Renforcement de l'organisation des juridictions (Procédure accélérée)
M. le président. - Nous reprenons la discussion du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et du projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.
Discussion des articles du projet de loi organique
ARTICLE PREMIER A
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avec la commission des lois, nous nous trouvons projet contre projet. Notre logique diffère. Je propose donc une série d'amendements supprimant les modifications apportées par la commission à ce projet de loi organique, pour trois raisons.
Une raison de cohérence, d'abord : mon projet de réforme ne crée pas de postes de magistrat assistant un autre magistrat, à l'inverse de ce que propose la commission. Quand un magistrat sort de l'École nationale de la magistrature, il doit exercer la plénitude de ses fonctions. Je souhaite recentrer le magistrat sur le coeur de son office et l'employer à juste niveau de compétence et de responsabilité. J'envisage, moi, de l'assistance pour les magistrats. La loi de programmation crée 50 postes d'assistants de magistrat par an.
Une raison de fond, ensuite. La commission des lois propose des durées minimales pour l'exercice de poste de chef de cour. Aucun turnover n'est constaté et ne le justifie.
Raison de méthode, enfin. Mobilité des magistrats, durées minimale et maximale de maintien sur un poste, nomination et évaluation de chefs de juridiction et de cours sont des questions réellement importantes mais légiférer sans concertation avec les intéressés serait contre-productif. Il faudrait un autre texte.
Ce premier amendement supprime l'exigence d'une durée minimale et maximale d'exercice des fonctions dans une même juridiction. La volonté de limiter un turnover excessif et de garantir l'impartialité des juges est louable. Pour autant, la gestion des ressources humaines exige de la souplesse ; c'est impératif pour la continuité du service public et pour les personnels. N'aggravons pas le déficit d'attractivité de certaines juridictions.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet amendement reprend l'article 2 du projet de loi organique adopté par le Sénat le 24 octobre 2017. Il répond à un besoin dans la gestion de la mobilité des magistrats, identifié dans le rapport du Sénat sur le redressement de la justice d'avril 2017, mais aussi constaté dans les rapports d'activité successifs du CSM.
On nous répond généralement que le problème sera traité dans le cadre du sixième chantier de la justice, maintes fois annoncé... Il y a pourtant urgence ; le dernier rapport du CSM en fait état. La durée minimale d'exercice vise à réduire le turnover excessif constaté dans les postes les moins attractifs, qui entraîne une gestion à court terme et des vacances de poste répétées ainsi que des incidences sur la vie personnelle et familiale.
Le CSM relève aussi qu'un grand immobilisme touche les juridictions les plus attractives, susceptible de créer des difficultés sur le plan déontologique. Au regard de ces éléments, fixer de nouvelles règles qui, à notre sens, sont conformes à la jurisprudence constitutionnelle et ne portent pas atteinte à l'inamovibilité des magistrats du siège, constitue un impératif. Pour tenir compte des exigences de souplesse de gestion, nous prévoyons la possibilité d'y déroger, sur avis motivé du CSM.
Les magistrats seront pleinement informés de la limitation dans le temps de la fonction ; ainsi, en les acceptant, ils auront consenti aux modalités d'affectation prévue par la loi organique. Les dispositions seront applicables aux magistrats nommés à compter du 1er septembre 2019, sauf pour ceux auxquels s'applique le régime transitoire,
Avis défavorable, donc.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Les sujets évoqués par le rapporteur sont très lourds ; le Gouvernement ne peut faire l'économie de ses propres consultations, qui sont des processus très longs. Nous y reviendrons après l'adoption de la loi constitutionnelle.
M. Jean-Pierre Sueur. - La commission a fourni un important travail dans un climat très positif. Ce qu'elle propose paraît raisonnable et rationnel. Dans certains postes, le magistrat nouvellement arrivé demande immédiatement sa mutation. Ce n'est guère respectueux pour les gens qui relèvent de ce secteur.
Madame la garde des Sceaux, nous appelons de nos voeux la réforme constitutionnelle qui donnera son indépendance au parquet, nous évitant la condamnation de la CEDH. Mais cela prend du temps...
Le rapporteur a bien dit que le CSM avait clairement pris position : point n'est besoin d'une concertation supplémentaire avec cet organe.
L'amendement n°1 n'est pas adopté.
L'article premier A est adopté.
ARTICLE PREMIER B
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Il s'agit de supprimer, par coordination avec l'amendement précédent, le dispositif de nomination prévu lorsque la durée maximale des fonctions est atteinte.
L'amendement n°2, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article premier B est adopté.
ARTICLE PREMIER
M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.
I. - Alinéa 2
Remplacer le mot :
supprimés
par les mots :
remplacés par les mots : « de premier vice-président chargé des fonctions de juge des contentieux de la protection, »
II. - Alinéa 3
Remplacer le mot :
supprimés
par les mots :
remplacés par les mots : « premier vice-président chargé des fonctions de juge des contentieux de la protection, »
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement prend en compte la création d'une fonction statutaire de juge des contentieux de la protection.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. La commission souhaite notamment que le magistrat puisse siéger en audience collégiale au tribunal correctionnel.
M. Alain Richard. - Le Gouvernement gagnerait peut-être à préciser sa pensée. Que le magistrat chargé de la mission de protection soit placé dans une position statutaire ne fait pas obstacle à ce qu'il puisse, pour une partie de son temps de service, agir dans une autre spécialisation.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - En effet, rien ne l'empêche.
M. Alain Richard. - Il y a donc un malentendu !
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Pas de malentendu : nous voulons éviter toute rigidité dans la gestion du personnel pour le président du tribunal.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement crée, non une rigidité, mais une lisibilité... Le juge, si son service n'est pas complet, pourra être affecté à d'autres sections.
L'amendement n°3 n'est pas adopté.
L'article premier est adopté.
L'amendement n°24 n'est pas défendu.
ARTICLE PREMIER BIS
M. le président. - Amendement n°4, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je l'ai dit, en préambule, je ne souhaite pas créer des postes de magistrats assistant d'autres magistrats. Ce serait mettre en cause l'aptitude aux fonctions judiciaires des auditeurs de justice prononcée à l'issue de leur formation à l'École nationale de la magistrature. Je préfère créer une fonction d'assistant de magistrat.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Cet article a pour but de remédier à l'isolement de nombreux jeunes magistrats du siège à leur sortie de l'ENM, grâce au tutorat.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Les équipes autour du magistrat que je propose sont une solution mieux adaptée.
L'amendement n°4 n'est pas adopté.
L'article premier bis est adopté.
ARTICLE PREMIER TER
M. le président. - Amendement n°5, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement supprime les critères de nomination que la commission entend introduire dans l'ordonnance statutaire.
L'amendement n°5, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article premier ter est adopté.
ARTICLE PREMIER QUATER
M. le président. - Amendement n°6, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement supprime la formation spécifique dans les six mois de leur installation des chefs de cour et de juridiction à l'exercice de leurs fonctions. Celle-ci ne relève pas de la loi mais du décret ; celui du 6 mai 2017 prévoit justement cette formation.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Cette disposition faisait consensus...
M. Alain Richard. - Soit, mais que faites-vous de la Constitution ?
L'amendement n°6 n'est pas adopté.
L'article premier quater est adopté.
ARTICLE PREMIER QUINQUIES
M. le président. - Amendement n°7, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement supprime la possibilité de nommer les auditeurs de justice à un premier poste de « magistrats du siège auprès d'un magistrat exerçant ses fonctions au sein d'une juridiction » dont la liste est fixée par décret au Conseil d'État.
Ma priorité est de combler les vacances de poste et de créer des assistants de magistrats, et non des magistrats assistants.
L'amendement n°7, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article premier quinquies est adopté.
ARTICLE PREMIER SEXIES
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je suis défavorable à l'exigence d'une durée minimale d'exercice des fonctions de conseiller et d'avocat général référendaires à la Cour de Cassation. Cela nous priverait d'une souplesse dans la gestion des ressources humaines.
Pour ces postes, une durée minimale de trois années est déjà fixée dans la pratique, sauf situations exceptionnelles, et aucun turnover n'est constaté.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Nous tenons à la durée minimale des fonctions.
L'amendement n°8 n'est pas adopté.
L'article premier sexies est adopté.
ARTICLE PREMIER SEPTIES
M. le président. - Amendement n°9, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - La commission a introduit dans l'ordonnance statutaire des critères d'appréciation des qualités requises pour être nommé chef de juridiction. L'objectif peut sembler légitime ; cependant, la fixation de critères dans la loi organique pourrait rigidifier la procédure de nomination.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet article n'est nullement une marque de défiance à l'égard du CSM. Il est légitime que le législateur encadre ces nominations. Avis défavorable.
L'amendement n°9 n'est pas adopté.
L'article premier septies est adopté.
ARTICLE PREMIER OCTIES
M. le président. - Amendement n°10, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement supprime l'exigence d'une durée minimale de trois ans d'exercice des fonctions de président de tribunal de grande et de première instance.
L'amendement n°10, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article premier octies est adopté.
ARTICLE 2
M. le président. - Amendement n°11, présenté par le Gouvernement.
Rédiger ainsi cet article :
L'article 28-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi modifié :
1° À la première phrase du premier alinéa, les mots : « de juge d'un tribunal de grande instance chargé du service d'un tribunal d'instance » sont remplacés par les mots : « de juge des contentieux de la protection » ;
2° À la première phrase des deuxième et troisième alinéas, les mots : « de juge chargé du service d'un tribunal d'instance » sont remplacés par les mots : « de juge des contentieux de la protection ».
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement remplace le maintien de « juge d'un tribunal de grande instance chargé du service d'un tribunal d'instance » ou de « juge chargé du service d'un tribunal d'instance » par celui du « juge des contentieux de la protection » et supprime l'instauration d'une durée minimale de quatre années d'exercice de fonctions spécialisées.
L'amendement n°11, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté.
ARTICLE 2 BIS
M. le président. - Amendement n°12, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Instaurer des durées minimales d'exercice des fonctions n'est pas pertinent.
L'amendement n°12, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article 2 bis est adopté.
ARTICLE 2 TER
M. le président. - Amendement n°13, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - La commission a fait référence à des critères que le Conseil supérieur de la magistrature devrait prendre en considération pour proposer ou donner son avis sur la nomination des chefs de cour d'appel. C'est rigidifier le dispositif.
L'amendement n°13, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article 2 ter est adopté.
ARTICLE 2 QUATER
M. le président. - Amendement n°14, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - La commission a fixé une durée minimale d'exercice des fonctions de procureur général d'une cour d'appel. Il existe déjà une pratique d'une durée minimale de trois ans fixée par le CSM. Évitons de rigidifier le dispositif.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Encore une fois, avis défavorable.
L'amendement n°11 n'est pas adopté.
L'article 2 quater est adopté.
ARTICLE 2 QUINQUIES
M. le président. - Amendement n°15, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Fixer une durée minimale d'exercice n'est pas plus opportun pour les fonctions de président ou de procureur de la République d'un tribunal de grande instance placés hors hiérarchie que pour d'autres fonctions.
L'amendement n°15, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article 2 quinquies est adopté.
L'article 3 est adopté.
ARTICLE 4
M. le président. - Amendement n°16, présenté par le Gouvernement.
Rédiger ainsi cet article :
L'article 41-10 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, les mots : « juge d'instance » sont remplacés par les mots : « juge des contentieux de la protection » ;
2° Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Ils peuvent également être nommés pour exercer une part limitée des compétences matérielles pouvant être dévolues par voie réglementaire aux chambres de proximité. »
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement modifie les compétences des magistrats exerçant à titre temporaire compte tenu de la création de la fonction de juge des contentieux de la protection.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Je m'en suis déjà expliqué à l'article 53 du projet de loi.
L'amendement n°16 n'est pas adopté.
L'article 4 est adopté.
ARTICLE 5
M. le président. - Amendement n°17, présenté par le Gouvernement.
I. - Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
a) Les mots : « Lorsqu'ils sont affectés dans un tribunal d'instance, les » sont remplacés par le mot : « Les » ;
II. - Alinéa 7
Rédiger ainsi cet alinéa :
a) À la première phrase, après les mots : « formation collégiale », sont insérés les mots : « du tribunal de grande instance » ;
III. - Alinéa 10
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Lorsqu'ils exercent les fonctions de juge des contentieux de la protection ou de juge chargé de connaître des compétences matérielles pouvant être dévolues par voie réglementaire aux chambres de proximité, ils ne peuvent exercer plus du tiers du service du tribunal ou de la chambre de proximité dans lesquels ils sont affectés. »
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Coordination.
L'amendement n°17, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article 5 est adopté.
L'article 6 est adopté de même que l'article 7.
ARTICLE 7 BIS
M. le président. - Amendement n°18, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je ne souhaite pas retenir l'appellation de « tribunal de première instance » pour le tribunal de grande instance.
L'amendement n°18, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'article 7 bis est adopté.
ARTICLE ADDITIONNEL
M. le président. - Amendement n°19, présenté par le Gouvernement.
Après l'article 7 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au dernier alinéa de l'article 38-2 l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, après le mot : « Paris » sont insérés les mots : « et au procureur de la République antiterroriste près le tribunal de grande instance de Paris ».
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement crée la fonction de procureur national de la République antiterroriste près le tribunal de grande instance de Paris.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable : la commission préfère conserver le dispositif actuel.
L'amendement n°19 n'est pas adopté.
ARTICLE 8 A
M. le président. - Amendement n°20, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Amendement de cohérence.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Par cohérence, avis défavorable.
L'amendement n°20 n'est pas adopté.
L'article 8 A est adopté.
ARTICLE 8
M. le président. - Amendement n°28, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.
A. - Alinéa 2
Au début de cet alinéa, insérer les mots :
Au trente-neuvième alinéa et
B. - Alinéa 3
Rédiger ainsi le début de cet alinéa :
Aux premier et troisième alinéas du I et aux première et seconde phrases du premier alinéa du II de l'article 9...
M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des lois. - Cet amendement corrige deux erreurs matérielles.
M. le président. - Amendement n°21, présenté par le Gouvernement.
1° Alinéa 2
Remplacer les mots :
À la première phrase du quarante-troisième alinéa
par les mots :
Aux trente-neuvième et quarante-troisième alinéas
2° Alinéa 3
Remplacer le mot :
première
par le mot :
grande
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement maintient la dénomination de « tribunal de grande instance » et corrige une omission rédactionnelle de la commission des lois.
Avis de sagesse à l'amendement n°28.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°21.
L'amendement n°28 est adopté.
L'amendement n°21 n'a plus d'objet.
L'article 8, modifié, est adopté.
L'article 9 est adopté.
ARTICLE ADDITIONNEL
M. le président. - Amendement n°22, présenté par le Gouvernement.
Après l'article 9
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Par dérogation à l'article 31 de l'ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, à compter du 1er janvier 2020, les magistrats chargés du service d'un tribunal d'instance siégeant dans une ville où siège un tribunal de grande instance sont nommés audit tribunal pour exercer les fonctions de juge des contentieux de la protection.
Par dérogation à l'article 31 de l'ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 précitée, à compter du 1er janvier 2020, les magistrats chargés du service d'un tribunal d'instance siégeant dans une ville où est créée une chambre de proximité d'un tribunal de grande instance sont nommés audit tribunal pour exercer les fonctions de juge des contentieux de la protection dans ladite chambre de proximité.
Au sens de l'article 28-3 de l'ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 précitée, ils sont réputés exercer ces fonctions depuis la date à laquelle ils ont été précédemment installés au tribunal de grande instance.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement permet aux juges d'instance de continuer à exercer leurs fonctions au sein d'un tribunal de proximité ou du tribunal de grande instance, en qualité de juges des contentieux de la protection.
L'amendement n°22, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
ARTICLE 10
M. le président. - Amendement n°23, présenté par le Gouvernement.
Rédiger ainsi cet article :
Les articles 1er, 2, 4, 5, 6 et le II de l'article 8 de la présente loi organique entrent en vigueur le 1er janvier 2020.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement reporte l'entrée en vigueur des articles relatifs au juge des contentieux de la protection au 1er janvier 2020.
L'amendement n°23, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°27, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.
Remplacer les références :
Les articles 1er, 2,
par les références :
L'article 1er, les 1° et 2° de l'article 2, les articles
L'amendement de coordination n°27, repoussé par le Gouvernement, est adopté.
L'article 10, modifié, est adopté.
M. le président. - Je rappelle que ce texte fera l'objet d'un scrutin ordinaire, le mardi 23 octobre, à 16 heures, à l'issue de la proclamation du résultat du scrutin public solennel sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
Les conclusions de la Conférence des présidents sont adoptées.
Prochaine séance, mardi 23 octobre 2018, à 9 h 30.
La séance est levée à 22 h 15.
Jean-Luc Blouet
Direction des comptes rendus