Comptes rendus analytiques officiels du 16 février 2022

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte et de la proposition de loi organique visant à renforcer le rôle du Défenseur des droits en matière de signalement d'alerte.

La Conférence des présidents a décidé que ces textes feraient l'objet d'explications de vote communes.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur de la commission des lois .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Nous voici au terme de l'examen de ces deux textes, qui améliorent la protection des lanceurs d'alerte et transposent la directive du 23 octobre 2019.

La discussion fut constructive, l'Assemblée nationale et le Sénat ont su trouver un compromis. Le Sénat avait unanimement approuvé le principe d'une amélioration du régime de lanceurs d'alerte dont les imperfections avaient été soulevées par le rapport Gauvain-Marleix. Le critère de désintéressement et l'obligation de signaler prioritairement par la voie interne ont été supprimés, un meilleur accompagnement juridique et financier des lanceurs d'alerte a été prévu. Nous avons également suivi l'Assemblée nationale qui souhaitait aligner le droit français sur les règles européennes.

Nous étions en désaccord sur la surtransposition en matière de protection des personnes morales à but non lucratif comme facilitateurs, mais avons accepté la rédaction de l'Assemblée nationale dans un souci de compromis. Concernant la divulgation publique des informations, l'accord trouvé maintient les règles actuelles de la loi Sapin II pour les informations collectées hors de la voie professionnelle, et se cale sur la directive pour les autres situations.

La provision définitive en faveur des lanceurs d'alerte me semble encore inéquitable : elle sera sûrement censurée par le Conseil constitutionnel à la première occasion...

Le texte issu de l'Assemblée nationale a été fortement enrichi par le Sénat, avec par exemple une procédure de recueil pour les entreprises d'un même groupe, ou l'octroi de cette protection aux militaires.

Je me félicite que la commission des lois ait créé un nouveau poste d'adjoint au Défenseur des droits. La ministre a levé le gage, je l'en remercie.

Je vous invite donc à adopter ces deux textes, qui font honneur au bicamérisme. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et du RDPI)

Mme Sarah El Haïry, secrétaire d'État, chargée de la jeunesse et de l'engagement .  - Ces deux textes font l'objet aujourd'hui d'une adoption définitive, grâce à un travail de co-construction entre le Gouvernement et le Parlement et d'un dialogue constructif entre les deux chambres, traduit dans un accord en CMP.

La question des lanceurs d'alerte est un défi complexe : il ne s'agit pas d'inciter à des comportements malhonnêtes ! L'équilibre trouvé est précieux, il permet de protéger efficacement ceux qui oeuvrent pour le bien commun.

Le travail parlementaire a été très fructueux. La loi Sapin II permettait déjà de protéger les lanceurs d'alerte, mais ce texte fixe de nouveaux objectifs, grâce à une complète transposition de la directive. Il va même au-delà des exigences européennes : ainsi, la France se trouve à l'avant-garde européenne, voire mondiale.

C'est une réussite, et le Sénat, grâce à votre écoute, madame le rapporteur, a su améliorer le texte, dans un souci de juste transposition de la directive ; je pense notamment à la clarification de la procédure interne.

La hiérarchie entre les canaux internes et externes a été abandonnée, même si le droit français continuera à encourager le recours au canal interne pour un traitement plus efficace de l'alerte.

La réforme étend la protection du lanceur d'alerte à ses proches, ses collègues et ses facilitateurs, créant ainsi un véritable cercle de protection autour de lui, de nature à rompre son isolement. Une personne morale à but non lucratif pourra aussi être considérée comme facilitatrice.

Le Défenseur des droits pourra aussi jouer pleinement son rôle de conseil et d'orientation et le Gouvernement lèvera le gage permettant la création d'un poste d'adjoint.

La transposition de la directive ne nous imposait pas une telle réforme, ambitieuse et cohérente. Nous réaffirmons ainsi le modèle français de protection des lanceurs d'alerte. Le Gouvernement apporte tout son soutien à cette réforme.

Discussion du texte de la proposition de loi Protection des lanceurs d'alerte élaboré par la CMP

ARTICLE 6

Mme la présidente.  - Amendement n°1, présenté par Mme Di Folco, au nom de la commission.

Alinéa 64

Remplacer les références :

I et II

par les références :

II et III

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - Il s'agit de corriger une erreur matérielle.

Mme Sarah El Haïry, secrétaire d'État.  - Favorable.

Discussion du texte de la proposition de loi organique Rôle du Défenseur des droits élaboré par la CMP

ARTICLE PREMIER BIS

Mme la présidente.  - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

Mme Sarah El Haïry, secrétaire d'État.  - Nous levons le gage pour donner des moyens au Défenseur des droits.

Mme Nathalie Goulet.  - Très bien !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur.  - Madame la ministre, je vous en remercie.

Interventions sur l'ensemble

M. Ludovic Haye .  - Je salue cette issue favorable de la CMP, qui renforce la protection des lanceurs d'alerte. Le régime proposé est lisible et équilibré. Je salue les travaux de Sylvain Waserman, ainsi que ceux d'une mission transpartisane de l'Assemblée nationale qui avait brossé un bilan peu flatteur de la loi Sapin II.

Des points de convergence substantiels ont émergé entre nos deux assemblées dès la première lecture. Je pense à l'extension de la protection à des tiers, ainsi qu'à l'abolition de la hiérarchie entre canaux internes et externes : notre droit posait le principe d'un recours préalable à la procédure interne, il en sera autrement désormais. La protection contre les procédures « bâillons » sera renforcée. Le Défenseur des droits pourra aussi pleinement jouer son rôle de conseil et d'orientation. Enfin, la définition du lanceur d'alerte a été assouplie, avec l'accord de notre rapporteur en séance.

Madame le rapporteur, votre volonté de lever certaines craintes a été partagée par les députés. Le champ de l'irresponsabilité pénale est clarifié, ainsi que les conditions de la divulgation publique directe.

Le texte de la CMP rétablit la possibilité pour les personnes morales à but non lucratif d'être protégées en tant que facilitatrices, à certaines conditions.

La France a ainsi confirmé qu'elle est toujours à l'avant-garde pour protéger ceux qui oeuvrent pour l'intérêt général.

Le RDPI soutiendra ces textes de juste protection de ceux qui vont vers le risque pour défendre l'intérêt général.

M. Alain Marc .  - Il ne faut jamais confondre les causes et l'effet : souvent l'on dénonce celui qui alerte, en oubliant le danger révélé.

Nous faisons aujourd'hui oeuvre utile, en renforçant le cadre légal de protection des lanceurs d'alerte, qui prennent leur courage à deux mains pour défendre l'intérêt général. Nous devons leur offrir plus de sécurité, et les accompagner dans leurs démarches.

Nous tirons les leçons d'expériences passées, notamment celle d'Irène Frachon dans l'affaire du Mediator.

Aujourd'hui, nous transposons la directive du 23 octobre 2019. La loi Sapin II posait déjà un cadre.

Le texte de la CMP va encore plus loin que la directive. Les facilitateurs seront protégés, y compris certaines personnes morales. Ce texte n'est pas pour autant un blanc-seing donné à la délation. Nous posons un cadre clair et les procédures d'intimidation sont mieux définies et plus fermement sanctionnées.

Je regrette la suppression de l'article 4 bis, qui prévoyait le même régime de sanction pour les alertes infondées que pour la diffamation.

Certains domaines sont exclus -  défense nationale, secret médical, secret de l'avocat  -  : c'est une bonne chose. Des garde-fous sont posés, il n'est pas question de porter atteinte à la sécurité des Français !

Notre groupe se félicite de l'adoption de ces deux textes, qui valorisent la figure du lanceur d'alerte dans notre société. (Mme le rapporteur applaudit.)

Mme Nadine Bellurot .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) La problématique des lanceurs d'alerte connaît une notoriété croissante, à la faveur notamment de certaines affaires, comme celles du Mediator et de LuxLeaks.

La directive de 2019 a établi un cadre plus exigeant ; la législation française était déjà robuste et pionnière en Europe continentale, grâce à la loi Sapin II. Mais elle présentait des défauts, comme le critère trop vague de désintéressement ou une protection insuffisante contre le risque de représailles internes.

Les deux propositions de loi renforcent ce cadre national.

Je salue le travail considérable de notre rapporteur, sur un sujet techniquement complexe. Il fallait protéger les lanceurs d'alerte de bonne foi, tout en préservant d'autres intérêts légitimes.

Nous avons ainsi permis aux lanceurs d'alerte de s'adresser directement à une autorité externe. Un critère de gravité de la situation a été maintenu pour la divulgation publique de la situation. Le compromis trouvé sur ce point est un motif de satisfaction.

Nous saluons le maintien de procédures de signalement interne standardisées au sein d'un groupe et la clarification de l'irresponsabilité pénale des lanceurs d'alerte. Cette disposition rassurera notamment le monde agricole.

Enfin, nous nous félicitons du consensus autour de la création d'un poste d'adjoint auprès du Défenseur des droits. Merci d'avoir levé l'obstacle financier, madame la secrétaire d'État.

Mais ces textes ne sont pas parfaits. Nous regrettons qu'aient été conservés des dispositifs non aboutis, tels que la possibilité de considérer les personnes morales comme facilitateurs ou le dispositif juridique fragile de la provision définitive pour frais d'instance. Toutefois, le texte de la CMP nous semble équilibré et de nature à renforcer la protection des lanceurs d'alerte.

Le groupe Les Républicains votera ces deux textes. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Guillaume Gontard .  - La CMP a trouvé un accord sur ces deux textes. Nous nous félicitons de son contenu, plus proche du texte de l'Assemblée nationale, plus ambitieux que le texte adopté par le Sénat. Notre rapporteur a entendu certaines de nos inquiétudes en séance, notamment sur la définition des lanceurs d'alerte.

Nous évitons une sous-transposition de la directive et nous nous dotons d'un arsenal juridique intéressant et pionnier dans le monde. Cette approche trouve son origine au Sénat, avec les propositions de notre ancienne collègue écologiste Marie-Christine Blandin.

Je salue aussi le travail de Sylvain Waserman et d'Ugo Bernalicis à l'Assemblée nationale, ainsi que celui de notre collègue Mélanie Vogel qui a oeuvré à la rédaction de la directive.

Surtout, je veux saluer les lanceurs d'alerte eux-mêmes et la Maison des lanceurs d'alerte, qui les soutient. Nos travaux sont le fruit de leurs réflexions et de leurs propositions, issues de leur parcours et des difficultés qu'ils ont rencontrées. Je veux saluer Irène Frachon, Antoine Deltour, Amar Ben Mohamed, Valérie Murat, Quentin Guillemain et Inès Léraud. Leur souci de l'intérêt général a fait basculer leurs vies. Je pense aussi à Hugo, lanceur d'alerte de la centrale du Tricastin, dont le témoignage a été précieux pour notre proposition de loi sur la sûreté nucléaire. Il faut que les failles de nos institutions et les fautes de nos entreprises soient ainsi signalées.

Ce texte réarme David contre Goliath. Nous saluons la fin de la notion imprécise de désintéressement, la simplification de la procédure d'alerte et l'abolition de l'obligation de recours à la procédure interne, qui, trop souvent, étouffe l'alerte.

Il faut que les lanceurs d'alerte, exposés à une immense solitude, soient accompagnés. Nous regrettons que ce statut ne soit pas directement offert aux personnes morales qui les aident notamment à rester anonymes. La lutte contre les procédures « bâillon », par la prise en charge des frais de justice et la punition des plaintes abusives, est aussi cruciale.

Le GEST votera évidemment en faveur de ces textes, étape importante dans la protection des lanceurs d'alerte. Mais il nous faudra aller encore plus loin.

M. Éric Bocquet .  - Nous arrivons au terme de l'examen de ces textes, dont la rédaction finale nous paraît très satisfaisante. C'est d'autant plus appréciable que ce n'était pas acquis... Je salue à cet égard le travail efficace de Mme la rapporteure.

Le texte adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale procédait à une transposition ambitieuse de la directive, mais la copie revue par la commission des lois du Sénat était décevante, avec même un retour en arrière sur la définition du lanceur d'alerte par rapport à la loi Sapin II. En séance, ce recul n'a pas été entériné, mais le compromis avec l'Assemblée nationale n'était pas encore acquis. Heureusement, la CMP a repris des dispositifs d'avant-garde à l'échelle européenne.

Les lanceurs d'alerte pourront être appuyés par des personnes morales à but non lucratif et bénéficier d'une provision pour financer leur défense. Les canaux internes et externes sont clarifiés et des sanctions pénales et civiles s'appliqueront en cas de procédures abusives. Les facilitateurs seront mieux reconnus. Autant de mesures ambitieuses qui créent un cadre de référence au niveau européen. Cela a été rendu possible par le travail de longue haleine de la Maison des lanceurs d'alerte qui a réalisé un travail de persuasion auprès des élus.

Nos concitoyens attendent plus de transparence : chacun peut défendre les droits de toutes et tous. C'est crucial pour la vitalité de notre démocratie. À la liste citée par notre collègue Gontard, j'ajouterai Nicolas Forissier, lanceur d'alerte sur la banque UBS. (Mme Nathalie Goulet approuve.)

Quel bonheur de voter à l'unisson le renforcement de la protection des lanceurs d'alerte. (M. Jérôme Durain et Mme Esther Benbassa applaudissent.)

Mme Nathalie Goulet .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Tout a été dit ! J'ajouterai simplement que l'examen de ces textes s'est effectué dans un excellent climat, ce qui a permis de nombreuses avancées. Cela témoigne de l'importance du bicamérisme : chacun a apporté sa contribution.

Merci à Mme la ministre d'avoir levé le gage pour l'adjoint du Défenseur des droits, mais un fonds avait été évoqué ; il reste nécessaire et il reviendra au gouvernement issu des prochaines élections de lui donner corps lors du futur projet de loi de finances.

Des lanceurs d'alerte ne sont longtemps pas entendus ; je pense au récent scandale des Ehpad.

Catherine Morin-Desailly et Chantal Jouanno avaient fait adopter en 2014 par le Sénat une résolution sur Edward Snowden. Quant à Julian Assange, je regrette que la France ne lui ait pas octroyé l'asile politique : les informations qu'il a diffusées ont été très utiles pour la compréhension de la marche du monde...

Ces textes sont à la hauteur de nos attentes ; le groupe UC les votera, tout en restant vigilant lors du prochain budget. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, SER et CRCE ; Mme Esther Benbassa applaudit également.)

Mme Guylène Pantel .  - (Applaudissements sur les travées du RDSE) Notre groupe tient à la construction européenne et défend une Europe sociale et solidaire. Ces deux textes illustrent ce que permet l'Union européenne. La directive de 2019, inspirée de la législation française, était ambitieuse ; il nous revient de la transposer, et même d'aller au-delà.

Ainsi que Maryse Carrère l'avait souligné en première lecture, les lanceurs d'alerte rencontrent de terribles difficultés au quotidien : le législateur doit les soutenir et les protéger. Nous avions été déçus par les premiers travaux de la commission des lois, notamment sur la définition des lanceurs d'alerte. Et pourquoi les priver du soutien des syndicats et des associations ? Le RDSE avait présenté des amendements pour renforcer le texte en ce sens.

Je salue donc l'accord trouvé en CMP, qui prend pleinement en compte ce phénomène de société. Nous sommes rassurés par le retour des personnes morales de droit privé à but non lucratif parmi les facilitateurs potentiels.

Il reste des questions financières à résoudre, pour fournir aux lanceurs d'alerte les moyens de se protéger tout au long de leur parcours. Surtout, que peut faire seul le Défenseur des droits - dont les missions sont nombreuses-  face à des campagnes virtuelles ou extraeuropéennes ? Une législation européenne coordonnée a tout son intérêt.

Le groupe RDSE soutiendra évidemment ces deux textes.

Mme Esther Benbassa .  - Procéder à un signalement, c'est s'engager dans une lutte de David contre Goliath, tant les ressources sont inégales. Le plus souvent, le lanceur d'alerte est isolé ; ses finances ne lui permettent pas d'affronter une entreprise prête à tout pour préserver ses secrets, son image et ses bénéfices. C'est avec l'aide d'associations et de syndicats qu'il parvient à surmonter les obstacles.

Nous devons les remercier pour leurs sacrifices et surtout les protéger : c'est ce que nous ferons en adoptant ces textes.

Ainsi, le rôle des facilitateurs sera enfin reconnu. En supprimant l'obligation de saisir l'employeur avant le recours à des voies externes, le processus est simplifié. Le scandale Orpea montre combien cela est pertinent : comment lancer un signal en interne dans une entreprise gangrenée par le mensonge et le cynisme ? On pourra aussi octroyer des provisions définitives pour frais d'instance et mieux lutter contre les procédures bâillons.

J'espère qu'à partir de ces bases solides, nous irons ensuite plus loin en matière d'accompagnement médical, psychologique et financier des lanceurs d'alerte.

Il faudra enfin rester vigilants quant à l'application de ces textes et aux moyens accordés au Défenseur des droits.

M. Jérôme Durain .  - Nous serions presque portés au lyrisme à la lecture des textes qui nous sont présentés !

Je vous félicite, madame la rapporteure, d'avoir renoncé à quelques irritants. Vous avez permis in extremis à notre pays de se doter d'une législation qui sera peut-être la plus aboutie au monde. Michel Sapin avait été pionnier, Olivier Marleix, Sylvain Waserman, Ugo Bernalicis et Raphaël Gauvain -  dont je fais rarement l'éloge  - ont suivi : tous les partis ont contribué à ce travail constructif et respectueux de la directive.

Je tiens aussi à saluer le Gouvernement : en la matière, la présidence française de l'Union européenne ne sera pas contestée.

Les CMP de fin de quinquennat sont parfois miraculeuses. Celle-ci est parvenue à une rédaction satisfaisante sur l'irresponsabilité pénale. Le statut de facilitateur a été étendu aux personnes morales à but non lucratif. L'adjoint du Défenseur des droits sera rétribué grâce à la levée du gage par le Gouvernement.

Le Sénat s'est pour une fois réconcilié avec les ONG qui manifestaient récemment devant notre assemblée... Il peut se montrer à la hauteur des exigences de l'économie moderne en matière de protection des lanceurs d'alerte. La Maison des lanceurs d'alerte a salué ce texte, considérant que désormais les personnes qui osent franchir le pas seront moins seules. Le groupe SER votera donc unanimement ces textes. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et CRCE ; Mme Esther Benbassa applaudit également.)

La proposition de loi Protection des lanceurs d'alerte est définitivement adoptée.

La proposition de loi organique Rôle du Défenseur des droits est mise aux voix par scrutin public ordinaire de droit.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°100 :

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements)

La séance est suspendue quelques instants.