Comptes rendus analytiques officiels du 9 février 2022

Mme le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture de la proposition de loi organique et de la proposition de loi, adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

Il a été décidé que ces textes feraient l'objet d'une discussion générale commune.

Discussion générale commune

M. Adrien Taquet, secrétaire d'État, chargé de l'enfance et des familles .  - Nous nous apprêtons à discuter d'un nouveau cadre organique pour nos finances sociales. Le sujet peut sembler technique et réservé aux seuls spécialistes, mais ces textes sont d'importance.

D'abord, parce qu'il s'agit d'une initiative parlementaire, due au rapporteur général de l'Assemblée nationale, Thomas Mesnier. Je sais quelle a été la contribution de M. le rapporteur du Sénat. Je me réjouis que les deux chambres s'apprêtent à adopter une solution commune, preuve de la vitalité de la démocratie parlementaire qui nous permet de coconstruire la loi.

Ensuite, parce que les comptes sociaux occupent une place centrale dans notre société : ils représentent plus que le budget de l'État. Aussi faut-il revoir le cadre organique des finances sociales, qui sont plus que jamais d'actualité, alors que le déficit de la sécurité sociale pourrait dépasser les 20 milliards d'euros en 2022.

N'ayons pas honte de ce déficit, qui reflète l'effort inouï consenti pour nous protéger face à la crise sanitaire. Il résulte aussi du décrochage brutal de l'activité économique en 2020. Et la reprise de la croissance, forte, ne pourra effacer les effets durables de cette baisse d'activité.

Cette machine assurantielle qu'est la Sécu est intimement liée à la vie des Français et aux épreuves collectives qu'ils traversent. Nous devrons bien sûr rétablir des comptes à l'équilibre - c'est aussi ce qui fait la force de la Sécu -, mais une purge en sortie de crise serait contre-productive.

La réponse doit s'inscrire dans la durée. Une réforme d'ampleur des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) en constitue la base, afin de reconstruire une sécurité sociale plus solide et plus efficace.

À ce titre, la proposition de loi organique qui vous est soumise propose des évolutions ambitieuses. Elle introduit de multiples progrès pour l'information du Parlement, le pilotage et le suivi des comptes sociaux. Elle a évolué après la CMP et comporte désormais un dispositif d'avis en cas de dépassement des plafonds d'emprunt et la remise d'un rapport trimestriel au Parlement lorsque les équilibres financiers sont affectés. Une annexe permettra de mieux suivre les états comptables des établissements de santé. Enfin, l'information du Parlement sera renforcée lorsque les dotations aux agences seront rehaussées substantiellement en cours d'exercice, comme ce fut le cas pour Santé publique France.

Ce texte dotera donc les comptes sociaux d'un cadre modernisé, avec, à la clef, une amélioration des missions budgétaires du Parlement : il renforcera ainsi l'exercice démocratique en matière de finances sociales. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; M. Bernard Fialaire applaudit également.)

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur de la commission des affaires sociales .  - Après l'échec de la CMP du 12 janvier dernier, notre commission a décidé de poursuivre une vraie discussion à la faveur de cette nouvelle lecture. Il s'agit de sujets institutionnels de première importance : on ne peut donc se contenter du dernier mot de l'Assemblée nationale.

Jusqu'à présent, toutes les réformes organiques des finances publiques ont été menées de manière consensuelle, indépendamment des majorités. Nous avions d'ailleurs déposé une proposition de loi similaire : la vision était la même, celle d'un équilibre juste des pouvoirs.

On ne réforme pas souvent la LOLF et il aurait été dommage de manquer une telle occasion.

L'absence de recherche de consensus lors de la CMP posait, à mes yeux, un problème sérieux. Mais nous étions prêts à travailler en vue d'un texte commun.

De manière inhabituelle, mais heureuse, les discussions ont d'ailleurs repris après l'échec de la CMP et la proposition de loi organique transmise par l'Assemblée nationale reprend plusieurs apports importants du Sénat.

Les députés ont ainsi repris deux de nos clauses de retour au Parlement, imposant une consultation pour avis des commissions des affaires sociales en cas de remise en cause en cours d'exercice de la LFSS votée à l'automne ; en cas de dépassement du plafond d'endettement à court terme des organismes autorisés à recourir à ce type de financement ; et en cas de remise en cause de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Les commissions des affaires sociales se prononceraient alors tous les trimestres, sur la base d'un rapport gouvernemental, sauf dépôt d'un PLFSS rectificatif en bonne et due forme.

Souvenons-nous de ce qui s'est passé en 2020 et 2021 : certains ministres ont fait valoir que le Gouvernement n'était en rien obligé de revenir devant le Parlement. Ce ne sera plus possible. Même sans « collectif social » obligatoire, il faudra l'expression formelle des deux assemblées.

De plus, l'Assemblée nationale a repris d'autres avancées du Sénat, comme la création d'un article liminaire des futures lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss), qui donnera un point de comparaison entre prévision et exécution du budget, au-delà du seul périmètre de la LFSS. Le Gouvernement devra répondre aux commissions des affaires sociales dans un format facilement exploitable : ainsi, nous pourrons utiliser à notre guise les données du Gouvernement et de ses organismes. C'est essentiel au contrôle parlementaire - le Conseil d'État l'a souligné lui-même.

Symboliquement, l'Assemblée nationale a confirmé l'abandon de l'élévation au niveau organique du Printemps de l'évaluation, propre à la seule l'Assemblée nationale. Le Sénat, lui, a la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), qui fonctionne très bien.

Le texte de l'Assemblée nationale contient même de véritables positions de compromis sur les deux points ayant entraîné l'échec de la CMP.

Ainsi, la portée de l'extension des LFSS à la dette des établissements de santé ou médico-sociaux, à laquelle nous nous étions opposés, est très atténuée.

Concernant les dotations à divers organismes de sécurité sociale, le montant prévu en n+1 figurera expressément en annexe : en votant l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), le Parlement saura quelle part est prévue pour ces financements et la commission des affaires sociales sera informée sans délai par le Gouvernement. C'est un réel progrès par rapport à l'opacité actuelle.

L'inclusion de l'assurance chômage dans les LFSS ou l'instauration de la règle d'or n'ont pas été reprises ; mais nous étions prêts, dès la CMP, à retirer ces dispositions afin de trouver un accord.

Le principe de non-contraction des recettes et des dépenses a été supprimé par l'Assemblée nationale. La création de certaines annexes a également été abandonnée, comme les programmes d'efficience des politiques de sécurité sociale (Pepss) ou l'annexe concernant le médicament.

Enfin, je regrette l'abandon de précisions utiles, quant au droit d'interrogation du président et du rapporteur général des deux commissions des affaires sociales. Ces derniers conservent toutefois une grande latitude d'action.

En définitive, le texte soumis à votre examen est un bon compromis. La commission ne l'a donc pas modifié le 1er février et, en son nom, je vous propose de l'adopter sans modification. Ainsi, nous pourrions clore dès aujourd'hui la navette de manière consensuelle.

Merci à l'ensemble de nos collègues, à commencer par la présidente Deroche. Je pense également à René-Paul Savary et Alain Milon. (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Daniel Chasseing applaudit également.)

Mme Raymonde Poncet Monge .  - (Applaudissements sur les travées du GEST) En deuxième lecture, ce texte revient expurgé de dispositions votées au Sénat, et que le GEST déplorait, comme l'intégration du régime de l'assurance chômage au périmètre du PLFSS, décriée par les partenaires sociaux.

Quant à la règle d'or sur cinq ans, elle aurait conduit à faire peser tout l'effort d'équilibre sur les seules dépenses, au mépris des besoins de protection sociale et de l'objectif de réduction des inégalités sociales et territoriales. Nous nous réjouissons donc du retrait d'une telle mesure, qui privait le Parlement d'une partie de son pouvoir en lui interdisant de revenir sur la logique d'économies imposées.

Le financement de la sécurité sociale est une question politique plus que comptable. Faute d'un débat parlementaire sur les objectifs de protection sociale, le niveau des dépenses arrêté par le Gouvernement se déconnecte des besoins et des réalités pour se caler sur les exigences du pacte de stabilité. La gouvernance par les nombres n'est guère conciliable avec un gouvernement des hommes par les droits fondamentaux...

Le financement de la sécurité sociale devrait au contraire traduire une vision de la solidarité générationnelle et intergénérationnelle.

En première lecture, nous avions proposé une définition de l'Ondam qui tienne compte des besoins par territoire, des inégalités de santé et du vieillissement. De même, nous souhaitions conditionner les exonérations de cotisations sociales à des critères sociaux et écologiques.

Le cadre de la discussion parlementaire du financement de la sécurité sociale méritait d'être amélioré, mais pour les écologistes, le compte n'y est pas. Nous restons opposés à l'introduction d'une annexe sur les régimes de retraite complémentaires obligatoires - une façon pour le Gouvernement de s'immiscer dans la gestion paritaire autonome.

Malgré certaines avancées en termes de lisibilité des données, de calendrier parlementaire et de transparence, ces textes ne s'affranchissent pas de la logique de contrainte budgétaire pesant sur les dépenses : nous voterons contre. (Applaudissements sur les travées du GEST)

Mme Laurence Cohen .  - Le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) affirmait en 2021 que quelles que soient les réformes menées, on ne pourrait rééquilibrer l'assurance maladie par la seule maîtrise des dépenses.

La santé n'est pas un coût, mais un investissement. Il faut de nouvelles recettes pour la financer à la hauteur des besoins.

Nous sommes opposés à l'Ondam, qui fixe chaque année une enveloppe trop faible. Les sous-objectifs proposés par la droite n'y changeront rien.

Majorité sénatoriale et Gouvernement ont en réalité la même approche gestionnaire de la santé, éloignée des besoins du terrain.

Malgré la suppression par l'Assemblée nationale de la règle d'or, de l'intégration de l'assurance chômage dans les LFSS ou des fameux Pepss, le texte reste bien mauvais.

Derrière la question du financement de la sécurité sociale se pose celle du choix de société. La sécurité sociale prélève l'argent là où la richesse est produite - dans l'entreprise - pour la redistribuer en fonction des besoins sociaux et médicaux. Le patronat l'a toujours combattue, cherchant à faire peser son financement sur les ménages. De fait, le poids de l'impôt dans les recettes est passé de 2 % à la fin des années 1980 à 40 % aujourd'hui, tandis que les prélèvements sur les entreprises baissaient de 17 %. Cette évolution a justifié que l'État prenne la main sur la gouvernance, au détriment des représentants des salariés.

Désormais, les dépenses sont subordonnées aux arbitrages entre Bercy et le ministère de la Santé...

Nous voulons en finir avec les politiques comptables qui ont abouti à la fermeture des hôpitaux de proximité, à la suppression de 70 000 lits en quinze ans, à la pénurie de médecins, au recul des investissements. Chers collègues, vous vous indignez de la situation dans vos circonscriptions, mais continuez pourtant à voter des lois qui dégradent notre système de santé.

Il faut au contraire augmenter les recettes, élargir l'assiette des contributions des entreprises et mieux tenir compte des enjeux écologiques et de justice sociale.

Il faut aussi remettre les salariés au coeur de la gouvernance démocratique de la sécurité sociale.

Ces propositions étant absentes de ces deux textes, nous voterons contre.

Mme Élisabeth Doineau .  - (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP) Il est rare que la commission invite le Sénat à adopter un texte sans modification après l'échec d'une CMP. Les deux assemblées ne partageaient pas au départ la même vision sur le renforcement des pouvoirs du Parlement sur les comptes sociaux. Nous avons trouvé un compromis.

L'extension du périmètre de la loi organique à l'assurance chômage, la règle d'or ont été rejetées, mais la réalité financière est têtue... Les sujets reviendront sur le devant de la scène. La majorité sénatoriale verra alors ses vues confirmées.

Les Pepss, équivalent des bleus budgétaires, ont également été rejetés, ce que je regrette. Même la justification dans l'étude d'impact de la LFSS du montant demandé pour chaque objectif de dépense nous a été refusée, du fait de l'opposition du Gouvernement. L'administration ne serait-elle pas en mesure de produire de telles justifications ? Le Parlement devra-t-il légiférer à l'aveugle, sans pouvoir évaluer les situations et les écarts par rapport aux hypothèses initiales ?

En 2020 et 2021, le Gouvernement a délibérément ignoré le Parlement, comme si notre vote en LFSS n'avait aucune portée ! C'est inacceptable et contraire aux principes de 1789, qui donnent aux citoyens le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi. D'où la reprise des clauses de retour au Parlement. Après l'absence totale d'information constatée les deux dernières années, c'est un minimum, mais un progrès.

Bien sûr, il ne s'agit pas de faire un usage intensif de ces outils de crise, mais de nous en saisir en cas de nécessité, tout en espérant que les futurs gouvernements préféreront déposer un PLFSS rectificatif, comme ils en ont le droit - et le devoir moral !

Les droits du Parlement sont une conquête par étapes. Savourons celle-ci ! (Applaudissements sur les travées du groupe UC)

M. Bernard Fialaire .  - (Applaudissements sur les travées du RDSE) Enfin, nous votons une réforme du cadre d'examen des LFSS, qui n'avait pas évolué depuis dix-sept ans. Les conditions d'examen n'étaient pas optimales - c'est un euphémisme. Même Olivier Dussopt l'avait reconnu... Comment s'exprimer sur 500 milliards d'euros en toute connaissance de cause dans des délais aussi contraints ? Nous avions besoin de plus de sérénité ; ce sera désormais le cas.

Fait rare, après l'échec de la CMP, les rapporteurs ont réussi à accorder leurs violons avant la nouvelle lecture.

Le séisme de la pandémie a encore des répercussions sur notre système de soins. Il est trop tôt pour contraindre les dépenses et l'État doit continuer à investir massivement, alors que les soignants se sont adaptés de manière si réactive. Le groupe RDSE se réjouit donc de l'abandon de la règle d'or.

Nous regrettons l'abandon de notre proposition d'une annexe sur les médicaments, mais nous nous réjouissons des avancées de ce texte : la création des lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale et le recours facilité aux lois de financement rectificatives en cas de dérapage des dépenses. Les commissions des affaires sociales des assemblées seront aussi mieux informées en cas de dépassement des objectifs fixés.

Le compromis est honnête, selon le mot de notre rapporteur, et nous le voterons. Nous avons su saisir l'occasion d'améliorer le pouvoir de contrôle et de décision du Parlement. (Applaudissements sur les travées du RDSE et au banc de la commission)

M. Bernard Jomier .  - Je débuterai par une question de forme. Il n'est pas de bonne politique que de passer un accord hors de la CMP, organe qui regroupe les deux assemblées, majorité et opposition confondues. Certes, le compromis trouvé est souvent celui des majorités, mais ici les oppositions ont été de facto écartées des discussions. Je connais l'attachement du rapporteur général à la transparence et au respect des oppositions : cela m'étonne de lui.

Sur le fond, des difficultés persistent, même si je reconnais des améliorations. L'intégration de l'assurance chômage au périmètre des LFSS a été écartée, tout comme la règle d'or. Certes, la dépense publique doit être soutenable, mais n'amplifions pas le prisme financier de ces textes. La procédure parlementaire est améliorée, grâce à une meilleure information, mais il faut une transformation plus profonde de notre méthode. Les indicateurs doivent être plus proches du réel : évolution des salaires, stocks d'équipement, conditions de travail, etc. L'Ondam doit être revu en profondeur et le Parlement doit en discuter avant le PLFSS. La logique actuelle a atteint ses limites. L'examen du texte suit une approche trop financière, dans des conditions difficiles et dans des délais trop courts.

Le texte ne traite que partiellement le sujet, loin d'une refonte globale des LFSS. Nous devons passer à une logique des besoins, territoire par territoire, pour mieux coordonner moyens et besoins. La logique est trop financière, trop centralisée.

Cette approche se fait au détriment de l'offre de soins, alors qu'il nous faut un service efficace, adapté aux besoins de la population, soutenu par un budget réaliste. Nous ne pouvons pas adopter ces deux textes. (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; Mme Raymonde Poncet Monge applaudit également.)

M. Martin Lévrier .  - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Après l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et les réformes intervenues au XX^e siècle - ordonnances Jeanneney, loi organique du 2 août 2005 -, les textes de financement de la sécurité sociale ont permis aux citoyens de mieux appréhender la gestion des dépenses sociales. Mais le Haut Conseil de financement de la protection sociale et la commission sur l'avenir des finances publiques, présidée par Jean Arthuis, en ont aussi montré les limites.

En nouvelle lecture, après la CMP non conclusive, nous examinons ces deux textes, qui proposent des modifications importantes pour l'examen des comptes de la sécurité sociale : des lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale sont créées ; l'information exhaustive et juste du Parlement sera assurée grâce aux annexes ; le calendrier d'examen est amélioré.

Des désaccords se sont exprimés en CMP, notamment sur l'intégration dans le périmètre du PLFSS de la dette hospitalière ou de l'assurance chômage, ainsi que sur la règle d'or. Grâce à un travail de compromis, un accord est néanmoins possible et j'en remercie notre rapporteur. L'Assemblée nationale a intégré des apports du Sénat, et en particulier une précision apportée par notre groupe : ces modifications ont ainsi permis à notre rapporteur de nous proposer un vote conforme en commission.

Notre groupe votera ce texte ambitieux. (Applaudissements sur les travées du RDPI et au banc de la commission)

M. Daniel Chasseing .  - Ces propositions de loi améliorent les modalités d'examen des LFSS, socles de notre démocratie et de notre société.

La crise sanitaire a profondément détérioré les comptes sociaux, pourtant presque à l'équilibre en 2019 : les dépenses ont augmenté pour faire face à la crise et les recettes ont diminué en raison du chômage partiel.

Selon les recommandations du Haut Conseil de financement de la sécurité sociale pour redresser les comptes d'ici 2031, la prévention doit être placée au coeur de notre système de santé et l'accès aux soins amélioré. Il conviendra aussi de favoriser les créations d'emplois pour que les cotisations sociales financent notre protection sociale.

Ces deux propositions de loi rénovent le pilotage de nos comptes sociaux. Une loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale reprendra la première partie de la LFSS sur le modèle des lois de règlement et un article liminaire améliorera l'information du Parlement sur la trajectoire financière des administrations sociales : nous y sommes favorables.

En CMP, le désaccord majeur entre les deux chambres portait sur l'intégration de la dette des hôpitaux. Je défendais cette mesure, finalement intégrée au texte, dans un format plus limité.

L'Assemblée nationale a accepté la clause de retour au Parlement en cas d'écart supérieur à 10 %, comme le souhaitait le Sénat.

Le groupe INDEP salue le compromis trouvé avec l'Assemblée nationale, que nous voterons. (Applaudissements sur les travées du RDPI et au banc de la commission ; M. Bernard Fialaire applaudit également.)

M. René-Paul Savary .  - En tant que président de la Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (Mecss), j'avais cosigné la proposition de loi organique de Jean-Marie Vanlerenberghe, que je salue tout particulièrement.

Le texte réalise la moitié du chemin : il n'élargit pas le périmètre de la LFSS, ce que ne souhaitaient pas les partenaires sociaux - il leur reviendra d'éponger la dette sociale - et ne répond pas à la nécessité de revenir à l'équilibre. Voulons-nous vraiment rembourser la dette, 26 ans après la création de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) ? Il faudrait alors s'en donner les moyens juridiques. Sur de tels sujets, le « en même temps » ne peut tenir éternellement...

Je regrette l'absence de réformes structurelles, qu'il s'agisse des retraites ou de la dépendance. Nous devons consolider notre régime par répartition, tout en assurant à chaque Français une retraite convenable et le droit de vieillir dans un environnement choisi, ce qui nécessitera de nouveaux moyens - je vous renvoie au rapport de nos collègues Michelle Meunier et Bernard Bonne.

L'Assemblée nationale a réalisé des efforts, certes tardifs, pour rendre les LFSS plus normatives grâce aux règles de retour au Parlement. Un compromis a également été trouvé sur la dette hospitalière ; c'est plus du bavardage qu'autre chose, mais chacun peut repartir la tête haute : c'est l'essentiel...

Il est heureux que le Parlement soit désormais destinataire d'informations plus facilement exploitables.

Je regrette l'incompréhension née de ce sujet. Certains ont émis des doutes sur la constitutionnalité du dispositif. Le Conseil constitutionnel a validé sans réserve la rédaction de l'article LO111-9 du code de la sécurité sociale sur les pouvoirs des commissions des affaires sociales. Les renseignements demandés peuvent être demandés directement aux interlocuteurs de notre choix et concerner des sujets prospectifs ; nous les avons déjà exigés. Nous continuerons à utiliser cet article dans sa plénitude. Monsieur le ministre, n'hésitez pas à nous confirmer votre position, puisque ces dispositions ne sont pas écrites... (Sourires)

Le groupe Les Républicains votera ces deux textes. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC, ainsi qu'au banc de la commission ; M. Daniel Chasseing applaudit également.)

La discussion générale est close.

Discussion des articles de la proposition de loi organique

Les articles premier, 2, 3, 3 bis, 3 ter, 3 quater, 3 quinquies et 4 sont successivement adoptés.

Intervention sur l'ensemble

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur .  - Les propos de M. Savary sont importants. Il y a certes des usages, mais il me semble légitime que nous puissions interroger directement les organismes et caisses de sécurité sociale.

Nous n'avons nullement l'intention de nous substituer aux partenaires sociaux dans la gestion de l'assurance chômage, à condition qu'ils prennent toutes leurs responsabilités en matière d'équilibre des comptes.

Enfin, la règle d'or ne concerne pas les seules dépenses, mais l'équilibre entre recettes et dépenses. (Mme Laurence Cohen proteste.)

La proposition de loi organique est mise aux voix par scrutin public ordinaire de droit.

Mme le président. - Voici le résultat du scrutin n°98 :

Le Sénat a adopté.

(M. le rapporteur et M. René-Paul Savary applaudissent.)

Discussion des articles de la proposition de loi

Les articles premier et premier bis sont adoptés.

La proposition de loi est définitivement adoptée.

La séance est suspendue quelques instants.