Comptes rendus analytiques officiels du 20 mai 2021

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote sur la deuxième lecture de la proposition de loi, adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, visant à améliorer la trésorerie des associations.

La Conférence des présidents a décidé que ce texte serait discuté selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre XIV bis du Règlement du Sénat.

Au cours de cette procédure, le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement s'exerce en commission, la séance plénière étant réservée aux explications de vote et au vote sur l'ensemble du texte adopté par la commission.

Mme Sarah El Haïry, secrétaire d'État chargée de la jeunesse et de l'engagement .  - C'est avec émotion que je présente devant vous ce texte important sur le monde associatif que j'ai eu l'honneur de déposer à l'Assemblée nationale comme proposition de loi. Le monde associatif permet de s'émanciper. Les sénateurs soutiennent son développement dans nos territoires, nos villes et nos bourgs dont il est le visage.

En cette période de crise, les associations ont préservé le lien social. L'engagement est pour moi une philosophie, plus qu'un moteur. « Le citoyen n'est pas un consommateur. C'est un producteur d'idées, de convictions, d'engagement, de solidarité. » Nous le retrouvons dans l'action des élus.

Je remercie en particulier la rapporteure Jacqueline Eustache-Brinio avec laquelle nous avons trouvé un équilibre sur ce texte entre collectivités territoriales et associations.

Je remercie également tous ceux qui ont contribué à ce consensus. C'est un texte utile, important et urgent dans la situation actuelle. Les associations connaissent particulièrement les besoins de nos territoires. Il n'y a pas un besoin social ou environnemental qui ne soit couvert, au moins partiellement, par une association. Coeur battant des territoires, elles sont par essence démocratiques et républicaines. N'oublions pas que le but de toute association politique est « la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme ». Le but de chacune est de faire vivre le lien et la passion de ceux qui ont choisi de s'engager ensemble pour prendre le relais de la force publique ou de la solidarité, lorsque celles-ci s'effacent.

Ce texte donne des moyens supplémentaires au monde associatif pour se développer. La France compte 1,5 million d'associations, avec 70 000 créations par an, qui font vivre près de 2 millions de salariés, et rassemblent 14 millions de bénévoles : clubs sportifs, comités de gestion, associations culturelles et caritatives. En les nommant, on voit le visage de leurs bénévoles. Nous devons accompagner leur engagement.

La crise sanitaire a bousculé l'organisation de notre pays mais a aussi révélé la grande solidarité des Français. Les associations ont été particulièrement sollicitées. Pourtant, la création d'associations a chuté de 40 % cette année, les adhésions dans les associations culturelles, sportives et de loisirs ont diminué entre 25 % et 50 %, et 66 % des associations ont dû suspendre leur activité.

Le tissu associatif est un trésor pour notre bien commun. Il faut le redynamiser avec de nouvelles ressources et accompagner ceux qui le font vivre. Je forme le voeu que cette matinée consacrée à l'achèvement de deux beaux textes sur les associations soit un signe d'espoir.

Ce texte a été co-construit par le mouvement associatif, qui a remis en 2017 un rapport au Premier ministre dont quatre propositions sur 59 se retrouvent dans le texte. Elles figurent dans le rapport de mars 2014 du Haut Conseil à la vie associative (HCVA). Deux d'entre elles figuraient dans la loi Égalité et citoyenneté de 2017, avant d'être censurées en tant que cavaliers législatifs par le Conseil constitutionnel. Elles sont donc particulièrement attendues.

Ce texte améliore la trésorerie des associations. Je m'en réjouis. (Mmes Patricia Schillinger, Catherine Belrhiti et M. Pierre-Antoine Levi applaudissent.)

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, rapporteure de la commission des lois .  - La commission des lois a examiné en deuxième lecture cette proposition de loi le 12 mai, selon la procédure de législation en commission.

Ce texte a un long parcours. Il a été déposé à l'Assemblée nationale en octobre 2018 et a été adopté en première lecture au Sénat en juillet 2019.

La deuxième lecture à l'Assemblée nationale préserve l'équilibre entre collectivités territoriales et associations instauré par le Sénat. Je vous remercie d'avoir entendu nos inquiétudes. J'aimerais que l'examen de chaque texte se passe ainsi...

En commission, nous avons apporté des modifications de pure cohérence législative ; ce texte fait consensus.

Le Sénat partage l'objectif d'accompagnement des associations. Nous n'avions cependant pas souhaité que celles-ci conservent un « excédent raisonnable » des subventions non utilisées. Nous avions aussi supprimé l'article premier bis tendant à obliger à verser les subventions dans les soixante jours, ainsi que l'article 4 bis qui excluait du droit de préemption les aliénations à titre gratuit au profit des organisations non lucratives. Nous avons également adopté quelques articles additionnels.

L'Assemblée nationale a maintenu la suppression de l'article 4 bis et a adopté une nouvelle rédaction de l'article premier sur les « excédents raisonnables » : celle-ci prévoit que des conventions entre une collectivité et une association définissent les conditions de conservation de « tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée ». Cela nous satisfait.

Des modifications ont aussi été apportées à l'article premier bis sur le délai de versement des subventions, « fixé à soixante jours à compter de la date de la notification de la décision portant attribution de la subvention à moins que l'autorité administrative, le cas échéant sous forme de convention, n'ait arrêté d'autres dates de versement ou n'ait subordonné le versement à la survenance d'un événement déterminé. » Ces nouvelles rédactions préservent les compétences des collectivités territoriales et entendent les besoins de financement des associations.

Plus incompatible avec le texte soumis au Sénat, l'article 4 de la loi du 8 avril 2021 améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale intègre désormais le dispositif de mise à disposition des associations oeuvrant pour le logement les biens mal acquis saisis par la justice, à l'initiative d'Alain Richard. Il n'était donc plus nécessaire de conserver cette mesure dans la proposition de loi. Bien que l'article 4 ait été adopté conforme, il a été nécessaire de le rappeler pour assurer la coordination avec la loi du 8 avril 2021.

La commission des lois a adopté des amendements de coordination lors de sa réunion du 12 mai, pour ajuster la période du rapport demandé à l'article 5. Très peu d'articles resteront ouverts à la fin de la navette.

Le projet de loi sur les principes de la République aura des conséquences sur les associations cultuelles, notamment en matière de transparence financière et de respect des valeurs républicaines, avec la signature d'un contrat d'engagement républicain. Nous soutenons cette réforme, qui évitera les dérives constatées dans une toute petite partie du monde associatif. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP)

M. Claude Kern .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) C'est au terme d'une longue procédure législative que nous allons apporter des réponses attendues par les associations, après cette crise sanitaire.

La proposition de loi a été enrichie par l'Assemblée nationale et le Sénat pour mieux soutenir financièrement les associations qui font face depuis quinze ans à une baisse des financements publics.

Les associations sont des acteurs essentiels de la vie des Français.

Je salue le travail de notre rapporteure et le dialogue mené avec l'Assemblée nationale pour aboutir à un texte ambitieux au service des associations et des collectivités.

Je me réjouis du maintien de la plupart des dispositions du Sénat, préservant l'équilibre nécessaire entre collectivités territoriales et associations. Les communes ne doivent pas se voir imposer des contraintes disproportionnées ou inutiles. Les financements publics, en large part issus des collectivités territoriales, assurent 49 % des ressources des associations.

Ce texte va dans le bon sens en multipliant les sources de financement des associations, en les autorisant à conserver une partie des subventions non dépensées, en simplifiant les démarches administratives, en accompagnant la montée en charge du fonds de développement de la vie associative, en y intégrant des parlementaires et en lui reversant les soldes des comptes d'association inactifs ou des comptes de campagne n'ayant pas été attribués dans le délai prévu.

Le groupe UC votera ce texte. (M. Pierre-Antoine Levi applaudit.)

Mme Marie-Pierre de La Gontrie .  - En commission, le groupe SER s'est félicité de la poursuite de l'examen de ce texte. L'esprit de consensus a animé nos débats. Plusieurs dispositions ont été adoptées conformes. Il est temps de conclure ; c'est pourquoi le groupe SER n'a pas déposé d'amendements.

La crise sanitaire place les associations dans de graves difficultés financières. Elles subissent un recul du nombre de bénévoles. Près de 30 000 sont menacées de disparition, 55 000 n'ont pu maintenir les salaires, les déclarations d'embauche ont chuté de 45 % et les créations d'associations ont baissé de 40 %. Les adhésions aux associations ont chuté de 25 % à 50 % dans les associations sportives, culturelles. C'est l'hécatombe !

Les 16 millions de salariés et de bénévoles sont une richesse pour notre démocratie ; il faut les soutenir.

Cette proposition de loi marque un petit pas en faveur des associations : elle va dans le bon sens, surtout dans un contexte de crise et de désengagement de l'État. Rappelons la suppression de 250 000 contrats aidés en deux ans, la réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF), la baisse de la collecte grand public... Tout cela a privé les associations de capacité d'embauche et donc de réinsertion par l'emploi. Elles apportent pourtant un cadre à nos jeunes.

Nous aurions préféré une grande loi pour le secteur associatif ; mais votons déjà ces mesures ! Il appartient maintenant au Gouvernement d'inscrire rapidement ce texte à l'Assemblée nationale pour son adoption définitive.

M. Jean-Pierre Decool .  - Nous sommes tous attachés au monde associatif, qui joue un rôle irremplaçable dans nos territoires, surtout en cette période.

Les associations ont plus que jamais prouvé leur pertinence. Dans le Nord, on en compte près de 48 000. À l'échelle nationale, elles sont 1,5 million, avec 70 000 créations par an, 16 millions de bénévoles et 1,8 million emplois, pour un budget total de 113 milliards d'euros, soit 3 % du PIB.

Portant des valeurs d'engagement, de solidarité, de philanthropie et de générosité, elles sont au coeur de la cohésion sociale.

Cette proposition de loi, en navette depuis deux ans, a été étoffée par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Je me réjouis de sa rédaction, issue des travaux de l'Assemblée nationale qui a conservé les apports du Sénat sur « l'excédent raisonnable » - notion trop floue  - et sur les relations avec les collectivités territoriales, avec la précision du versement aux associations et la suppression de l'article 4 bis.

Je rends ici hommage aux millions de bénévoles qui s'engagent dans un élan du coeur sans compter leur temps. Les associations font vivre nos communes rurales et nos territoires urbains.

Le groupe Les Indépendants soutient ce texte.

M. Guy Benarroche .  - L'importance de la loi de 1901, malmenée par le texte sur les principes de la République, est à nouveau au coeur de nos débats.

En navette depuis deux ans, cette proposition de loi a eu le rare honneur de ne pas subir la procédure accélérée, et a croisé de nombreux textes comme la loi de finances pour 2020 qui a créé le Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA).

Elle est la traduction législative du rapport « Pour une politique de vie associative ambitieuse et le développement d'une société de l'engagement », issu d'une large concertation entre les associations et les acteurs institutionnels, et qui a émis 59 propositions concrètes. La France compte 1,3 million d'associations pour 16 millions de bénévoles et 1,8 million de salariés. La forme associative est celle qui est choisie dans 90 % des cas pour encadrer des activités d'économie sociale et solidaire. Ces associations sont le cadre ambitieux des solidarités.

Elles ont montré combien elles étaient précieuses pour les plus démunis pendant la crise sanitaire. Pourtant, le Gouvernement ne les a pas épargnées en se fondant sur la théorie du ruissellement, en diminuant les subventions, en supprimant les contrats aidés, sans oublier le récent contrat d'engagement républicain... Comment s'étonner alors de la baisse du nombre d'adhésions ?

Nous nous sommes penchés sur les contraintes financières et administratives des associations. L'article premier a abandonné la notion d'excédent raisonnable. J'entends qu'elle était trop vague, mais la possibilité de conserver « tout ou partie » des fonds dans le cadre d'une convention s'éloigne des recommandations du rapport de 2018.

Nous devons nous poser la question de la différence de trésorerie entre les associations et selon les territoires. Les petites structures de l'économie sociale et solidaire doivent pouvoir jouir de souplesse dans la gestion de leur trésorerie, dans la mesure où une grande part de leur financement dépend de subventions publiques.

Nous saluons le délai de soixante jours pour le versement des subventions.

L'article 3 bis intègre les parlementaires dans le conseil consultatif du FDVA.

Je salue la modification à l'article 5, à l'initiative du groupe CRCE, qui a souhaité inscrire le rapport dans une temporalité plus longue, afin de bénéficier d'une meilleure analyse.

Cette proposition de loi va dans le bon sens, celui d'une reconnaissance du travail des associations et de sa simplification. Le GEST la votera.

Mme Patricia Schillinger .  - Cet examen marque l'aboutissement d'une navette de trois années.

Cette proposition de loi est le fruit d'un long temps de concertation avec le monde associatif. Il reprend des dispositions laissées de côté par la loi Égalité et citoyenneté de 2017.

Les associations pourront recourir à de nouvelles ressources ; ces mesures sont très attendues.

Le groupe RDPI a choisi de reprendre dans la proposition de loi Justice de proximité, la possibilité pour l'État de mettre à disposition des associations, fondations ou organismes d'aide au logement, des biens immobiliers saisis lors de procédures pénales. Ainsi, ce dispositif est effectif depuis le mois dernier.

L'Assemblée nationale s'est montrée bienveillante à l'égard des réserves du Sénat. Elle a précisé la définition de l'excédent raisonnable et clarifié le délai de remboursement des subventions. Elle a conservé l'élargissement sénatorial de la liste des associations bénéficiant de l'excédent de compte de campagne, et le droit de préemption des communes sur les biens cédés à titre gratuit aux associations.

Le secteur associatif a été au coeur de la crise sanitaire mais il en a aussi été victime. Ainsi, les créations d'associations ont diminué de 40 %, et les adhésions aux associations sportives et culturelles ont reculé de 25 %.

Ce texte est nécessaire pour soutenir le redémarrage des associations. Elles bénéficieront de facilités de trésorerie et d'une plus grande prévisibilité sur le versement des subventions, grâce à la possibilité de conserver une partie de la subvention non consommée. Elles pourront s'accorder mutuellement des prêts de trésorerie sans intérêt pour une durée inférieure à deux ans.

Le Gouvernement a engagé des moyens de soutien à plusieurs niveaux, avec France Relance, et avec le plan exceptionnel de soutien de 100 millions d'euros pour les associations de prévention et de lutte contre la pauvreté.

Le groupe RDPI votera la proposition de loi qui a fait l'objet d'un large consensus.

Mme Maryse Carrère .  - Sportives, culturelles ou caritatives, les associations sont le coeur battant de notre pays. Beaucoup, cependant, n'ont pas été épargnées par la crise.

Même si certaines collectivités ont maintenu leurs subventions, les conséquences de la crise sont multiples, et morales pour les bénévoles des clubs sportifs privés de compétitions, mais aussi financières.

Le recul du financement public des associations est lié à la baisse des ressources des collectivités territoriales - DGF, réformes fiscales en particulier.

Je ne reviendrai pas sur la suppression de la réserve parlementaire que nous aurions pu mieux contrôler au lieu de l'abolir. En conséquence, de plus en plus d'associations se tournent vers les financements privés qu'il faut encadrer.

La suppression de la notion d'excédent raisonnable est bienvenue.

La précision de la part de la subvention non utilisée à conserver dans la convention avec la collectivité territoriale résulte également d'un choix équilibré.

Je salue l'ajout par le Sénat de la liste des associations pouvant bénéficier de l'excédent du compte de campagne, et la participation des parlementaires aux collèges départementaux de la commission régionale du FDVA, afin d'appuyer les projets locaux.

Certes le travail parlementaire a pris du temps, mais il multipliera les sources de financement des associations et accompagnera la montée en charge du FDVA.

Le groupe RDSE votera ce texte à l'unanimité.

Mme Céline Brulin .  - Je salue l'ensemble des acteurs associatifs dont l'engagement est précieux. Ils sont en première ligne face à l'exclusion et au délitement du lien social.

Les associations se voient confier de plus en plus de responsabilités, tandis que les financements publics reculent. La crise a accentué cet effet ciseau.

En juillet 2019, en première lecture, notre groupe s'était abstenu sur cette proposition de loi. Je salue le travail dont elle a fait l'objet depuis. Elle apporte des avancées, comme la conservation de tout ou partie des subventions non consommées. Je salue l'engagement des collectivités territoriales aux côtés des associations pendant la crise sanitaire.

Nous sommes satisfaits de la rédaction de compromis de l'article premier bis. Elle sera utile aux associations pour lancer leurs projets et aux collectivités territoriales pour les accompagner. Cela palliera les insuffisances notoires du FDVA, qui satisfait moins de la moitié des demandes de subvention et finance moins les réseaux associatifs que ne le faisait la réserve parlementaire. Nous veillerons à ce que cette bouffée d'oxygène ne justifie pas une nouvelle baisse des subventions.

Le début du quinquennat a été marqué par la suppression d'un nombre considérable de contrats aidés, qui a fragilisé le tissu associatif.

D'autres mesures plus récentes inquiètent, comme la loi sur les principes de la République. Lors d'une demande de subvention, les associations s'engagent à respecter les valeurs et principes de la charte des engagements réciproques ; cela suffit sans qu'il soit nécessaire de signer en plus un contrat d'engagement républicain ! Cela jette sinon une suspicion dangereuse sur leurs activités, alors que la majorité des initiatives associatives vise justement à consolider la cohésion.

Toutefois, nous soutenons cette proposition de loi qui apporte des améliorations concrètes et bienvenues.

Mme Catherine Belrhiti .  - Le processus particulièrement long a abouti au meilleur compromis. Les nombreux enjeux du texte ont nécessité un travail approfondi. Le Sénat partage les préoccupations des auteurs du texte : il est nécessaire de faire face aux difficultés des associations qui subissent depuis quinze ans une baisse des financements publics.

Notre pays compte 1,5 million d'associations ; leur nombre croît d'environ 2 % par an. Leur impact sur le territoire est essentiel. Quelque 76 % des maires considèrent que les actions menées sur leur territoire relèvent de la co-construction. Les associations apportent des réponses adaptées aux fragilités des territoires, qu'ils soient ruraux ou urbains.

Les petites associations - 70 % du total - jouent un rôle important qu'il faut préserver. Plus elles auront de moyens, plus elles pourront multiplier les actions localement. C'est pourquoi il fallait faciliter les démarches administratives et assurer les financements.

La rapporteure a été particulièrement attentive à l'équilibre entre associations et collectivités territoriales, dans une relation de confiance.

Nous nous félicitons que l'Assemblée nationale ait conservé les apports du Sénat, notamment le renforcement des obligations en matière de transparence des comptes. Les excédents de comptes de campagne pourront désormais aller à toute association d'intérêt général, et non seulement politique : l'amendement de notre collègue Henri Leroy a été maintenu.

Le Sénat a obtenu la suppression de l'article qui excluait du champ du droit de la préemption les donations de biens immobiliers effectuées au profit des associations et des fondations.

Je salue le travail de la rapporteure, qui a rédigé également le rapport du projet de loi relatif au respect des principes de la République, lequel a établi de nouvelles relations financières entre collectivités et associations via le contrat d'engagement républicain.

Je salue aussi le travail réalisé avec la ministre. Les mesures facilitant la gestion de la trésorerie des associations sont appropriées.

Le Sénat fait une nouvelle fois preuve de pragmatisme avec ce texte, qui arrive à point nommé alors que l'activité associative va reprendre. Le groupe Les Républicains le votera. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

La proposition de loi est adoptée.