Comptes rendus analytiques officiels du 4 avril 2018

Mme la présidente.  - J'informe le Sénat qu'une candidature pour siéger au sein de la commission des affaires européennes a été publiée.

Elle sera ratifiée si la Présidence n'a pas reçu d'opposition dans le délai d'une heure prévu par le Règlement.

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à proroger l'expérimentation de la tarification sociale de l'eau prévue à l'article 28 de la loi du 15 avril 2013, présenté par Mme Monique Lubin, MM. Éric Kerrouche, Patrick Kanner et plusieurs de leurs collègues à la demande du groupe socialiste et républicain.

Discussion générale

Mme Monique Lubin, auteure de la proposition de loi .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) C'est pour moi un honneur d'introduire le débat sur cette proposition de loi qui proroge jusqu'en 2021 l'expérimentation sur la tarification sociale de l'eau ouverte par la loi Brottes de 2013 - qui, rappelons-le, a également interdit les coupures d'eau pour factures impayées. Le Comité national de l'eau (CNE), dans son rapport de 2017, notait qu'un recul de trois ans au mieux était insuffisant pour l'évaluer. La prolonger répondra à une demande forte des collectivités qui s'y sont engagées ; je pense, en particulier, à Saint-Paul-lès-Dax et au syndicat intercommunal du Marensin dans les Landes que nous avons auditionnés.

L'expérimentation lancée en 2013 avait pour but d'organiser un accès à l'eau potable, au niveau local, pour tous, dans des conditions économiquement acceptables. Cinquante collectivités et groupements ont ainsi été sélectionnés en 2015, 47 projets ont été effectivement lancés, dont 38 en Métropole et 9 en outre-mer. La moitié des projets seulement avait été mise en oeuvre en avril 2017. Il fallait, en effet, le temps d'identifier les publics visés ainsi que les dispositifs préventifs et curatifs à mettre en oeuvre. Les rapports du CNE et de la commission ont témoigné des premiers résultats positifs de cette formidable innovation sociale.

La commission de l'aménagement du territoire s'est prononcée à la quasi-unanimité en faveur de ce texte qui sécurise, reconnaît et respecte l'action des élus. J'espère qu'elle sera suivie. L'actualité en témoigne, l'eau sera au coeur de nos débats dans les décennies à venir. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR, CRCE et sur quelques bancs du groupe RDSE)

M. Éric Kerrouche, auteur de la proposition de loi .  - Même si je ne doute pas que Mme Lubin vous ait convaincus, je veux rappeler que, outre le CNE, le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a appelé, dans son rapport de février 2016, à conforter l'expérience et à la coordonner avec le chèque énergie. Je veux remercier personnellement Mme Cartron pour son travail et ses amendements.

Le droit à l'eau est inscrit dans notre législation depuis 2006. L'eau, « un bien de l'Humanité » pour l'Assemblée générale de l'ONU, est « partie du patrimoine commun de la Nation » selon notre code de l'environnement qui reconnaît à chacun « le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. » La question fait partie de l'ADN des Landes. Dès 1995 et pendant vingt ans, Henri Emmanuelli a combattu pour une eau au prix le plus bas possible dans le département des Landes. Il disait : « notre société doit garantir à tous un accès à l'eau potable et à l'assainissement. L'eau n'est pas une marchandise, c'est un bien commun qu'il convient de préserver ». Si les avis divergent sur les modalités de gestion, l'intervention de la puissance publique semble à tous nécessaire pour faire vivre ce droit. Ceux qui connaissent le feuilleton juridique de la gestion de l'eau dans le département des Landes savent que son épilogue a été écrit grâce à un principe constitutionnel auquel nous sommes tous attachés : la libre administration des collectivités locales. Donner aux territoires la liberté de déterminer les modalités les plus adaptées à la mise en oeuvre d'un service public, garant de l'égalité et de l'intérêt général, c'est tout le sens de la décentralisation. Saluons les collectivités qui, toutes sensibilités politiques confondues, se sont engagées dans l'expérimentation de la tarification sociale de l'eau ; preuve que l'intelligence territoriale n'est pas une abstraction.

Les territoires sont, non pas un problème, mais une solution à condition qu'on leur fasse confiance et qu'on leur donne les moyens de s'administrer librement. Pour que leurs efforts portent leurs fruits, nous invitons le Sénat à voter ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ; M. Ronan Dantec applaudit aussi.)

Mme Françoise Cartron, rapporteure de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable .  - En 2006, le législateur inscrivait le droit à l'eau potable dans le code de l'environnement. Il demeure un sujet de société : selon un rapport du CGEDD de 2011, la facture d'eau dépasse le seuil d'acceptabilité, fixé à 3 % des revenus, pour 2 millions de nos concitoyens.

Face à cette situation, les élus ne sont pas restés inactifs. La loi Brottes de 2013 a sécurisé leurs initiatives en ouvrant une expérimentation pour cinq ans. Concrètement, les collectivités et leurs groupements sélectionnés ont pu ainsi décider une tarification sociale de l'eau, verser des aides aux usagers ou encore accroître leur contribution au Fonds de solidarité pour le logement (FSL) afin de résorber les impayés. Leurs profils diffèrent par leur statut, leur importance démographique et leurs caractéristiques locales ; la diversité de l'échantillon fait la richesse de l'expérimentation.

Sa mise en oeuvre a demandé du temps. L'État devait définir son cadre général, les collectivités trouver les solutions locales adaptées. En avril 2017, seule la moitié des projets était lancée. Trois ans de recul seulement, c'est peu pour évaluer leurs résultats bien qu'ils soient prometteurs. La modulation tarifaire a été retenue lorsque les abonnés individuels représentaient une part significative des usagers. Certains territoires ont mis en place une tarification à la fois environnementale et sociale. Pour l'habitat collectif, les collectivités privilégient des aides préventives ou curatives par le FSL et les Centres communaux d'action sociale (CCAS). Les retours d'expérience sont plus limités sur le coût des différents dispositifs, l'effet sur le nombre d'impayés et la consommation d'eau. D'où l'intérêt d'une prorogation de trois ans pour les collectivités territoriales et groupements engagés dans le processus. Ceux-ci y sont très favorables et nous avons besoin de recul avant de généraliser certains dispositifs.

Notre commission, pour faciliter les choses, a supprimé l'obligation, pour les collectivités territoriales, d'effectuer une nouvelle demande auprès du préfet de département. Elle a aussi prévu de faciliter la transmission des données sociales aux collectivités.

En application de la législation organique, le seul dépôt de cette proposition de loi proroge le délai de l'expérimentation d'un an. Souhaitons cependant, son inscription rapide à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Pour les élus locaux impliqués, pour les 1,2 million de bénéficiaires, il serait regrettable d'interrompre brutalement une expérimentation qui témoigne des capacités d'innovation de nos territoires. Sachons leur faire confiance. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR et sur quelques bancs des groupes CRCE et RDSE)

M. Nicolas Hulot, ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire .  - Les philosophes de l'Antiquité faisaient de l'eau le principe de tout. Pour moi, elle est aussi le déterminant de tout ; le substrat de la vie, notre patrimoine commun. Si nous en sommes tous d'accord, alors la paix sera possible au XXI^e siècle.

La France a porté ce concept universel au Forum mondial de l'eau il y a quelques semaines car, regardons les choses en face, nous sommes confrontés à des nombreux défis : défi de l'accroissement démographique, défi du changement climatique. L'accès à l'eau devient difficile pour nos concitoyens, l'agriculture et l'industrie. L'injustice pourrait s'ajouter à l'injustice, la précarité à la précarité - et la précarité hydrique est l'une de ses facettes. Nous en avons déjà vu des signes précurseurs en Europe. La France, elle, a été préservée grâce à son modèle de l'eau qu'il nous revient de moderniser et de conforter. C'est ce à quoi nous nous emploierons avec Sébastien Lecornu lors des Assises de l'eau dans quelques semaines.

Je le dis sans ambiguïté : le Gouvernement soutient pleinement cette proposition de loi qui réaffirme conjointement le principe de l'universalité de la ressource et le droit pour tous d'y accéder. La transition doit être écologique et solidaire, l'intitulé de mon ministère n'est pas là pour produire un simple effet visuel.

L'accès à l'eau est un objectif qui nous rassemble. Le code de l'environnement affirme que « l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. » Les Nations unies ont adopté en 2015 l'objectif de garantir un accès durable à l'eau et à l'assainissement pour tous. Les Assises de l'eau seront l'occasion de débattre de nos politiques de l'eau dans quelques semaines.

Cette proposition de loi arrive au bon moment. Presque 50 collectivités de France et d'outre-mer ont mis en place des systèmes d'aide au paiement et de tarification ajustés au contexte local. L'expérimentation a pris tout son sens. Quelques exemples : la gratuité des premiers mètres cubes, le chèque eau, des aides au règlement des impayés mais aussi des démarches de sensibilisation aux économies d'eau. Pour certaines collectivités territoriales, l'expérience a été aussi humaine ; des préjugés sont tombés, l'idée germe d'une prise en charge globale des précarités.

Une prolongation de l'expérimentation est effectivement nécessaire. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, SOCR et sur quelques bancs du groupe RDSE)

M. Guillaume Chevrollier .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Je salue le travail de la rapporteure et des auteurs de la proposition de loi.

L'enjeu est le suivant : quelles solutions opérationnelles pour donner accès à l'eau ? Mon groupe parlementaire est favorable, par principe, au recours à l'expérimentation. S'appuyer sur les territoires pilotes est sage. Nous faisons confiance aux élus locaux. Tout ce qui encourage leur liberté d'action doit être favorisé.

Toutefois, la tarification sociale de l'eau rompt avec le principe d'égalité de traitement des usagers du service public. Elle peut mettre à mal le modèle économique de l'eau. Des aides existent déjà, tarification progressive pour l'habitat collectif ou recours au FSL. Enfin, les collectivités territoriales ont autant recours à une approche curative, qui existait déjà avant, qu'à l'approche préventive. La valeur ajoutée de ce texte est de développer ces dernières.

Le tarif français est en moyenne de 3,65 euros/m³ contre 5,50 euros en Allemagne et 4,50 euros au Royaume-Uni. Ce prix bas tient à ce que n'est pas tenu compte du besoin de renouvellement des infrastructures. Or le sous-investissement est très important, de l'ordre d'un milliard d'euros par an. Une nouvelle fracture territoriale nous attend.

En dépit de ces interrogations, ce texte peut être approuvé. Espérons que nous pourrons aborder les enjeux stratégiques lors des Assises de l'eau dont, Monsieur le Ministre, nous aimerions connaître le calendrier. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur quelques bancs du groupe UC)

M. Antoine Karam .  - Je salue l'initiative du groupe socialiste. La contradiction entre le statut naturel et universel de l'eau et son statut économique et social est cruelle. Pourtant, « l'eau n'est pas une marchandise, c'est le bien commun de l'humanité », disait Danièle Mitterrand.

Quelque deux millions de Français sont au-dessus du seuil d'accessibilité. En outre-mer, l'accès à l'eau peut être difficile, mon collègue Arnell de Saint-Martin en sait quelque chose. À Mayotte et en Guyane, 15 à 20 % des habitants n'auraient pas accès à l'eau potable. En Guyane, l'eau est contaminée par le mercure à cause de l'orpaillage illégal ; plus de 90 % des enfants présentent des taux de mercure supérieur aux normes OMS dans certains villages amérindiens. En Guadeloupe, la vétusté du réseau occasionnerait plus de 50 % de pertes d'eau avant même son arrivée au robinet. Près de 9 % de la population est soumise à des « tours d'eau » ; c'est-à-dire des coupures hebdomadaires. Enfin, le prix : 5,30 euros/m³ contre 3,85 euros pour la moyenne nationale. En Guyane, seules six communes ont pu opérer une refonte de leur tarification. Les autres communes sélectionnées, celles du fleuve, ont pris du retard.

La prolongation de l'expérimentation permettra de définir des solutions et de les déployer. Chaque territoire a ses caractéristiques propres. Il est nécessaire d'adapter la loi au contact du terrain. La consommation responsable doit être encouragée.

Le groupe LaREM votera pour cette proposition de loi en espérant que la Haute assemblée débatte bientôt plus largement de l'accès à l'eau potable. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM et sur quelques bancs du groupe RDSE)

Mme Michelle Gréaume .  - L'expérimentation s'achève ce mois-ci alors que davantage de temps est nécessaire. Cela a été dit : sur les 50 collectivités territoriales retenues en 2015, seule la moitié a lancé l'expérimentation. Certaines ont dû abandonner comme Denain dans le Nord, à cause du coût et de difficultés techniques.

Si cette proposition de loi est nécessaire, il en faudra plus pour rendre effectif le droit à l'eau qui reste aujourd'hui purement fictif, faute d'aide préventive. Le groupe CRCE a déposé plusieurs propositions de loi pour financer une allocation par les délégataires du service public ou l'instauration d'une taxe sur les eaux minérales en bouteille. L'une d'entre elles est en cours de navette, son adoption permettrait de déployer un dispositif sur tout le territoire national. Cela étant, nous ne nous opposons pas à une tarification sociale et encore moins à la gratuité. S'il faut inventer des solutions locales, elles doivent être assorties de dispositifs d'accompagnement pour les collectivités territoriales. Nous attendons deux rapports : l'un du Gouvernement, l'autre du CNE. Nous demandons solennellement qu'ils soient transmis au Parlement dans les meilleurs délais.

Interrogeons-nous sur les dysfonctionnements du secteur de l'eau et leurs conséquences sur la tarification et la péréquation. Pourquoi est-ce uniquement le contribuable qui paie alors que les majors de l'eau dégagent des bénéfices indécents ? L'eau vaut de l'or. Comment sortir du schéma où l'on socialise les pertes et privatise les profits ?

Il convient de définir un service public de l'eau national et décentralisé.

L'État doit garantir l'accès à l'eau pour tous et préserver la ressource. Notons qu'en régie, l'eau coûte 10 % de moins. Démarchandisons ce secteur. Le groupe CRCE votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Jean-François Longeot .  - La mise en place de l'expérimentation de cinq ans créée par la loi Brottes de 2013 a été retardée et rendue difficile ; entre autres, parce que les services sociaux se montrent parfois peu coopératifs. Les collectivités ainsi que le CNE réclament son prolongement. Pourquoi la leur refuser ?

Nous manquons de recul. Deux rapports n'ont pas été remis, un du CNE et un du Gouvernement. Il n'est pas pertinent de souligner que le nombre de communes concernées, 47, est insuffisant pour tirer des leçons. Elles sont, en effet, très variées. Surtout, elles représentent une population de 10 millions d'habitants, dont 1,12 million est éligible à la tarification sociale.

Le groupe UC votera cette proposition de loi, qui représente une marque de confiance envers les collectivités que nous représentons. En revanche, une question n'est pas réglée : quels dispositifs pérennes prévoir ? La proposition de loi relative au droit à l'eau et à l'assainissement que nous avons examinée le 22 février 2017 prévoyait une allocation forfaitaire. Le droit à l'eau ne doit se traduire par une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales. Il pèse actuellement sur les départements, via le FSL, et les communes, via leur CCAS. Si on l'accroît, cela se ressentira sur le service public. La Haute assemblée doit dire stop.

S'il est nécessaire de proroger l'expérimentation, ne soyons pas naïfs sur la suite. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)

M. Jérôme Bignon .  - La Charte de l'environnement, de valeur constitutionnelle, garantit un environnement sain, équilibré et respectueux de la santé et d'abord pour l'être humain.

La situation de l'eau n'est pas bonne. En 2018, en Métropole, 2,8 millions d'habitants boivent une eau contaminée -  aux pesticides et nitrates. La France a pris des engagements européens, des engagements internationaux en signant les 17 objectifs de développement durable.

La loi Brottes a été inspirée par le travail d'une ONG et d'un ancien professeur de droit, qui n'était autre que mon directeur de thèse. L'eau est une ressource rare et vitale, elle le sera de plus en plus avec l'accroissement de la population. Au moins 70 % de notre corps est composé d'eau, c'est dire à quel point elle est essentielle.

L'accès à une eau de qualité doit évidemment être une ligne d'action de notre politique. Votons cette proposition de loi en sachant que beaucoup reste à faire. La limitation de l'expérimentation à cinq ans était sans doute le prix à payer pour franchir une première étape.

Le décret a tardé, et les données actuelles sont insuffisantes pour tirer des conclusions. Le CNE n'a dressé qu'un bilan à mi-parcours.

Très attaché aux territoires, le groupe Les Indépendants ne voit que des avantages à cette prolongation, qu'il votera. Faisons confiance à l'action locale.

J'en profite pour vous rappeler la création de l'Association nationale des élus de bassin, sur le modèle des associations des élus du littoral ou de la montagne. Je vous incite à en rencontrer ses responsables, dont je suis, et à nous rejoindre.

Le droit à l'eau, c'est le droit à la vie, c'est un droit fondamental que la République doit assurer à chacun.

M. Ronan Dantec .  - Le 15 avril, l'expérimentation permise par la loi Brottes arrive à échéance. Je remercie le groupe socialiste pour cette proposition de loi. Il était temps de légiférer.

L'effectivité du droit à l'eau est un indicateur de la cohésion de notre société. Si son coût dépasse 3 % du revenu, il est jugé excessif. C'est pourtant le cas pour un million de ménages ; or les impayés entraînent des réductions de débit, voire des coupures. C'est une situation inacceptable.

Plusieurs communes ont expérimenté la tarification sociale de l'eau, sous différentes formes. Mais la mise en oeuvre de l'expérimentation a pris du retard, seuls vingt-six projets ont été lancés depuis 2015 et l'on manque de retours d'expérience, malgré le rapport d'étape du CNE.

Ainsi, Nantes métropole indiquait que seuls treize ménages avaient déposé une demande de tarification solidaire... À Bordeaux métropole, qui a mis en place le chèque eau, l'utilisation du dispositif est très liée à l'implication des travailleurs sociaux. Pour tirer les leçons de cette expérimentation, une prorogation s'impose.

Mais la tarification sociale de l'eau n'est qu'un aspect du dossier. J'avoue avoir été tenté de déposer des amendements pour rétablir la proposition de loi visant à la mise en oeuvre effective du droit à l'eau potable et à l'assainissement que j'avais rapportée il y a un an - souvenir douloureux, tant ce texte avait été détricoté par la majorité sénatoriale, sans doute par calcul politique en période pré-électorale... (Protestations sur les bancs du groupe Les Républicains).

Je ne l'ai pas fait, dans l'espoir que ces trois années supplémentaires permettront de dégager des consensus. Ce texte martyrisé, soutenu par l'association France Liberté de Danielle Mitterrand et de grands acteurs de l'eau, a de l'avenir. Je ne désespère pas !

Nous approuvons les ajustements apportés par la commission à la présente proposition de loi. Le groupe RDSE, globalement favorable à la poursuite de l'expérimentation, votera largement ce texte de bon sens. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et SOCR)

M. Philippe Madrelle .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Il y a un an, je défendais avec les groupes écologiste et socialiste une proposition de loi de mise en oeuvre du droit à l'eau potable et à l'assainissement - qui s'est heurtée à l'inexplicable blocage de la majorité sénatoriale.

Je me félicite de cette proposition de loi qui prolonge l'expérimentation instaurée par la loi Brottes en 2013 visant à rendre l'eau accessible à tous dans des conditions économiques acceptables.

L'eau est une denrée essentielle, or un million de ménages y ont accès à un coût considéré comme excessif et plus de cent mille personnes sont privées d'accès direct à l'eau et à l'assainissement - dans les squats, notamment.

Le rapport du CNE montre la variété des solutions retenues par les collectivités territoriales : aides, modulations tarifaires, gratuité, expérimentée à Libourne par Gilbert Mitterrand... L'expérimentation a montré la nécessité de maîtriser les coûts de gestion, de travailler en amont avec les CAF et CPAM, de sensibiliser les consommateurs à une utilisation économe de l'eau.

Cette expérimentation doit se poursuivre, être étendue pour apprécier l'efficacité du dispositif puis généralisée. Il ne faudrait pas que, dans trois ans, des ménages galèrent encore pour avoir accès à l'eau.

Comme le disait Danielle Mitterrand, l'eau c'est la vie !

Le groupe socialiste votera ce texte, en appelant à poursuivre le combat pour inscrire le droit à l'eau dans la Constitution, comme l'ont fait avant nous la Slovénie ou le Burkina Faso. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ainsi que sur quelques bancs des groupes CRCE et RDSE.)

M. Jean-François Husson .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Élu de la métropole du Grand Nancy, qui a expérimenté la tarification sociale de l'eau dès le décret d'avril 2015, je suis sans doute juge et partie.

Bien avant la loi Brottes, la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques consacrait un droit d'accès à l'eau potable. La proposition de loi de M. Cambon du 7 février 2011 sur la solidarité des communes dans le domaine de l'eau et de l'assainissement a aussi constitué une étape décisive.

Cette expérimentation vise la prévention plutôt que l'empilement des dispositifs curatifs. Comme le précise l'instruction gouvernementale du 4 mars 2014, la tarification sociale de l'eau peut prendre différentes formes : aide au paiement de la facture, curative, ou aide à l'accès à l'eau, préventive. Dans l'esprit de l'article 72 de la Constitution, il s'agit de donner une plus grande latitude aux collectivités territoriales pour soutenir la politique choisie pour leur territoire.

Le groupe Les Républicains porte donc un regard bienveillant sur cette proposition de loi. La métropole du Grand Nancy a choisi de confier l'attribution des aides aux centres communaux d'action sociale, la répartition de l'enveloppe entre les communes suivant celle de la DSU. À Nancy, moins de 50 % des crédits sont utilisés à ce jour, car le dispositif est en train de monter en puissance. C'est pourquoi il faut poursuivre l'expérimentation, comme le préconise le Comité national de l'eau.

Il conviendrait aussi d'aller plus loin pour aider des populations qui, vous l'avez dit Monsieur le Ministre, cumulent les handicaps. Sans retenue, nous souhaitons poursuivre l'expérimentation. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, SOCR, RDSE et LaREM)

Mme Angèle Préville .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Cette proposition de loi répond à des enjeux sociaux et écologiques. Les collectivités territoriales ont pris du retard car il a fallu du temps pour établir leurs projets ; permettons-leur de poursuivre l'expérimentation.

L'eau est un poste de dépense important pour les ménages ; son prix, qui varie fortement selon les territoires, est facteur d'inégalités, jusqu'à quatre fois plus important en Martinique que dans l'Hexagone. Deux millions de personnes sont au-delà du seuil d'acceptabilité, fixé à 3 % du revenu.

Nous devons enclencher tous les leviers pour garantir ce droit humain inaliénable qu'est l'accès à l'eau potable. C'est l'objet notamment du sixième objectif de développement durable défini par les Nations unies et repris dans l'accord de Paris.

Le coût de l'assainissement va augmenter car l'eau est de plus en plus polluée. En France, la moitié des eaux de surface n'est déjà plus potable, en raison de la présence de pesticides ou de métaux. La commune Minamata au Japon a subi une pollution grave au mercure, et trois quarts de nos nappes phréatiques contiennent des nitrates...

L'objectif est aussi de développer une écologie responsable. Certaines collectivités territoriales ont lancé des campagnes de sensibilisation pour encourager les comportements responsables, par exemple dans le Dunkerquois, avec l'idée que moins on consomme, moins c'est cher.

Léonard de Vinci l'a dit, « l'expérience ne se trompe jamais, ce sont nos jugements qui se trompent. » C'est ce précepte que nos communes ont mis en oeuvre. « Expérimenter, c'est imaginer », disait Nietzsche. Cette proposition de loi ambitieuse et audacieuse encouragera des politiques responsables, sociales et écologiques. Il est inacceptable qu'un bien inaliénable soit source d'inégalité. Poursuivons l'expérimentation, elle est celle du progrès, de la solidarité et de l'écologie. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ; MM. Guillaume Gontard et Thani Mohamed Soilihi applaudissent également.)

M. Marc Laménie .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Je salue l'initiative du groupe socialiste. L'eau est un bien inestimable. L'eau, c'est la vie. Préserver la ressource est une priorité ; garantir l'accès à tous à l'eau potable et à l'assainissement, un combat permanent.

La loi Brottes a créé une expérimentation sur la tarification sociale de l'eau. Je me réjouis de la perspective des Assises de l'eau. L'accès à l'eau passe par des investissements conséquents dans les réseaux, pour les entretenir et les moderniser. Longtemps maire d'un village de 160 habitants dans les Ardennes, j'ai mesuré l'ampleur de la tâche dans une commune isolée, l'importance des besoins et des frais de maintenance. Avec un budget inférieur à 20 000 euros, c'est le parcours du combattant !

La modernisation du réseau est fondamentale pour éviter les fuites qui sont autant de gaspillages.

Côté recettes, le prix de l'eau est fixé selon un tarif dégressif, de 1,20 euro le mètre cube à 80 centimes - c'est important pour les agriculteurs, notamment. N'oublions pas que dans beaucoup de communes rurales, c'est l'assainissement individuel qui prévaut. Même dans un village, les impayés ne sont pas rares. Les trésoriers des finances publiques nous aident à trouver des solutions pour garantir un tarif accessible aux usagers.

Le groupe Les Républicains s'abstiendra de façon positive sur cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Nicolas Hulot, ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire .  - Le rapport d'évaluation de l'expérimentation est en cours de réalisation. Il sera adopté par le CNE le 20 juin et vous sera transmis aussitôt.

Les Assises de l'eau se dérouleront en deux phases. La première, fin avril ou début mai, sera consacrée au petit cycle de l'eau ; la seconde, consacrée au grand cycle de l'eau, aura lieu après l'été.

Je salue, en ce moment rare de concorde, la conscience française sur ce sujet, qui augure d'un état d'esprit constructif sur un sujet qui demande d'additionner les expériences et la créativité. Je me félicite de ce beau moment de démocratie. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, SOCR, RDSE et sur quelques bancs du groupe UC)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier est adopté.

L'article 2 demeure supprimé.

L'article 3 est adopté.

La proposition de loi est adoptée.

(Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement et du développement durable.  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Je me félicite de l'adoption de ce texte à la quasi-unanimité, ce n'est pas si fréquent. Rare, aussi, ces temps-ci, qu'une proposition de loi sénatoriale reçoive le soutien du Gouvernement ! (Sourires ; applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC et SOCR)

Nos débats ont témoigné d'un grand intérêt pour ce sujet, au-delà du dispositif prévu par ce texte de bon sens. Un litre d'eau sur cinq est perdu, en raison de la vétusté du réseau.

Les Assises de l'eau seront l'occasion d'aborder l'ensemble des sujets. J'espère que le Sénat, dont les élus connaissent bien la problématique, y sera largement associé. Vous pouvez compter, Monsieur le Ministre, sur notre état d'esprit constructif.

La séance, suspendue à 16 h 05, reprend à 16 h 20.

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, à la demande du groupe socialiste et républicain.

Discussion générale

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice .  - Le 18 janvier 2018, l'Assemblée nationale a adopté la proposition de loi visant à faciliter la sortie de l'indivision en outre-mer. Elle contient des dispositifs innovants et nécessaires pour apporter des solutions pratiques aux difficultés de règlement des indivisions successorales. Née d'une initiative du groupe Nouvelle Gauche à l'Assemblée nationale et particulièrement du député de Martinique Serge Letchemy, elle traduit une préoccupation partagée par tous les élus ultramarins.

Le sujet a fait l'objet d'un rapport très complet de la délégation sénatoriale à l'outre-mer publié le 23 juin 2016, coordonné par M. Thani Mohamed Soilihi, qui constate un état généralisé d'indivisions transgénérationnelles qui freine les investissements économiques et fait obstacle à l'accès à l'habitat. Cette situation est parfois source de troubles à l'ordre public. Ce problème d'indivision endémique se double d'une problématique de reconstitution des titres de propriété, extrêmement difficiles à établir. Les actions en revendication de propriété se multiplient, et les demandes de partage engorgent les tribunaux.

Cette réalité est bien identifiée par les pouvoirs publics. Le Gouvernement porte un regard attentif et ouvert sur cette initiative parlementaire.

La loi du 27 mai 2009 a autorisé la création d'un groupement d'intérêt public pour reconstituer les titres de propriété dans les départements outre-mer. En octobre 2013, un autre groupement d'intérêt public a été créé dans chaque collectivité d'outre-mer pour procéder au titrement.

La loi sur l'égalité réelle outre-mer du 28 février 2017 a sécurisé les possessions acquisitives en ne laissant que cinq ans pour les contestations, sur le modèle applicable en Corse.

Le décret d'application du 28 décembre 2017 précise le dispositif. Il est entré en vigueur le 1^er janvier 2018. À Mayotte, une commission d'urgence foncière a été créée par la loi sur l'égalité réelle outre-mer. En Polynésie française, le tribunal foncier se met en place depuis le 1^er décembre 2017.

Le Gouvernement convient qu'il faut aller plus loin, dans le respect du droit de propriété et du principe d'égalité. C'est pourquoi, dès le dépôt de la proposition de loi, nous avons engagé un dialogue constructif avec les parlementaires. Certaines dispositions restent perfectibles. Le Gouvernement veut notamment sécuriser la notification individuelle du projet de partage et la saisine du juge par les indivisaires majoritaires en cas d'opposition.

Le texte issu de l'Assemblée nationale nous semble équilibré et solide, porteur de renouveau et néanmoins respectueux des droits en présence. Votre commission des lois y a apporté des précisions rédactionnelles bienvenues et des extensions aux collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, ainsi que des dispositions concernant l'attribution préférentielle et l'omission d'héritiers.

Le délai pour l'accès au dispositif de vente et de partage a été porté de cinq à dix ans et le texte étend désormais les pouvoirs de la majorité des indivisaires aux actes d'administration de l'indivision.

Le Gouvernement ne souhaite pas revenir sur ces dispositions.

Deux divergences demeurent. L'article 5 A concernant le partage par souche, introduit à l'initiative de Mme Lana Tetuanui, renvoie à un débat complexe. Il faut du temps pour mesurer les réponses juridiques adaptées aux besoins en la matière. Je souhaite que les parlementaires de Polynésie participent à ce travail commun ; en l'état, l'article 5 A va trop loin, il ne préserve pas suffisamment les droits des indivisaires et l'accès au juge.

Le Gouvernement proposera aussi de revenir sur l'article 2 bis étendant des exonérations réservées à Mayotte aux autres territoires ultramarins.

L'action d'Annick Girardin, comme la mienne, est guidée par le souci constant de prendre en compte les spécificités des outre-mer. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de la commission des lois .  - La situation de l'indivision outre-mer est un fléau endémique qui entrave le développement des territoires ultra-marins. Nous avions dressé ce constat en 2016 avec MM. Darnaud et Laufoaulu, dans le rapport d'information qui a largement inspiré cette proposition de loi. L'activité économique et la politique des territoires en sont entravées.

Les règles d'indivision de droit commun sont particulièrement inadaptées à l'outre-mer. L'article 815 du code civil dispose que nul ne peut être contraint à demeurer dans l'indivision et que le partage peut toujours être provoqué. Cependant, le consentement de tous les indivisaires est requis pour effectuer tout acte de disposition tel que la vente ou le partage. En raison du nombre des indivisaires et de leur éparpillement géographique, l'unanimité est particulièrement difficile à obtenir outre-mer, ce qui bloque tout projet de vente ou même de réhabilitation des biens.

Certes, il existe des procédures spéciales telles que le partage judiciaire ou la possibilité pour les indivisaires détenant au moins deux tiers des droits indivis de demander au tribunal de grande instance d'autoriser la vente d'immeubles par licitation, mais elles ne permettent pas aux territoires ultramarins de surmonter les difficultés rencontrées.

Dès lors, comme les y autorise l'article 73 de la Constitution, les auteurs de la proposition de loi ont souhaité adapter les règles du droit commun aux caractéristiques et contraintes particulières de ces territoires par la mise en place d'un dispositif dérogatoire et temporaire de sortie d'indivision.

L'article premier prévoit que les biens indivis situés dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon et relevant de successions ouvertes depuis plus de cinq ans - dix ans dans le texte de la commission - pourront faire l'objet d'un partage ou d'une vente à l'initiative des indivisaires titulaires en pleine propriété de plus de la moitié des droits indivis.

L'article 2 autorise le notaire à accomplir la vente ou le partage à défaut d'opposition des indivisaires minoritaires, dans les trois mois suivant la notification du projet - quatre mois dans le texte de la commission. En cas d'opposition d'un ou plusieurs indivisaires minoritaires, les indivisaires majoritaires qui souhaitent vendre le bien ou procéder à son partage devront saisir le tribunal. Ce dispositif avait vocation à s'appliquer jusqu'à 2028.

L'article 5, ajouté par l'Assemblée nationale, permet au conjoint survivant ou au copropriétaire résidant de demander l'attribution préférentielle.

L'article 6, également ajouté par l'Assemblée nationale, vise à empêcher la remise en cause en Polynésie d'un partage judicaire transcrit ou exécuté par un héritier omis. L'héritier omis ne pouvait alors que « demander de recevoir sa part, soit en nature, soit en valeur, sans annulation du partage ». La commission des lois a rappelé que le droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ne souffre d'autre limite que l'intérêt général, proportionné à l'objectif poursuivi.

La situation tout à fait particulière du foncier ultramarin, décrite dans le rapport d'information de la délégation sénatoriale aux outre-mer, constitue un motif d'intérêt général qui justifie, dans son principe, la mise en place du régime dérogatoire de sortie d'indivision prévu par la proposition de loi. Quant aux mesures d'encadrement, en particulier d'information et de saisine du juge, elles apportent les garanties de la proportionnalité.

La commission des lois a voulu s'inscrire dans la continuité des travaux de l'Assemblée nationale. À l'article premier, nous avons étendu le mécanisme de sortie d'indivision à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. La commission des lois a prévu une application aux successions ouvertes depuis plus de dix ans et non cinq ans.

Nous avons aussi abaissé à 51 %, contre deux tiers auparavant, la majorité pour les actes de gestion requise.

La commission des lois a prévu la possibilité pour tout indivisaire d'exercer un droit de préemption.

À l'article 2 bis, nous avons étendu l'exonération prévue pour Mayotte à l'outre-mer.

La commission a également introduit un article 5 A qui permet, en Polynésie française, un partage du bien par souche quand le partage par tête est rendu impossible.

La commission des lois a également étendu plusieurs dispositifs. Cette proposition de loi ne résoudra pas à elle seule les problèmes du foncier mais elle participe d'une solution utile. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes LaREM et RDSE)

M. Pierre-Yves Collombat .  - Les auteurs de la proposition de loi, comme la commission des lois, ont eu raison de rester prudents, car ce texte fait bien plus que réduire un obstacle à la remobilisation du foncier. La famille et la mise en valeur du bien commun ont, outre-mer, une toute autre place qu'en métropole, l'attachement à la terre des ancêtres est viscéral. Comme le rappelle le rapport d'information de la délégation sénatoriale à l'Outre-Mer de juin 2016 : « Par-delà les différences, l'attachement à la terre, la terre des ancêtres, constitue un trait commun à l'ensemble des outre-mer. II s'agit d'un lien viscéral à forte charge symbolique et affective. La terre, pivot de l'organisation économique et sociale des sociétés ultramarines, voit son socle de gouvernance gouverné par les principes de la solidarité et du consensus. »

Nous rencontrons ce problème lorsque nous cherchons à intervenir dans l'hexagone sur les biens sectionaux communaux - dans certains cas et dans certains départements, ces biens constituent toujours une forme d'exploitation collective bien vivante alors que dans d'autres, ils ne sont qu'une survivance paralysante.

J'approuve les propositions qui nous sont faites : l'abaissement à 51 % du plancher pour l'action sur les successions ouvertes depuis plus de dix ans, et pour l'action administrative en général, l'absence de limite dans le temps pour effectuer des opérations réglant l'indivision, l'exonération temporaire des droits de partage. Le groupe CRCE votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes CRCE, RDSE et UC)

Mme Jocelyne Guidez .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Ce sujet est technique mais essentiel, car il touche au quotidien des populations ultramarines. Le foncier et l'indivision posent des problèmes majeurs. Des familles ne pouvant accéder à un logement, sont bloquées dans leur projet de vie. Quelque 40 % du parc immobilier est en indivision en Martinique. Cela conduit à un blocage. Dans le village Mahorais de Chicossi, de 76 hectares, deux indivisions représentent les trois quarts des surfaces immobilières locales, c'est considérable ! En Polynésie française, une indivision peut regrouper jusqu'à mille personnes... Certes, les tribunaux locaux se sont adaptés, ils ont su inventer de nouveaux concepts, comme la souche familiale - mais cela ne suffit pas, il faut libérer le foncier outre-mer de manière stable, durable, ce qui suppose de changer la loi.

Nous devons être vigilants à la situation outre-mer. Je salue le travail de la commission des lois qui a rendu le texte plus équilibré et plus efficient. Il renforce l'efficacité juridique de la proposition de loi.

Le champ d'application des articles premier, 5 et 6 a été opportunément étendu. C'est une bonne chose. Le délai de l'ouverture des successions concernées est passé de 5 à 10 ans, je le salue, de même que le passage du seuil de majorité de deux tiers à 51 % pour les actions administratives.

En prévoyant un droit de préemption pour tout indivisaire au prix prévu, la commission des lois a su prendre en compte l'attachement charnel à la terre historique. La présomption de consentement limitera les blocages.

Je salue l'introduction par Lana Tetuanui de l'article 5A donnant la possibilité, en Polynésie française, de faire un partage par souche quand le partage par tête n'est pas possible. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

Mme Catherine Conconne .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Nous voilà réunis pour donner du sens, de la suite, du corps à l'exigence légitime de la différenciation défendue par Aimé Césaire. C'est avec un certain bonheur que je constate que ce mot - heureux - de différenciation est désormais adopté par le président de la République et son gouvernement à l'endroit de nos pays.

Aux adeptes de l'uniformité de la République, nous devons rappeler que l'outre-mer est différente - par son histoire, par ses peuplements, par les affres et les traces laissées par ses migrations souvent imposées, différente par ses cultures, ses moeurs, marquée par un vécu douloureux écrit à l'encre indélébile, une encre aux couleurs d'inégalités rapiécées, d'injustices banalisées, d'oppressions sanglantes.

Et c'est parce que cette histoire n'est pas simple que nous sommes là aujourd'hui - pour exprimer ensemble cette évidence : celle de la différence.

Le pouvoir a longtemps nié cette différence, y compris par le recours sanglant à la force, contre toute anticipation. Le chemin de la reconnaissance pour l'homme de l'outre-mer a été long, très long, y compris après l'abolition de l'esclavage - pour la reconnaissance de sa simple humanité même. Et c'est dans cette humanité que l'homme de l'outre-mer tente durement, laborieusement, de trouver sa place, d'exister, de survivre pour exister.

La notion de propriété est vieille pour la vieille Europe conquérante, mais si récente pour nous. La propriété : une chimère pour celui qui peine à gagner sa vie. Alors quand, à force de sueur, il est enfin possible d'acheter une petite case, un petit bien, il n'est pas question d'en régler la vente avant son dernier souffle.

Pour ajouter à cette situation, le pouvoir a organisé, un siècle après l'abolition de l'esclavage, une grande migration vers la métropole : il fallait « dégonfler » au plus vite ces îles hideuses, pauvres et misérables qui commençaient à gronder... Vingt années de migration forcée vers l'hexagone ont dépossédé une fois encore ces populations, les enfants, partis par milliers, encouragés y compris par leurs parents qui rêvent pour eux d'un avenir meilleur, ont fui ces pays dans lesquels les souvenirs avaient la couleur de leur peau. Les biens sont restés là, sans qu'on s'en occupe.

Le résultat est souvent l'abandon. Les villes sont défigurées par les masures en friche. Le taux de succession non réglé atteint 80 % dans certains villages de Martinique, de 50 % à Fort de France. C'est pareil à Pointe-à-Pitre ou Mamoudzou.

Je remercie ceux qui ont compris que le droit commun ne peut pas s'appliquer outre-mer.

Patrick Chamoiseau a retracé la croisade de Serge Letchimy dans l'ouvrage salué par le prix Goncourt.

C'est pour ne pas rester « les bras croisés dans l'attitude stérile du spectateur » selon les mots d'Aimé Césaire, que Serge Letchimy a déposé cette proposition de loi. Cette loi est attendue, les populations piaffent d'impatience. Des réunions s'organisent déjà partout et une foule se presse pour entendre Serge Letchimy au Gosier, en Guadeloupe, comme elle l'a entendu au François, en Martinique.

Aujourd'hui, on parlera beaucoup de droit. Le débat doit avoir lieu, il est légitime et normal.

Oui, les amendements sont légitimes mais ne perdons pas de vue l'essentiel. J'ai exprimé la vue d'une terre dont les ancêtres ont souvent marronné - c'est-à-dire composé, fait autrement. Le droit en outre-mer a souvent rimé avec le code noir de Colbert dont la statue me surplombe à cette tribune. Les meilleures lois pour l'outre-mer sont celles, comme celle-ci, qui reconnaissent la singularité de l'outre-mer.

Il faut régler le sort de milliers de personnes qui attendent dans les tribunaux. A fos makak caressé y ch li i tchoué y, dit le proverbe guadeloupéen : l'excès en tout nuit.

Le texte est simple : c'est une boîte à outils pour régler les successions en indivision en abaissant le seuil de majorité d'action tout en laissant au tribunal le soin de juger en cas d'opposition. J'appelle à votre confiance pour ce texte. Merci d'avance pour mon pays et ses familles ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR, UC et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

M. Alain Marc .  - Les situations d'indivision sont devenues inextricables, c'est un facteur de blocage. Le coût des successions, la crainte du notaire ou des spoliations expliquent cette situation. Des indivisions durent depuis des dizaines d'années, des générations.

À Mayotte, la majeure partie de la terre est en indivision ; 26 % en Martinique. Le texte crée un mécanisme temporaire facilitant la sortie d'indivision. La commission des lois a renforcé l'efficacité du dispositif et sa sécurité juridique : extension à Saint-Barthelémy et Saint-Martin ; délai de dix ans et non de cinq ans ; droit de préemption en cas de vente à une personne étrangère à l'indivision ; suppression de la notion de consentement de l'indivisaire, au profit d'une opposabilité de la vente.

L'article 5A consacre la possibilité du partage par souche. À l'article 5, la commission des lois étend le mécanisme créé pour la Polynésie en faveur des héritiers pouvant justifier de leur résidence antérieure pendant dix ans.

L'article 6 vise à empêcher la remise en cause d'un partage par un héritier tout en le protégeant.

Cette proposition de loi ne résoudra pas toutes les difficultés foncières, mais c'est un outil très utile pour sécuriser la propriété en outre-mer.

Le groupe Les Indépendants votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants)

M. Guillaume Arnell .  - Cette proposition de loi peut susciter trois interrogations : quelle nécessité à légiférer sur l'indivision ? Pourquoi en outre-mer seulement ? Pour quels résultats ?

Ce texte s'inspire d'un rapport d'information de 2016 conduit par Thani Mohamed Soilihi sur la situation foncière en outre-mer, qui soulignait déjà le rapport direct entre le manque de sécurisation de la propriété privée et la conjonction entre une carence du titrement et une indivision endémique.

Carence de titrement, d'abord : beaucoup de propriétés sont occupées sans titre, ce qui rend la régularisation très difficile en cas de contestation.

Ensuite, beaucoup de biens sont possédés en indivision : tout changement suppose l'assentiment de tous les indivisaires. Voilà qui gèle le foncier outre-mer.

Le texte a été modifié à l'Assemblée nationale et par notre commission des lois. Il était surprenant de prévoir un seuil de 51 % des droits pour la vente et de deux tiers pour les actes de gestion. Une solution a été trouvée, avec l'alignement sur le plancher à 51 %.

Cependant, cette proposition de loi présente des limites, car les indivisaires sont souvent éparpillés géographiquement. C'est pourquoi un de mes amendements étend de trois à quatre mois le délai laissé aux héritiers pour se manifester. Il faut aussi tenir compte des personnes en situation d'incapacité, pas toujours signalées outre-mer.

Cette proposition de loi représente une avancée utile. Je suis favorable à son application à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Toutefois se pose la question des droits de succession, car ils concernent parfois plusieurs successions en chaîne. Les familles ont souvent pensé, à tort, que l'indivision protégeait. Il faudrait aussi éviter le développement de la spéculation. Madame la Ministre, il est urgent que le Gouvernement s'attaque à la carence du titrement. Dix ans après notre accession au statut de collectivité, il est urgent de régler définitivement la question du cadastre à Saint-Martin.

Le groupe RDSE votera ce texte à l'unanimité. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE, Les Indépendants et LaREM)

Mme Nicole Duranton .  - Cette proposition de loi est de bon sens. Les pratiques familiales spécifiques à l'outre-mer, conjuguées à une insuffisance des registres notariaux et du cadastre, expliquent la prolifération des indivisions, compliquée par l'émigration des indivisaires. Résultat : le foncier est gelé avec des conséquences sanitaires puisque les propriétés se dégradent et deviennent des nids à moustiques, porteurs de la dengue, de la fièvre jaune et du chikungunya.

Il fallait remédier à cette situation, en étendant aux outre-mer la solution appliquée à la Corse par la loi du 6 mars 2017. La majorité des indivisaires pourra désormais, jusqu'en 2028, vendre un bien, dans un délai de dix années après une succession, avec l'intervention systématique du notaire pour protéger tous les indivisaires. Les minoritaires pourront faire connaître leur opposition dans un délai de trois mois et le tribunal se prononcera.

Les indivisaires mineurs, les conjoints survivants résidant dans le bien seront aussi protégés. Cet équilibre garantit la paix publique car l'on sait à quel point les familles peuvent se diviser en cas de succession. Nous voterons ce texte qui relancera aussi la politique du logement en outre-mer. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Dominique Théophile .  - Le poids des indivisions entrave le développement de l'outre-mer.

Cette proposition de loi apporte une simplification bienvenue à un régime juridique archaïque. De plus, les personnes connaissent mal le droit et font parfois peu confiance au droit de la métropole.

Ce texte autorise les indivisaires majoritaires à provoquer la vente tout en protégeant les prérogatives des minoritaires, qui pourront saisir le TGI pour s'y opposer. C'est une dérogation temporaire à la règle du consentement unanime. Il n'est en effet pas simple de réunir tous les indivisaires en outre-mer à la différence de la métropole, d'autant que les familles y sont souvent très nombreuses. L'adaptation législative est donc justifiée, et conforme à l'article 73 de la Constitution qui autorise les adaptations des règles de droit commun aux réalités d'outre-mer.

Le droit de propriété n'est pas remis en cause, puisque le motif d'intérêt général est constitué et que les garanties sont prévues - avec la notification, la publicité et le renversement de la charge de la saisine du juge.

La commission des lois a aussi prévu que le texte ne s'appliquerait qu'aux successions ouvertes depuis plus de dix ans. Elle a élargi à toutes les collectivités d'outre-mer la disposition selon laquelle le conjoint survivant bénéficie d'une attribution préférentielle de son logement.

Le travail ne fait que commencer. Notre rapporteur, M. Mohamed Soilihi, propose ainsi la création de groupements d'intérêts publics pour reconstituer les titres de propriété.

Le groupe LaREM votera ce texte qui n'est qu'un premier pas. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM ; M. Michel Magras applaudit également.)

M. Christophe Priou .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) En droit civil, l'indivision permet le maintien, pour une certaine durée, de l'unité d'un bien ou d'un ensemble de biens après la mort de son propriétaire. Cet outil date de l'Ancien régime - en Loire-Atlantique, par exemple, les riverains des Marais de Brière se sont vu reconnaître, par lettres patentes du roi Louis XVI datées du 28 janvier 1784, une propriété collective, indivisible et inaliénable des 7 000 hectares de la Grande Brière Mottière, régime qui est toujours en vigueur.

L'histoire de l'outre-mer a abouti à un développement étendu de l'indivision, qui représente 40 % des propriétés en Martinique.

À cause de l'éparpillement des indivisaires, les indivisions comportent parfois des dizaines de membres, jusqu'à 1 000 en Polynésie française. La conséquence est un encombrement des tribunaux, une pénurie du foncier pour le logement et une explosion des prix.

Des mesures ponctuelles pour sortir du blocage existent déjà. La loi du 23 juin 2006 a abaissé la majorité requise pour les actes d'administration aux deux tiers des indivisaires. La loi du 13 octobre 2014 a fait passer la majorité nécessaire aux actes de disposition de terres agricoles ultramarines indivises à deux tiers des droits. La loi du 6 mars 2017 a fait passer la majorité nécessaire aux actes de disposition des immeubles situés en Corse à deux tiers des droits.

Un indivisaire absent ou solitaire ne pourra plus, grâce à la proposition de loi, paralyser durablement la situation d'un bien puisque la proposition de loi autorise la majorité absolue à agir. Si l'indivisaire hostile à la vente n'est pas rendu impuissant, la question du risque d'atteinte au droit de propriété pourrait se poser. Mais n'a-t-on pas le devoir de stabiliser les droits de la majorité des indivisaires lorsqu'il est impossible de parvenir à un règlement amiable ?

Espérons que ces dérogations transitoires permettront de relancer la construction et l'accès à un logement décent outre-mer. À l'Assemblée nationale, le groupe Les Républicains a voté le texte ; je souhaite qu'il en soit de même au Sénat. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; Mme Christine Bonfanti-Dossat applaudit aussi.)

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux .  - Plusieurs d'entre nous ont salué le travail de la commission des lois et la proposition de loi elle-même. C'est, avez-vous estimé, un texte de bon sens. Mme Conconne a souligné l'exigence légitime d'adaptation du droit de la vieille Europe aux humanités nouvelles. Monsieur Collombat, il y a aussi, dans ma commune aveyronnaise un communal en indivision. M. Arnell évoque, à juste titre, le long parcours d'acceptabilité psychologique et culturelle. Il semble qu'une unanimité se dégage.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

M. Maurice Antiste .  - Ce texte qui a fait consensus à l'Assemblée nationale a été dénaturé par la commission des lois du Sénat. Le dispositif prévu est cohérent, soucieux des droits et libertés et équilibré ; les dérogations qu'il prévoit sont temporaires.

Trois dispositions adoptées par la commission des lois posent problème. Ainsi, appliquer le dispositif aux successions ouvertes depuis plus de dix ans va à l'encontre des objectifs initiaux de la proposition de loi : mettre fin à l'immobilisation du foncier outre-mer, y éradiquer les biens en déshérence, renforcer la salubrité publique, apaiser les relations familiales et sociales. La dénaturation complète de la proposition de loi me fait craindre que l'indivision perdure.

M. Victorin Lurel .  - Une unanimité se dégage certes mais mon inquiétude demeure. Il aurait fallu, pour aller vite, une adoption conforme. Quelles sont les assurances que l'Assemblée nationale fera preuve de célérité, dans le cas contraire ? J'ai déposé des amendements que je peux retirer si la majorité présidentielle prend l'engagement formel d'inscrire rapidement ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. Antoine Karam .  - Les situations d'indivision, la délégation aux outre-mer l'a montré, sont un fléau endémique. Chacun d'entre nous connaît, au bout de sa rue, des terrains abandonnés, délabrés, souvent squattés, sources d'insécurité.

Ce texte participe ainsi de la revitalisation des centres-bourgs. C'est un outil pertinent de sécurisation du foncier qui doit être rendu opérationnel aussi vite que possible. Néanmoins des aménagements sont nécessaires. (M. Thani Mohamed Soilihi applaudit.)

Mme la présidente.  - Amendement n°7, présenté par Mme Conconne et les membres du groupe socialiste et républicain.

Alinéa 1

Remplacer le mot :

dix

par le mot :

cinq

Mme Catherine Conconne.  - J'ai assisté aux débats à l'Assemblée nationale ; j'ai vu la majorité gouvernementale et le Gouvernement combattre pour ce texte, défendre le délai de cinq ans. Il y a un problème de cohérence : l'atmosphère, ici, n'est pas du tout la même...

Cet amendement revient au délai de cinq ans. En Martinique - 70 km de long sur 30 km de large, on pourrait mettre dix ans à découvrir qui est son père ? Il faut que le texte s'applique à toute succession ouverte depuis plus de cinq ans. Sans quoi, on l'affaiblira. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe SOCR)

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Excusez la commission des lois de faire son travail ! Elle a estimé que la durée de cinq ans n'était pas cohérente avec celle de dix ans fixée pour les actions prévues aux articles 330 et 780 du code civil ; sans parler de celles prévues dans le droit fiscal. Cette position est conforme à l'avis exprimé par des praticiens que j'ai entendus. Les situations les plus problématiques sont les plus anciennes. Il n'y a aucun risque d'affaiblissement du dispositif. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux.  - Le délai de dix ans est en cohérence avec celui laissé à l'acceptation de la succession ou aux actions en matière de filiation. Toutefois, si l'objectif de la proposition de loi est de créer un choc de libération du foncier, il faut peut-être aller vite. Sagesse.

Mme Catherine Conconne.  - Je renvoie le Gouvernement à son incohérence affichée entre les deux chambres. Le risque sur les filiations signalées tardivement ne concerne que 1,5 % des actions engagées devant les tribunaux de Guadeloupe, Martinique et Guyane. Monsieur le rapporteur, nous avons, nous aussi, auditionné les tribunaux.

L'amendement n°7 n'est pas adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°9, présenté par Mme Conconne et les membres du groupe socialiste et républicain.

I.  -  Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

II.  -  Alinéa 8

Supprimer les mots :

et aux actes effectués en application du II bis du présent article

Mme Catherine Conconne.  - Cette proposition n'a pas vocation à régler tous les problèmes de succession et d'indivision. Un accord a été trouvé à l'Assemblée nationale, toute extension risque d'entraver son adoption définitive. Cela faisait l'objet d'un accord à l'Assemblée nationale. À vouloir trop, nous n'aurons rien.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Pour la commission des lois, il n'était pas cohérent d'exiger une majorité simple pour les actes les plus graves, le partage et la vente, et une majorité qualifiée pour les actes de gestion. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux.  - L'abaissement de seuil est opportun et la position de la commission des lois est cohérente. Cependant, la réalisation d'actes d'administration à une majorité des deux tiers et celle de la vente ou de la cession à une majorité simple ne sont pas tout à fait comparables. Il y a des garanties spécifiques associées à la cession, telles que l'absence d'opposition expresse des indivisaires minoritaires. Sagesse.

Mme Catherine Conconne.  - La ministre a tout dit. C'est un mélange des genres. Restons dans le cadre de la sortie de l'indivision, qui est l'objet de cette proposition de loi.

L'amendement n°9 n'est pas adopté.

L'article premier est adopté.

ARTICLE 2

M. Victorin Lurel .  - J'ai des sentiments mêlés, Madame la Ministre. Vous rendez deux avis de sagesse, semblant ne pas soutenir l'excellent travail de notre rapporteur. Compte tenu de l'arithmétique parlementaire, cela augure mal d'une adoption rapide du texte par l'Assemblée nationale. Encore une fois, pouvez-vous vous y engager formellement ?

Mme la présidente.  - Amendement n°6 rectifié, présenté par MM. Arnell, Artano et A. Bertrand, Mmes M. Carrère et Costes, M. Gold, Mmes Jouve et Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.

I.  -  Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Elle fait également état du délai mentionné au quatrième alinéa du présent article.

II.  -  Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Lorsque le projet de cession ou de partage porte sur un bien immobilier dont les quotes-parts sont détenues par au moins dix indivisaires, ou par au moins un indivisaire ayant établi son domicile à l'étranger, ce délai est porté à quatre mois.

III.  -  Alinéa 5, première phrase

Remplacer les mots :

il peut

par les mots :

tout indivisaire peut

IV.  -  Alinéa 7

Après le mot :

trois

insérer les mots :

ou quatre

M. Guillaume Arnell.  - Je comprends la volonté de mes collègues socialistes mais le législateur agit aussi en fonction des demandes exprimées par son territoire. Or les trois notaires de Saint-Martin ont souligné la dispersion des indivisaires dans le monde. Un délai de quatre mois pour s'opposer à la vente ou au partage d'un bien me semble raisonnable.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Cet amendement montre que cette proposition de loi ne pouvait pas être votée conforme. Il a fallu auditionner des notaires pour s'en rendre compte. Je comprends cet amendement mais nous réglerions mieux la difficulté en nous inspirant du « délai de distance » qui existe dans le code de procédure civile plutôt qu'en multipliant les délais. Retrait, sinon avis défavorable, pour en rediscuter à l'Assemblée nationale.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux.  - Le délai de trois mois semble suffisant, d'autant qu'un indivisaire peut faire connaître son opposition par un simple courrier. Il est le droit commun dans le code civil. Toutefois, je comprends cet amendement : d'où mon avis de sagesse.

Monsieur Lurel, ces avis de sagesse sont liés aux arguments des auteurs d'amendements, qui peuvent s'entendre. Le Gouvernement ne peut s'engager sur une proposition de loi. Mme Girardin vous l'a dit, je vous le répète : le Gouvernement est particulièrement attaché à ce texte dont il espère l'aboutissement rapide.

M. Guillaume Arnell.  - Cet amendement, à l'origine, visait à apporter de la sécurité juridique. Le texte initial pouvait laisser faire croire que les indivisaires résidant à l'étranger ne seraient pas informés.

M. Michel Magras.  - L'amendement de M. Arnell s'inspire d'une réalité du terrain. Beaucoup d'indivisaires de Saint-Martin et Saint-Barthélemy vivent à l'étranger, Monsieur le Rapporteur. Si le Sénat ne vote pas cet amendement, l'Assemblée nationale ne pourra pas s'emparer de ce sujet. Il faut voter cet amendement. (Mme Jocelyne Guidez applaudit.)

L'amendement n°6 rectifié est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°1, présenté par M. Lurel.

I.  -  Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Tout copartageant peut cantonner son émolument sur une partie de ses droits. Cet abandon ne constitue pas une libéralité faite aux autres copartageants. Il permet d'éviter ou de limiter les soultes.

II.  -  Pour compenser la perte de recettes résultant du I, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

...  -  La perte de recettes résultant pour l'État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Victorin Lurel.  - Madame la Ministre, je prends acte que le groupe LaREM reprendra cette proposition de loi à l'Assemblée nationale.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux.  - Je n'ai jamais dit ça !

M. Victorin Lurel.  - Je rappelle que le but de ce texte est de libérer du foncier. D'autres véhicules législatifs pourraient reprendre le projet de Serge Letchimy. Cet amendement s'inspire du code civil en vigueur pour les successions testamentaires pour élargir l'application du cantonnement. Il est bon de faciliter la renonciation, je peux vous le dire d'expérience.

Mme la présidente.  - Amendement n°2, présenté par M. Lurel.

I.  -  Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Tout copartageant peut cantonner son émolument sur une partie des biens dont il a été disposé en sa faveur. Ce cantonnement ne constitue pas une libéralité faite par le légataire aux autres successibles.

II.  -  Pour compenser la perte de recettes résultant du I, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

...  -  La perte de recettes résultant pour l'État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Victorin Lurel.  - Défendu.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - La procédure de cantonnement, prévue dans la loi du 23 juin 2006, n'est pas applicable en l'absence de testament. Ces amendements, qui me semblent redondants, témoignent de ce que la réflexion n'est pas aboutie. Elle mérite d'être approfondie. Retrait, sinon rejet.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux.  - Même avis. Limiter le montant des soultes n'est pas dans l'esprit du cantonnement qui autorise un indivisaire à choisir les biens indivis qu'il veut conserver. En cas de soulte excessive, la jurisprudence prévoit la vente du bien pour répartir son produit entre les copartageants. Enfin, cet amendement visant uniquement l'outre-mer, vous risquez la censure constitutionnelle pour rupture d'égalité.

M. Victorin Lurel.  - Je retire mes amendements, non parce que la ministre m'a convaincu, mais par souci de cohérence avec le groupe socialiste. Cet argument de l'inconstitutionnalité qui fonde également le rejet par le Gouvernement de l'article 2 bis m'étonne. Si l'on suit la garde des Sceaux, il n'y a plus d'adaptation législative pour l'outre-mer.

Les amendements n^os1 et 2 sont retirés.

L'article 2, modifié, est adopté.

ARTICLE 2 BIS

M. Maurice Antiste .  - Ce texte a été rédigé après des échanges nourris avec des spécialistes. Ses auteurs ont volontairement évité toutes les dispositions hasardeuses pour permettre une application rapide du texte. La situation est urgente dans nos territoires. Je ne comprends pas l'introduction d'une exonération de droits de partage. À l'Assemblée nationale, la ministre l'a refusé en rappelant que le rendement annuel de ces droits était de 500 millions d'euros. Je voterai l'amendement de suppression de Mme Conconne.

Mme la présidente.  - Amendement n°8, présenté par Mme Conconne et les membres du groupe socialiste et républicain.

Supprimer cet article.

Mme Catherine Conconne.  - Finalement, les plus présents dans nos débats sont les notaires. L'Histoire marche à l'envers ! D'habitude, le législateur fait la loi et le notaire l'applique.

La commission des lois a adopté un amendement qui étend l'exonération prévue à Mayotte jusqu'en 2028 aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution -  Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. À l'Assemblée nationale, Mme Girardin a émis une fin de non-recevoir à toute mesure fiscale. Je le répète : à vouloir trop, on perd tout.

Mme la présidente.  - Amendement identique n°10, présenté par le Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux.  - Le Gouvernement souhaite la suppression de cet article. Le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de même nature, en l'espèce en Corse, en 2012. Il n'a pas examiné au fond la loi du 28 décembre 2017 qui porte l'exonération temporaire pour Mayotte motivée par la volonté de mettre fin au désordre cadastral qui y règne en encourageant la constitution ou la reconstitution de titres de propriété.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Avis défavorable à ces deux amendements qui mettent en cause des exonérations qui existent pour Mayotte et la Corse.

M. Victorin Lurel.  - Je voterai ces amendements. Néanmoins, je suis surpris des propos de Mme la ministre sur l'inconstitutionnalité. De par l'article 73 de la Constitution, les outre-mer peuvent appliquer des taux de TVA différents. Pourquoi ce qui est possible à Mayotte ne le serait pas ailleurs ? La différenciation n'existerait plus ! Je suis inquiet sur les motivations de la ministre.

Mme Catherine Conconne.  - Je m'associe aux propos de Victorin Lurel.

M. Michel Magras.  - Je soutiens l'amendement de Mme Conconne. Saint-Barthélemy dispose de la compétence fiscale. C'est à nous de décider de la fiscalité et à nous seuls.

M. Guillaume Arnell.  - À Saint-Martin, on applique déjà cette fiscalité incitative. Je voterai ces amendements.

Après une épreuve à main levée déclarée douteuse,les amendements identiques n^os8 et 10, mis aux voix par assis et debout, ne sont pas adoptés.

L'article 2 bis est adopté.

Les amendements 3, 4 et 5 sont retirés.

Les articles 3 et 4 demeurent supprimés.

ARTICLE 5 A

Mme la présidente.  - Amendement n°11, présenté par le Gouvernement.

Supprimer cet article.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux.  - Je me suis déjà expliquée sur cet amendement lors de la discussion générale.

La souche est un mode de partage du patrimoine qui permet aux petits enfants d'être partie à la succession si l'héritier est prédécédé ; ils viennent en représentation de leur auteur mais ne se représentent pas entre eux et sont tous partie au partage.

L'article 5A manque son objectif : le partage judiciaire sans besoin d'identifier et d'appeler tous les héritiers. Il se heurte en effet aux droits au recours et à l'accès au juge, principes assurés par la Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme. Aucun garde-fou n'est prévu pour préserver les droits des héritiers omis du partage judiciaire.

Or le rapport sénatorial de 2016 insiste sur la nécessité de garantir les droits des indivisaires et d'éviter que l'introduction d'une présomption de représentation au sein de la souche n'aboutisse à un partage inique.

Comment le représentant de la souche sera-t-il désigné ou choisi ? Quel rôle joue-t-il procéduralement ? Représente-t-il les autres membres de la souche dans la gestion du lot ? En l'état, cet article 5A se heurte à des difficultés juridiques qui le rendent inapplicable.

J'ai lancé avec le ministère des outre-mer une mission de réflexion sur ce sujet, en lien avec les élus Polynésiens, pour trouver une solution équilibrée, entre respect du droit de propriété et souci d'efficacité.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Cet article, introduit en commission à l'initiative de Mme Tetuani, reprend une proposition du rapport sénatorial de 2016. En Polynésie française, le partage par tête est souvent impossible ou dénué de sens, vu l'étroitesse des parcelles et le nombre d'héritiers.

Le principe du partage par souche est une construction prétorienne, soutenue par tous les magistrats que nous avons rencontrés à Papeete. La position de la Cour de cassation, qui invalide systématiquement les décisions de partage par souche, entraîne de lourds préjudices et retarde le traitement de la question foncière. Cet article 5A donne un fondement légal au partage par souche. Mettons à profit la navette pour l'améliorer. Avis défavorable à sa suppression.

L'amendement n°11 n'est pas adopté.

L'article 5A est adopté.

Les articles 5 et 6 sont adoptés.

Explications de vote

M. Guillaume Arnell .  - Le devoir du législateur est de se prononcer en fonction de ses convictions et des réalités de son territoire.

Conscient de la nécessité d'aller vite, je me suis abstenu sur certaines dispositions, mais suis heureux que Saint-Martin soit inclus dans le dispositif. Je remercie mes collègues du RDSE pour leur soutien.

Des questions restent à régler : le règlement financier des successions en cas de partage notamment et la question des adultes en situation d'incapacité de fait.

Mme Catherine Conconne .  - Je le redis à mon collègue Arnell : si les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution souhaitent s'insérer dans le dispositif de cette loi, elles sont les bienvenues ! Assemblons tout ce qui se rassemble ! Notre histoire commune ne saurait être étranglée par le fétichisme de la Constitution. C'est avec plaisir que je salue l'incorporation de Saint-Martin et Saint-Barthélemy dans ce texte.

Toutefois, je suis une femme déçue. Le texte est temporaire. Son caractère fourre-tout est regrettable. Je compte sur vous, Madame la Ministre, pour que cette question soit réglée dans les meilleurs délais, et que nous puissions annoncer à nos compatriotes, sur le terrain, des avancées concrètes.

M. Michel Magras .  - La question du foncier outre-mer est un vrai sujet. La délégation de l'outre-mer du Sénat a fait un travail remarquable - merci à tous ceux qui y ont participé. La proposition de loi s'en inspire largement, preuve de la pertinence de ce chantier triennal. Merci à Victorin Lurel de son travail sur ce sujet, à l'Assemblée nationale et au Gouvernement.

La question du foncier est un noeud gordien qui entrave l'aménagement de nos territoires et l'accès au logement. Toutefois, les situations ne sont pas partout les mêmes. J'insiste notamment sur les spécificités de Saint-Barthélemy, et je remercie Mme Conconne qui a accepté une part de différenciation territoriale. Ce texte contribuera à résoudre bien des situations humaines difficiles. Je le voterai.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur .  - Je veux remercier Serge Letchimy, qui est à l'origine du texte, ainsi que Madame laMministre et tous les intervenants, mêmes virulents (Sourires), qui ont contribué à un débat constructif. Je suis fier du travail accompli par le Sénat, dans son style : faut-il rappeler que nous ne sommes pas à l'Assemblée nationale ? Le texte initial oubliait Saint-Martin ou Saint-Barthélemy, il faisait référence à un article supprimé par ailleurs... La commission des lois était dans son rôle en l'amendant. Merci de l'avoir suivie, merci pour la richesse de ce débat.

La proposition de loi, modifiée, est adoptée.

Mme la présidente.  - C'est l'unanimité.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux .  - Merci d'avoir adopté ce texte, que le Gouvernement soutient. Cette proposition de loi a été déposée par le groupe Nouvelle Gauche à l'Assemblée nationale à l'initiative de Serge Letchimy, auquel je ne conteste pas cette paternité heureuse. Avec le soutien de la délégation à l'outre-mer de l'Assemblée nationale, le Gouvernement fera en sorte qu'elle soit adoptée dans les meilleurs délais.

Prochaine séance, jeudi 5 avril 2018, à 15 heures.

La séance est levée à 18 h 45.

Jean-Luc Blouet

Direction des comptes rendus