un travail à mener pour parfaire ces dispositions. Vous dites aussi qu'on mesure mal l'impact sur les collectivités. Je note que vous n'avez pas eu ces réserves sur les établissements publics de santé. Et pourtant, la commission d'enquête ne s'est pas penchée sur les conséquences sur ces établissements. Vous n'avez auditionné que Martin Hirsch.
Ce texte est en outre le point de départ d'une navette parlementaire qui permettra au texte de cheminer. Je défends l'intégration des collectivités territoriales dans le champ d'application de la loi.
Retrait des amendements nos1 rectifié, 24 rectifié et 45 rectifié, pour des raisons de cohérence. Si le seuil doit être de 100 000, il faut qu'il soit le même pour toutes les collectivités.
M. André Reichardt. - Je me suis ému en commission des lois de l'absence des collectivités territoriales dans le périmètre de ce texte, et j'ai envisagé de présenter un amendement pour y remédier. Mais je me suis trouvé sec face à ma feuille blanche... J'aurais pu penser à inclure la Guyane, l'Alsace, ma région, également. L'autre point d'entrée était le seuil : 100 000, mais pourquoi pas 10 000 ou 50 000 ?
Au bout du compte, j'ai été convaincu par les explications de la rapporteure : il faut un travail approfondi sur ce dossier.
Je suis très sensible à l'observation du président Bazin : la question de la déontologie l'emporte sur celle du seuil. Nous avons tous en tête certaines collectivités territoriales où le seuil n'est pas en cause.
Je ne voterai pas ces amendements.
M. Arnaud Bazin. - La question est légitime, c'est l'une des premières que la rapporteure et moi-même nous sommes posées en rédigeant cette proposition de loi.
Mais d'abord, l'influence des cabinets de conseil sur l'État porte à l'évidence sur des sujets qui intéressent l'ensemble de la Nation ; alors que les sujets traités par les collectivités territoriales sont plus limités.
Et surtout, nous avons voulu renforcer la transparence. Pour cela, il nous a fallu tous les pouvoirs d'une commission d'enquête - auditions sous serment, communication obligatoire des documents, vérifications sur pièces et sur place - pour savoir combien l'État dépensait en conseil. Nous avons prévu de faire entrer tous ces moyens dans la loi.
Mais pour les collectivités territoriales, il y a des assemblées délibérantes, des oppositions, des communications obligatoires de documents. J'y ai été soumis en tant que président du département du Val-d'Oise. Il y a aussi le contrôle des services de l'État. Pas de symétrie, donc, en la matière.
Mme Éliane Assassi. - La commission d'enquête a documenté l'influence des cabinets de conseil sur les décisions de l'État, des établissements publics, mais aussi des hôpitaux.
Ne soyons pas sur la défensive face à ces propositions qui concernent les collectivités territoriales. Nous avons évoqué la possibilité d'un échange entre le ministre et les associations d'élus sur le sujet : pourquoi pas une mission flash, une mission d'information, voire une commission d'enquête ? C'est un fait : les collectivités ont recours aux cabinets de conseil. Toutefois, nous ne disposons d'aucune donnée consolidée.
Monsieur le ministre, il est étrange de vous voir étendre le périmètre de ce texte aux collectivités alors que vous essayez d'en réduire l'impact sur vos propres services.
Mme Françoise Gatel. - Ce texte illustre la capacité du Sénat à dépasser les clivages. Je partage la nécessité, dans certains cas, de recourir à une expertise extérieure - tout en partageant aussi la volonté de transparence, d'exigence et de contrôle.
Il ne faudrait pas que le public ait l'impression que nous nous dérobons. La commission d'enquête a écarté les collectivités territoriales de son champ de travail. Il y a bien un champ à investiguer, mais nous ne décidons pas à la hussarde. De plus, monsieur le ministre, il manque dans votre amendement les métropoles de Marseille et Paris, dont le statut est particulier.
M. Patrice Joly. - J'ai été maire, président d'une intercommunalité, d'un syndicat mixte et d'un département. J'ai constaté les dérives du recours aux cabinets de conseil. C'est la loi qui le suscite, à travers l'obligation d'élaborer de documents stratégiques ou d'urbanisme. Cela entraîne une standardisation des approches, un certain « copier-coller », et aussi une insuffisante maîtrise des travaux par les élus.
Le conseil doit être limité aux domaines dans lesquels une expertise technique est nécessaire.
Mme Nathalie Goulet. - Le groupe UC s'abstiendra sur ces amendements. Il y a bien un sujet, mais nous devons y travailler plus précisément.
M. Emmanuel Capus. - Ces discussions montrent que ce texte est très complexe. D'un côté, on dit que la déontologie n'est pas liée au chiffre d'affaires ou au budget de fonctionnement ; de l'autre, on refuse d'appliquer cet article aux collectivités territoriales de moins 100 000 habitants. (Mmes Nathalie Goulet et Françoise Gatel se récrient.) Il y a bien une difficulté, qui montre que ce texte n'est pas prêt. Je m'abstiendrai.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Évitons de caricaturer nos propos. Personne n'a dit ici qu'il n'y avait pas d'interrogation sur les collectivités territoriales. Mais, comme l'a bien montré le président Bazin, il existe des mécanismes de contrôle et de transparence spécifiques à ces collectivités.
De plus, il faut une réflexion globale sur la question avec les élus.
Préservons la cohérence du texte et évitons de le rendre incompréhensible.
| Mardi 18 octobre 2022 |
|
Bas sommaire |
Sommaire
Orientation et programmation du ministère de l'intérieur (Procédure accélérée)1
M. Jérôme Durain2
Mme Éliane Assassi2
M. Loïc Hervé2
M. Jean Louis Masson2
Mme Nathalie Delattre2
M. Marc-Philippe Daubresse2
M. Alain Marc2
M. Guy Benarroche2
M. Alain Richard2
M. Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur et des outre-mer2
Mise au point au sujet d'un vote2
Formation des internes en médecine générale2
Discussion générale2
M. Bruno Retailleau, auteur de la proposition de loi2
Mme Corinne Imbert, rapporteure de la commission des affaires sociales2
M. François Braun, ministre de la santé et de la prévention2
Mme Laurence Cohen2
Mme Nadia Sollogoub2
M. Stéphane Ravier2
Mme Véronique Guillotin2
Mme Catherine Deroche2
M. Daniel Chasseing2
Mme Raymonde Poncet Monge2
M. Abdallah Hassani2
M. Bernard Jomier2
M. Alain Milon2
Mme Anne Ventalon2
Discussion des articles2
ARTICLE UNIQUE2
M. Fabien Genet2
Mme Cathy Apourceau-Poly2
M. Pierre Ouzoulias2
M. Bruno Rojouan2
M. Jean-Luc Fichet2
M. Stéphane Sautarel2
M. Jean-Pierre Sueur2
Mme Élisabeth Doineau2
M. Emmanuel Capus2
Mme Sonia de La Provôté2
M. Bruno Belin2
M. Patrice Joly2
Mme Victoire Jasmin2
APRÈS L'ARTICLE UNIQUE2
Interventions sur l'ensemble2
M. Alain Houpert2
M. Hervé Maurey2
Mme Nathalie Goulet2
M. Alain Milon2
M. Daniel Chasseing2
M. Daniel Breuiller2
Mises au point au sujet d'un vote2
Finances locales2
M. Vincent Éblé, vice-président de la commission des finances2
SÉANCE
du mardi 18 octobre 2022
7e séance de la session ordinaire 2022-2023
présidence de M. Gérard Larcher
Secrétaires : M. Joël Guerriau, Mme Françoise Férat.
La séance est ouverte à 14 h 30.
Le procès-verbal de la précédente séance, constitué par le compte rendu analytique, est adopté sous les réserves d'usage.