Maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle (Deuxième lecture)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle.
Discussion générale
M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales . - Notre organisation territoriale a connu ces dernières années des changements considérables. (On renchérit sur les bancs du groupe Les Républicains) Ces bouleversements, c'est le mot qui convient, supposent que soient mis en place des mécanismes d'accompagnement et qu'ils soient, au besoin, renforcés. C'est l'ambition première de cette proposition de loi.
La loi de mars 2015 a rendu le régime des communes nouvelles plus attractif tant sur le plan institutionnel que financier. Depuis, 435 communes nouvelles rassemblant 1 471 entités historiques et 1,6 million d'habitants ont vu le jour. La France compte en conséquence 34 849 communes. Pour la première fois, nous voici passés sous la barre des 35 000.
Pour encourager ce mouvement, le président de la République a annoncé, lors du Congrès des maires, la reconduction des incitations financières jusqu'à la fin de l'année. Pour autant, la création des premières communes nouvelles a fait apparaître la nécessité de procéder à quelques ajustements. C'est l'objet de la présente proposition de loi déposée par M. Sido, élu de la Haute-Marne où les communes nouvelles sont particulièrement nombreuses, contrairement à mon département du Tarn-et-Garonne. Autre contrée, autre moeurs...
Nous avons, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, bien travaillé, pour arriver à un texte de grande qualité qui complète de façon pragmatique la loi de mars 2015.
Un point de désaccord entre le Gouvernement et la représentation nationale subsiste toutefois. Votre commission des lois, essentiellement pour des raisons de calendrier, n'a pas voulu revenir sur l'article premier nonies relatif à la représentation des communes historiques au sein des conseils communautaires, introduit par les députés. Il est de ma responsabilité de ministre des collectivités territoriales de vous alerter sur le très fort risque constitutionnel que cette disposition présente. Maintenir le nombre de sièges dont disposait une commune nouvelle dans son conseil communautaire n'est pas possible en cas de fusion ou d'extension d'un EPCI à fiscalité propre. La jurisprudence du Conseil est claire, je vous renvoie à sa décision du 20 juin 2014 dite « commune de Salbris ».
Certes, la loi prévoit que, si une commune nouvelle est créée entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, il n'est pas procédé à une nouvelle répartition des sièges jusqu'aux prochaines élections. Mais, en l'espèce, les équilibres internes à l'EPCI sont préservés : la situation relative des différentes communes au sein de l'EPCI n'est pas modifiée, le nombre de sièges de l'EPCI demeure le même et, enfin, le nombre de sièges alloués aux autres communes est inchangé.
Il en va tout autrement lors d'une fusion ou d'une extension d'EPCI. D'une part, le nombre des sièges n'est pas constant : il est calculé en fonction de la population du nouvel EPCI. D'autre part, les sièges sont répartis entre les communes selon les équilibres démographiques au sein du nouveau périmètre. Par conséquent, garantir un nombre de sièges à la commune nouvelle ne peut se faire qu'au détriment des autres communes et créer une distorsion.
La rédaction retenue à l'Assemblée nationale confère un caractère transitoire à ces dispositions. Toutefois, cela ne lève pas le risque constitutionnel qui, faute d'être soulevé a priori, pourra l'être par une question priorité de constitutionnalité.
Une censure du Conseil constitutionnel aurait des conséquences douloureuses puisqu'il faudrait remettre en cause une répartition des sièges déjà entrée en vigueur. Mieux vaudrait écarter ce risque en votant mon amendement de suppression. Les élus aspirent à la stabilité institutionnelle, une période de renouvellement de la Haute Assemblée approche...
Les mutations de nos territoires appellent une action publique repensée et, sans aucune doute, des rapprochements de communes que ce texte facilitera. Le Gouvernement y apporte son soutien pourvu que soit levé le risque d'inconstitutionnalité. (Applaudissements sur les bancs des groupes socialiste et républicain et RDSE ; M. Bruno Sido applaudit également)
M. François Grosdidier, rapporteur de la commission des lois . - Lorsque des communes fusionnent pour former une commune nouvelle, elles peuvent garder un caractère spécifique, celui de commune déléguée. Si la commune nouvelle compte moins de 20 000 habitants, elles ne peuvent plus compter de sections électorales distinctes mais elles conservent un maire délégué, une mairie annexe et une section du centre communal d'action sociale. Ce mode d'organisation est particulièrement pertinent sur des territoires diffus, a fortiori ruraux et plus encore en montagne.
Les communes dites « Marcellin », qui ont adopté la formule de la fusion-association, le pratiquent depuis longtemps. Or la loi sur les communes nouvelles créait, pour elles, une situation paradoxale : leur entrée dans une commune nouvelle signait la disparition des communes associées. La proposition de loi de notre excellent collègue Bruno Sido y met fin : commune centre et communes associées pourront désormais devenir communes déléguées.
En première lecture, le Sénat l'a complétée en prévoyant, entre autres, une dérogation jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal à la règle de la parité pour l'élection des adjoints au maire dès lors que chacune des communes ayant fusionné avait une population inférieure à 1 000 habitants ; la faculté, pour le conseil de la commune nouvelle, de fixer le montant de l'indemnité de fonction des maires des communes déléguées de moins de 1 000 habitants, qui en font la demande, en deçà du barème ou encore les règles de détermination du nombre de délégués sénatoriaux durant les deux phases de la période transitoire de composition du conseil d'une commune nouvelle.
L'Assemblée nationale a travaillé dans le même esprit que le nôtre, faciliter la création de communes nouvelles, en tirant les conséquences de la fusion sur le plan financier. Parmi les neufs articles qu'elle a ajoutés au texte, le ministre s'est appesanti sur la représentation des anciennes communes au sein de la commune nouvelle. Pour ma part, je soulignerai que les députés ont généralisé le principe que nous avions retenu sur les indemnités des maires ; maintenu aux communes nouvelles, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, les aides au titre du fonds d'amortissement des charges d'électrification ou encore harmonisé les modalités de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.
Leur rédaction est perfectible. Néanmoins, la reprendre présente un inconvénient majeur : l'adoption de ce texte serait renvoyée après les élections sénatoriales. Cet impératif de calendrier l'emporte sur les inconvénients rédactionnels du texte, qui pourront être corrigés par d'autres véhicules législatifs - le risque d'inconstitutionnalité signalé par le ministre peut être définitivement écarté dans la proposition de loi tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale de Mme Gourault, les dispositions financières peuvent être améliorées en loi de finances. La commission des lois, qui donnera un avis défavorable à l'amendement de suppression du Gouvernement,...
M. Bruno Sido. - Très bien !
M. François Grosdidier, rapporteur. - ...invite le Sénat à adopter ce texte conforme.
Je préfère encourir le risque constitutionnel, qui est hypothétique, au risque, qui est certain, d'un texte qui n'aboutirait pas sous cette législature parce que nous l'aurions repris. (M. Bruno Sido applaudit)
M. René Vandierendonck . - Nous avons déjà salué l'approche pragmatique, intelligente et consensuelle de M. Sido pour remédier aux problèmes concrets apparus lors de la création des communes nouvelles : préserver les communes associées au sein des communes nouvelles, conserver la qualité de maire à ceux des communes associées et déléguées jusqu'au renouvellement des conseils, déroger transitoirement à la règle de parité, autoriser la fixation d'indemnités inférieures au barème pour les maires des communes de moins de 1 000 habitants, organiser la désignation de délégués sénatoriaux lors des deux phases de la période transitoire de composition du conseil municipal d'une commune nouvelle.
Les députés ont complété utilement le texte en admettant qu'un motif d'intérêt général justifie un traitement dérogatoire. Ils ont, entre autres, permis aux communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle et membre d'un EPCI à fiscalité propre, de délibérer sur le choix de l'EPCI auquel sera rattaché la commune nouvelle. Comme quoi, les parlementaires peuvent avoir un sens inné du contrôle constitutionnel puisque le Conseil a décidé que cette consultation était obligatoire.
Le ministre nous a fait part de ses doutes sur le mécanisme de représentation des communes historiques, la commission des lois a longuement débattu du risque inconstitutionnel qu'il présente pour conclure qu'il était borné, parce que le dispositif est transitoire, et qu'elle pouvait l'assumer.
Le Sénat a beaucoup débattu de la possibilité pour le conseil municipal de fixer une indemnité de fonction inférieure au barème. Le groupe socialiste est très réservé, suivant en cela l'AMF mais elle a entre-temps changé de position. Le risque que des pressions sur le maire s'exercent pour accepter une indemnité minorée est bien connu.
Reste que, dans une logique de compromis et compte tenu du temps législatif qu'il nous reste, le groupe socialiste est favorable à l'adoption intégrale de ce texte en notant que les travaux de M. Manable et de Mme Gatel au sens de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales vont dans le même sens. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
Mme Cécile Cukierman . - Cette proposition de loi émane d'une volonté vieille de 45 ans. La loi Marcellin proposait déjà en 1971 le regroupement de communes, les élus locaux s'en sont emparés de manière très marginale.
M. Bruno Sido. - Exact !
Mme Cécile Cukierman. - Sans être contre le principe, le groupe CRC estime qu'il revient aux citoyens de juger de l'opportunité d'une fusion. Et ce, par voie référendaire. Nous ne pouvons pas accepter que des communes y soient contraintes par la logique majoritaire, parfois contre l'avis de leur population. Trois quart des Français, selon un récent sondage d'Ipsos, sont très attachés aux communes. Ce sont effectivement les cellules de base de la démocratie. Renforçons-les : la démocratie communale, contrairement à ce que l'on entend, est une richesse ; elle n'est pas un coût.
Au-delà des principes républicains, j'invoquerai des motifs plus conjoncturels. Cette année encore, la DGF est diminuée de 2,6 milliards d'euros. L'avantage financier accordé aux communes nouvelles constitue un piège : plus il y aura de communes nouvelles, plus forte sera la baisse de la dotation pour les autres communes. Cela approfondira les inégalités territoriales. Monsieur le ministre, repenser l'action publique comme vous le dites, c'est pour nous renforcer les services publics sur le terrain.
Enfin, le texte modifie le code électoral en bouleversant certains équilibres dans la perspective des élections sénatoriales. Nous ne serons pas complices de cette manipulation.
Au nom de la démocratie communale, pilier de la nation et de la République, et de la défense des services publics, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre ce texte.
M. Pierre-Yves Collombat . - Comme je l'ai dit en commission des lois, je suis gêné par ce texte. Non que je nourrisse une haine rentrée à l'égard des communes nouvelles, la formule est parfois de bon sens, mais parce que ce texte clair et sombre a été obombré au fil des lectures et parasité par des dispositions discutables, voire inacceptables.
À l'idée de maintenir des communes associées en cas de création de communes nouvelles, j'adhère. En revanche, faut-il accorder aux communes nouvelles des avantages dont les autres communes ne jouissent pas ? Au nom de quoi pourraient-elles désigner plus de délégués sénatoriaux que la population ne l'exigerait ? Il aurait été sans doute trop simple et trop équitable que le nombre de délégués soit fonction de la démographie de la commune.
La possibilité de minorer les indemnités des maires des petites communes, introduite à l'article premier quater, est inacceptable. Nous savons les pressions qui s'exercent sur ceux qui acceptent de remplir une fonction dont d'autres ne veulent pas tout en lorgnant sur les trois sous de l'indemnité... Nous savons que le statut de l'élu n'a pas plus progressé sous cette législature que sous la précédente. Nous savons aussi que les indemnités ont régressé : cerise sur le gâteau après leur assujettissement à cotisation sociale et la taxe de 1 % pour le droit à la formation, le projet de loi de finances 2017 les inclut dans la base de calcul de l'impôt sur le revenu...
Je ne voterai jamais un texte qui pénalise des collègues dont le dévouement à la chose publique doit être reconnu. Mes collègues du groupe RDSE, eux, s'abstiendront.
Mme Jacqueline Gourault . - Comme en première lecture, je salue le travail de MM. Sido et Grosdidier. Les élus locaux attendent ce texte qui sera également fort utile pour les prochaines élections sénatoriales.
Le rapporteur propose un vote conforme quand le Gouvernement demande au Sénat la suppression de l'article premier nonies, une méthode radicale...
M. Henri de Raincourt. - Logique quand le ministre est radical ! (Sourires)
Mme Jacqueline Gourault. - Je me suis battue dans cet hémicycle pour l'indemnisation obligatoire des maires des petites communes. C'était une demande très ancienne de l'AMF. Le principe est certes maintenu dans le texte, mais le risque de pressions exercées sur le maire est bien réel. (On renchérit sur les bancs du groupe Les Républicains) Je regrette que nous n'ayons pas, avec M. Sueur, rendu cette obligation exécutoire à une date plus lointaine. Cela aurait moins fait de bruit dans Landernau... et nous n'en serions sans doute pas là. Je m'amuse d'ailleurs de voir que ce sont les mêmes qui acceptent cette possibilité de réduire l'indemnité des maires des petites communes et s'offusquent de voir les indemnités de tous grignotées.
Hormis ce bémol, les modifications apportées par les députés vont dans le bon sens.
En ce qui concerne les délégués sénatoriaux, tous les conseillers municipaux le deviennent quand la commune compte 9 000 habitants. Sous ce seuil, nous avons prévu deux phases transitoires, l'une avant 2020, l'autre après, avec pour objectif final de revenir au droit commun. Surtout, il est fait en sorte que ce nombre de délégués ne soit jamais supérieur à ce qu'il était avant la fusion. Toute inflation est donc évitée, on ne le souligne pas assez.
Le groupe UDI-UC votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-UC et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)
M. Ronan Dantec . - Favoriser les regroupements volontaires va dans le bon sens car le nombre sans égal de communes dans notre pays et la complexité du millefeuille territorial minent la confiance citoyenne et l'efficacité de l'action publique locale.
Les sénateurs écologistes approuvent globalement ce texte, même si nous regrettons l'entorse à la règle de la parité. Avec M. Collombat, je regrette que cette législature n'ait pas été celle où l'on aura vu progresser le statut de l'élu.
Regrouper les communes est un travail de longue haleine : 266 communes nouvelles créées en 2015 et 950 communes regroupées : le bilan reste maigre, le nombre de communes n'a baissé que de 5 % en cinquante ans. On sent désormais un frémissement, sans doute liée à la carotte financière. Pour la première fois depuis 1532, date du rattachement de la Bretagne à la France, on observe des mouvements de l'Anjou à la Bretagne.
Si les écologistes défendent les communes anciennes et nouvelles, et ce n'est pas tous les jours que nous votons une proposition de loi de M. Sido, nous soutenons le renforcement des intercommunalités. Urbanisme, habitat, transports, de nombreuses activités gagnent à être organisées à l'échelle du bassin de vie. Il est primordial que les citoyens désignent leurs représentants communautaires de manière directe et démocratique (On le conteste sur certains bancs du groupe Les Républicains), les dernières élections locales en ont montré l'urgence. Le système de la désignation est peu respectueux des règles de la parité : le conseil du Grand Paris compte 149 hommes pour seulement 60 femmes. Avec plus de 85 % d'hommes, cet exécutif est une anomalie...
Fin septembre, monsieur le ministre, vous avez annoncé que vous renonciez à organiser l'élection au suffrage universel direct dans les métropoles, prévue par la loi Maptam. Quelles sont les raisons profondes de ce revirement ? Où en est le rapport qui devait être rendu au Parlement selon l'article 48 de cette même loi ? Respecter les délais, c'est, me semble-t-il, respecter la loi et le Parlement. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe Les Républicains ; Mme Catherine Troendlé applaudit aussi)
M. Bruno Sido . - Madame Cukierman, je vous rejoins : les communes sont une richesse. J'ignore s'il faut se réjouir de la baisse du nombre de communes en France mais je suis un homme pragmatique : la loi étant la loi, il faut l'appliquer.
Je ne suis pas un homme pressé, je n'ai pas escaladé, quatre à quatre, les marches de l'escalier qui m'ont conduit au Sénat. Je suis devenu conseiller municipal à mon retour du service militaire puis j'ai gravi les échelons un à un.
La Haute-Marne est le premier département à avoir appliqué la loi Marcellin, devant la Meuse. M. Marcellin, dans le Morbihan, n'a guère contribué à remplir les objectifs de son propre texte...
Ma proposition de loi ne visait qu'à réparer une injustice. Je veux remercier le président du Sénat, le président de la commission des lois, le président Retailleau et le rapporteur d'avoir permis l'enrichissement de ce texte et son cheminement jusqu'en deuxième lecture. Sans lui, la Haute-Marne, et d'autres, auraient montré l'exemple en vain. Terre d'accueil du Général de Gaulle, elle a toujours répondu présente aux appels de la nation. Cette loyauté républicaine est à l'honneur de nos concitoyens en des temps où l'autorité de l'État est mise à mal dans les commissariats. La centaine de communes ayant montré la voie se seraient vues moins bien traitées que les communes fusionnées dans le cadre de la loi du 16 mars 2015 ? Il y avait là un vrai paradoxe.
Les députés ont utilement complété le dispositif. Devant un problème géographiquement localisé, la représentation nationale a su faire preuve de compréhension.
Au sentiment d'abandon qui fait le succès des populismes, je veux opposer le travail patient du Parlement.
Avec ce texte, Colombey-les-Deux-Églises pourra demander la transformation en communes déléguées de ses six communes associées, dans le cadre d'une commune nouvelle. En Haute-Marne, cette loi lève un frein aux fusions. Le texte voté le 8 mars dernier au Sénat a été complété par l'Assemblée nationale - l'esprit en a été respecté.
Bien sûr, les communes qui s'engagent à fusionner doivent être encouragées financièrement. Les amendements adoptés sont de bon sens, tel celui de M. Guené sur les indemnités des élus. J'invite mes collègues à la vigilance sur l'introduction des indemnités dans l'assiette de l'impôt sur le revenu. L'équité a guidé mes travaux. Comme le disait Boileau, « il n'est rien de beau que l'équité ; sans elle, la valeur, la force, la bonté ne sont que faux brillants et morceaux de verre ». (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
M. Charles Guené . - La proposition de loi nous revient enrichie de l'Assemblée nationale. Nos collègues ont complété les mécanismes proposés sans les remettre en cause. Le report de la parité dans les communes de moins de 1 000 habitants est logique, les députés l'ont conservé : le texte s'appliquera ainsi dans toutes ses potentialités dans des départements comme la Haute-Marne où les communes avaient adhéré sans retenue à la loi Marcellin. La rapporteure générale de l'Assemblée nationale a été plus audacieuse que le Sénat au sujet de l'indemnité des maires. Qui peut le plus peut le moins, je ne vois pas d'objection à sa rédaction ! Au prétexte d'harmoniser le régime des élus et d'appliquer dès maintenant le prélèvement à la source, on propose la suppression du régime du prélèvement libératoire. Tous les élus des communes de plus de 500 habitants deviendront lourdement imposables sur leur indemnité de fonction. Jusqu'à 1 000 habitants, l'indemnité des maires n'a rien d'un salaire.
J'espère que la loi de finances pour 2017 rétablira le pacte républicain...
L'Assemblée nationale a aussi adopté plusieurs dispositions utiles, pour adapter le dispositif aux fusions d'EPCI ou maintenir le nombre de représentants des communes historiques durant la période transitoire. Nous pouvons nous féliciter du travail commun de nos deux assemblées.
Les communes disposeront désormais d'un cadre apaisé et d'une période de transition harmonieuse. La commune perdurera comme entité de base de la nation, sans que la commune historique, qui est son ADN, disparaisse. Ce sont les municipalités cantonales de la première République qui sont ainsi reconstituées. Ce que la Constituante n'avait pu imposer, la volonté du peuple le rétablit. Je salue l'ambition du texte, en reconnaissant que le mieux demain est sans doute l'ennemi du bien aujourd'hui.
M. Jean-Michel Baylet, ministre . - Vous êtes unanimes ou presque à souhaiter l'adoption de cette proposition de loi. M. le rapporteur me demande de remettre dans la proposition de loi Gourault l'amendement de suppression déposé par le Gouvernement. C'est impossible. La proposition de loi de Mme Gourault ne sera pas votée immédiatement.
Mme Jacqueline Gourault. - J'ai peur que vous ne souteniez pas ma proposition de loi.
M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Allons ! Il faut une suppression immédiate ou une validation explicite du Conseil constitutionnel pour garantir la sécurité juridique.
Monsieur Dantec, je n'ai jamais annoncé que le Gouvernement avait décidé de supprimer l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel : j'ai constaté la diversité des opinions et souhaité que les présidents des grandes métropoles soient consultés. Je les ai invités avec Bernard Cazeneuve le 2 novembre pour recueillir leur avis sur l'article de la loi Maptam en question. Aucune décision n'est prise. Il est légitime que le ministre des collectivités tienne compte des élus concernés.
La discussion générale est close.
Discussion des articles
L'article premier est adopté, de même que les articles premier bis A, premier bis, premier quater, premier sexies, premier septies A, premier septies et premier octies.
ARTICLE PREMIER NONIES
M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Il est défendu.
M. François Grosdidier, rapporteur. - « Un tien vaut mieux que deux tu l'auras ». Nous appelons à repousser l'amendement du Gouvernement, en espérant que nous nous ressaisissions de la question lors de la deuxième lecture de la proposition de loi Gourault, car alors la présente proposition de loi aura été promulguée.
M. Pierre-Yves Collombat. - Malgré les imperfections de la rédaction, le Gouvernement est décidé à aboutir. Quant à la formule : « Le mieux est l'ennemi du bien », je pourrais répondre « le moins bien est l'ennemi du mal ». Que se passera-t-il dans les départements où un petit malin s'amusera à exploiter les problèmes des communes nouvelles à l'occasion des élections sénatoriales ? Votre sollicitude risque de conduire à devoir renouveler le vote. Je n'accepte pas cela et je soutiendrai le Gouvernement. On nous rétorque que le risque est infinitésimal. Oui, comme dans les crises financières. Une chance sur mille que la situation s'effondre. Or c'est arrivé.
Mme Cécile Cukierman. - L'amendement du Gouvernement sécurise les dispositions en vue des prochaines sénatoriales. Nous éviterons les difficultés d'interprétation et les désillusions.
M. François Grosdidier, rapporteur. - Le risque de censure de l'article premier n'est qu'aléatoire. Je souhaite que ce texte soit rapidement adopté conforme à l'Assemblée nationale, pour régler la question de la désignation des délégués sénatoriaux. Mieux vaut repousser l'amendement du Gouvernement et adopter ce texte.
M. Jean-Pierre Sueur. - Les arguments de Pierre-Yves Collombat et Cécile Cukierman portent sur l'article 2 et sont sans effet sur l'amendement du Gouvernement qui porte sur l'article premier.
L'amendement n°1 n'est pas adopté.
L'article premier nonies est adopté.
L'article premier decies est adopté.
L'article premier undecies est adopté.
L'article premier duodecies est adopté.
L'article 2 est adopté.
M. Philippe Mouiller. - Je remercie la Haute Assemblée, la commission des lois et le rapporteur pour cette initiative qui corrige une erreur préjudiciable pour les communes associées. Ce texte était attendu.
M. Pierre-Yves Collombat. - Un certain nombre d'imperfections demeure : nombre de délégués, syndicats, etc. Cela risque de créer des problèmes importants à l'occasion des élections sénatoriales.
La proposition de loi est adoptée.
La séance, suspendue à 15 h 55, reprend à 16 h 30.