Débat d'orientation des finances publiques et règlement du budget 2015
M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur l'orientation des finances publiques et la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015.
La Conférence des présidents a décidé de joindre la discussion générale de ce projet de loi au débat sur l'orientation des finances publiques.
Débat commun
M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget . - (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain) Le projet de loi de règlement nous invite à débattre de l'exécution 2015 du budget de l'État. C'est sur la base de l'analyse de cette exécution que nous pourrons débattre des orientations budgétaires pour 2017.
Premier constat : le déficit public a baissé de manière ininterrompue depuis 2012. Il était de 5,1 % en 2011, il a été de 3,6 % en 2015.
M. Jacques Chiron. - Il est bon de le rappeler !
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Pour la première fois depuis 2000, le solde public s'améliore, alors que le produit des impôts diminue, preuve que des économies ont été réalisées. Après des années de hausse marquée, la dette publique est quasiment stabilisée ; et le déficit structurel atteint 3,6 %, largement inférieur à l'objectif de 4,1 %. La trajectoire de programmation des finances publiques étant respectée, il n'y a pas lieu de déclencher la procédure de correction des écarts. Ces éléments sont connus, et consensuels... (Exclamations à droite)
J'en viens au budget de l'État. Son exécution confirme la prudence de la prévision puisque les recettes fiscales nettes sont supérieures d'un milliard d'euros à ce qui était prévu. La gestion ne fait pas seulement apparaître de mauvaises nouvelles, il y en a eu aussi de bonnes...
Pour la TVA, les effets de la faible inflation ont été compensés par une consommation des ménages plus dynamique que prévue. Le CICE a été plus coûteux mais le manque à gagner pour l'impôt sur les sociétés a été absorbé par les bons résultats du contrôle fiscal et le dynamisme des bénéfices ; si les revenus de 2014 ont été plus faibles qu'escomptés, la hausse du taux de recouvrement et les résultats de la lutte contre la fraude ont dégagé une plus-value de 400 millions d'euros.
Au total les bonnes nouvelles ont compensé les mauvaises et le déficit a été moins élevé que prévu.
J'en viens aux dépenses de l'État : non seulement les objectifs ont été tenus mais leur niveau a été réduit de 700 millions d'euros en cours d'exécution, alors que nous dégagions des moyens nouveaux pour nos priorités, l'emploi et la sécurité des Français.
Mettons les chiffres en perspective et à périmètre constant... En 2013, les dépenses de l'État, hors charge de la dette et pensions, ont atteint 303,2 milliards d'euros ; elles atteindront en 2016 295,2 milliards d'euros. Soit moins 8 milliards en quatre ans - et même 9,4 milliards si on prend en compte la charge de la dette. C'est une baisse nette, en euros sonnants et trébuchants, pas en tendanciel. Et je n'ai pas parlé des efforts de la sécurité sociale et des collectivités territoriales...
En 2017, le déficit public doit atteindre 2,7 %, comme prévu et conformément à nos engagements européens. Nous ne dilapiderons pas la dernière année les efforts faits depuis quatre ans : le déficit passera sous les 3 % et nous construisons le budget pour cela. Nous ne renoncerons pas pour autant à notre liberté budgétaire, comme nous n'avons jamais renoncé à mieux lutter contre la pauvreté ou à alléger l'impôt pesant sur les classes moyennes. En 2017, les priorités iront à l'éducation, l'emploi et la sécurité. Nous voulons un pays où chacun est en sécurité, peut avoir accès au savoir et vivre des fruits de son travail, peut s'élever par son mérite.
En 2017, les dépenses de l'État vont augmenter de 3,3 milliards, hors charge de la dette et pensions. Mais entre 2013 et 2017, elles auront baissé de 4,6 milliards d'euros.
Augmenter la dépense n'est pas augmenter le déficit puisque nos priorités sont financées : d'une part parce que la dernière annuité du pacte de solidarité est moindre que les années précédentes, grâce au renforcement du CICE...
M. Vincent Delahaye. - Tour de passe-passe !
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - ...et, d'autre part, grâce au produit de la lutte contre la fraude, que nous revoyons à la hausse à 1,4 milliard. De même, nous estimons que le coût des contentieux fiscaux de série diminuera de 700 millions, et nous tenons compte de la baisse des taux d'intérêts pour 500 millions. Il n'y a donc pas de problème de financement des dépenses nouvelles.
Je sais toutefois que certains ici votent la dépense publique comme un mal en soi...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - Il y en a trop !
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Pour nous elle n'est ni un bien ni un mal mais un moyen d'agir le plus efficacement possible. Des économies nouvelles sont ainsi prévues dans les champs non prioritaires ; les effectifs dans de nombreux ministères continueront à baisser tandis que nous mettrons les moyens là où c'est nécessaire.
Mais j'entends déjà les arguments de la droite sénatoriale. Mais quand on promet 3,5 % de déficit en 2017 et une dette publique à 100,5 % du PIB, il faut savoir rester modéré... Quand on imagine la suppression de l'ISF et des dizaines de milliards d'économies non documentées, il faut savoir rester modéré...
Plus que jamais, le chaînage vertueux de la Lolf préside à nos débats. Depuis 2012, nous avons engagé la remise en ordre de nos comptes publics et nous continuerons jusqu'au bout. C'est notre responsabilité historique.
Nous tiendrons notre engagement de ramener le déficit public à 2,6 % en 2017 et nous financerons nos priorités, pour rendre aux Français une partie des efforts qu'ils ont consentis. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances . - Mon analyse sera différente... Ce débat nous conduit à regarder le passé pour mieux préparer l'avenir. Je regrette que pour la première fois le Gouvernement n'ait pas respecté la Lolf en nous transmettant le rapport après le 30 juin - mais nos collègues de l'Assemblée nationale ont eu moins de chance encore, les annonces du 30 juin du président de la République n'ayant pas été prises en compte à temps...
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - C'est faux !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En 2015, la croissance a augmenté pour atteindre 1,3 % dans un contexte de forte baisse du prix du pétrole, de politique monétaire accommodante européenne de la BCE, responsable d'un surplus de croissance de 0,4 % et de reprise de l'activité en Europe. Mais la croissance est de plus de 2 % en moyenne dans l'Union européenne, 1,7% en zone euro ...
La France fait partie des quatre pays, avec la Grèce, l'Espagne et le Portugal ayant un déficit supérieur à 3 %. Sa réduction a été permise essentiellement par l'amélioration du solde des collectivités territoriales, dont l'investissement a chuté de 4,6 milliards à cause de la réduction de la DGF...
S'il y a lieu de se satisfaire du recul de 0,1 % des prélèvements obligatoires à 44,7 %, les ménages n'en ont pas profité et les hausses décidées depuis 2012 n'ont pas toutes été effacées...
La maîtrise de la dépense publique, dit la Cour des comptes, est largement artificielle, due qu'elle est à la baisse de l'investissement local, à la charge de la dette et aux différents coups de rabot et autres gels du point d'indice. À 2 096 milliards et 96,1 % du PIB, la dette publique reste élevée.
La norme de dépense en volume est respectée, certes, mais grâce à des économies de constatation sur la charge de la dette. L'augmentation du produit de lutte contre la fraude a porté au final le déficit public à 70,5 milliards en 2015, contre 85,6 milliards d'euros en 2014. Le Gouvernement se targue d'une amélioration de 15 milliards, 3 milliards d'euros après retraitement du PIA mais, comme le souligne la Cour des comptes, la contribution française au mécanisme européen de solidarité versée en 2014 doit aussi être neutralisée. En fait, l'amélioration n'est que de 300 millions d'euros...
J'en viens au débat sur l'orientation des finances publiques. Les crédits par mission et les schémas d'emplois ne nous sont parvenus qu'hier soir, c'est bien tard... Les effets possibles du Brexit n'ont pas été pris en compte. L'objectif d'un déficit sous les 3 % en 2017 est maintenu, au prix d'artifices comptables. La réduction de la C3S ou de l'impôt sur les sociétés a été écartée au profit d'une prolongation du CICE, du dispositif de suramortissement, du renforcement des allégements de cotisation des travailleurs indépendants et une baisse de l'impôt sur les sociétés des PME.
Le Gouvernement prévoit par ailleurs une baisse de 2 milliards d'euros de l'impôt sur le revenu « si la reprise est plus forte que prévue »... Comment le vérifier ?
Le Gouvernement affirme que la hausse des dépenses est ciblée sur l'emploi, la jeunesse et la sécurité. Mais ce sont les crédits de seize ministères sur dix-huit qui vont augmenter. Tous les ministères seraient-ils prioritaires ?
Le consensus des économistes table sur une croissance de 1,2 % pour la période 2015-2021, ce qui est bien inférieur à ce qu'a retenu le Gouvernement. Si l'on retenait cette hypothèse, il faudrait réaliser 10 milliards d'euros d'économies supplémentaires, dont 7,5 milliards en 2016 et 2017.
En conséquence, la commission des finances vous demande de rejeter le projet de loi de règlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales . - J'évoquerai les finances sociales, qui représentent près de la moitié des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires.
Après 14 ans de déficit du régime général et du FSV, le retour à l'équilibre est une priorité économique absolue comme un impératif pour la cohésion et la justice sociales. Certes, le déficit se réduit, mais il reste fin 2015 supérieur à 10 milliards.
L'assurance chômage ne laisse pas entrevoir d'amélioration, alors que les négociateurs se sont séparés sans accord en juin.
Le déficit des administrations de sécurité sociale dans leur ensemble, corrigé des résultats du fonds de réserve des retraites et de la Cades, s'établit à 17,2 milliards en 2015, soit une amélioration de 1,4 milliard par rapport à 2014. La dette sociale a augmenté et atteint 220 milliards, soit 10 % du PIB.
Déficit et dette persistent malgré des efforts sur les recettes ; le niveau de prélèvements obligatoires au profit des administrations de sécurité sociale a augmenté d'un point de PIB depuis 2011... Les effets des mesures antérieures, en particulier sur les retraites, représentent 3 milliards d'euros de recettes supplémentaires.
Si l'Ondam est respecté, les soins de ville dérapent de 240 millions d'euros. L'assouplissement du dispositif carrières longues a triplé la charge, à 2,7 milliards. Le déficit du FSV se creuse encore, à 3,9 milliards. La réforme de la politique familiale produit des effets sur le solde.
La commission des affaires sociales avait exprimé des réserves sur la contribution des administrations de sécurité sociale au plan de 50 milliards d'euros d'économies. Or nous avons appris il y a deux jours que le Gouvernement renonçait à financer des dépenses nouvelles, soit 1,6 milliard, par des économies. Nous n'avons manifestement pas la même définition des économies, monsieur le ministre... Le pacte de responsabilité a lui aussi fait l'objet de mesures d'ajustement récentes. L'objectif de prévisibilité et de simplification est largement perdu de vue ; les objectifs de court terme auront prévalu.
Le principal défi, celui de la maîtrise des dépenses, reste à relever. Ce sera manifestement pour demain. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
M. Jean-Claude Requier . - Comme l'an dernier, le temps consacré à ce débat est bref, et il est à nouveau programmé un jeudi après-midi... La place laissée au bilan et aux perspectives budgétaires est maigre.
Je commencerai par une bonne nouvelle ; avec 1,3 % du PIB, la croissance a connu en 2015 un rebond. La réduction du déficit public se poursuit sans que l'on atteigne toutefois le sacro-saint objectif de 3 %. Le Royaume-Uni, lui, qui n'y a jamais été soumis, affiche un déficit supérieur à 4 %...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avec un chômage bien moindre !
M. Jean-Claude Requier. - Et je ne parle pas de l'Espagne... Contre une approche dogmatique, je préfère une approche plus pragmatique, j'allais même dire radicale... (Sourires) Rigueur en période de croissance, souplesse en période de crise.
Depuis le traité d'Amsterdam entré en vigueur en 1999, les années où le déficit a été supérieur à 3 % ont été majoritaires. Ce qui laisse perplexe sur l'efficacité de cette contrainte que les Européens se sont collectivement donnée... À quoi bon se fixer des règles que nous ne sommes pas capables de respecter ? C'est le non-dit du débat sur le TSCG, que le président de la République n'a pas renégocié après son élection... Le vote du Brexit a accru les incertitudes... mais nous avons des points forts, un taux d'épargne des ménages important et une administration fiscale efficace.
Le Gouvernement gagnerait à cesser les coups de rabot et à sanctuariser quelques priorités comme la sécurité, la défense et la justice. Pour cette dernière, il y a urgence. Le plan d'économies de 50 milliards d'euros mériterait des précisions. Il est vrai que nous sommes entrés dans un nouveau cycle électoral...
M. Philippe Dallier. - Cela ne nous a pas échappé...
M. Jean-Claude Requier. - En conclusion, si l'on peut regretter la timidité des réformes de fond, le groupe RDSE approuvera à une large majorité le projet de loi de règlement pour 2015. (Applaudissements sur les bancs des groupes socialiste et républicain et RDSE)
M. Thierry Foucaud . - « La dette est une construction artificielle créée par les banques avec le consentement des États pour dépouiller les peuples et en faire des esclaves à leur solde » (Mouvements divers à droite) a dit un jour l'ancien Premier ministre Michel Rocard.
M. Philippe Dallier. - Dans sa jeunesse alors !
M. Thierry Foucaud. - Cette question récurrente de la dette publique imprègne le traité budgétaire européen, la loi de programmation des finances publiques et le discours du Gouvernement comme celui de la majorité sénatoriale et doit être décrite comme ce qu'elle est, une arme de terreur paralysante pour toute politique qui voudrait s'écarter de dogmes libéraux dont les limites sont chaque jour plus accusées.
Cette loi de Règlement peut se résumer en quelques mots : austérité budgétaire, choix fiscaux profondément inégalitaires. Elle remplit l'objectif fixé : réduire le déficit et la dette publics.
Le Gouvernement aurait pourtant pu tirer parti de la faiblesse des taux d'intérêt nominaux - nous émettons des bons du Trésor à taux négatif depuis août 2014 -, de l'inflation quasi-nulle ou de la baisse des prix des matières premières...
En dépit de ces conditions favorables, la baisse des dépenses et les suppressions d'emplois se poursuivent. Ajoutons à cela la mal nommée loi Travail qui incite au moins-disant social et nous avons les plus sûrs moyens d'amoindrir nos chances de relance économique.
Les échéances électorales de 2017 placent devant les yeux des Français le triste spectacle d'un Gouvernement n'ayant plus que l'autoritarisme aveugle pour ligne de conduite, le retour de libéraux décomplexés et une opposition en proie à un concours Lépine des propositions absurdes et des lubies : baisse irréaliste des dépenses publiques, remise en cause du statut de la fonction publique et menaces sur l'emploi des femmes, construction de places de prison, retour aux 40 heures par semaine, retraite à 65 ans et j'en passe.
Accablés d'efforts depuis 1974, date à laquelle l'État s'est vendu sur les marchés financiers, les Français n'en peuvent plus. Il est temps de proposer autre chose aux Français, d'unir les forces du travail, de la jeunesse, des savoir-faire, pour régler les problèmes, en particulier celui du logement, si préoccupant ; pour accroître les capacités de financement à moindre coût via l'épargne populaire, améliorer la couverture sanitaire qui se réduit de plus en plus. Ne comptez pas sur nous à ce propos pour voter la suppression de l'aide médicale d'État.
Sortons de l'étatisation de la sécurité sociale que sont les lois de financement. Appuyons-nous sur les forces du travail, rendons aux salariés les pouvoirs dont ils ont été privés. Oui aux 32 heures par semaine, à la retraite à 60 ans, avec des aménagements pour les métiers les plus pénibles. Place à la jeunesse, place au progrès ! (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)
M. Maurice Vincent . - Je me limiterai à l'orientation des finances publiques. Même si la presse et une partie de la majorité sénatoriale se focalisent sur les dépenses nouvelles, qui pourrait contester leur légitimité ? Il y va de notre sécurité, de l'emploi, de l'investissement, de l'éducation et de l'enseignement supérieur et de la recherche, indispensables dans une économie de l'innovation. Sans parler de la nécessité de soutenir nos agriculteurs. Les « cadeaux » que d'aucuns dénoncent sont non seulement financés, mais nécessaires pour relancer notre activité.
Le Brexit ne devrait pas nous toucher, mais l'on peut craindre une baisse de 0,1 % ou 0,2 % du PIB. En 2017, le déficit public passera sous les 3 % pour la première fois depuis 2007.
En cinq ans, le déficit des administrations publiques a été divisé par deux, passant de 5,7 % en 2012 à 2,7 % en 2017 : c'est une performance. La dette est contenue autour de 97 % du PIB, elle était certes à 90 % en 2012, mais à 64 % en 2007. On voit bien qui a endetté le pays... À 41,5 % du PIB en 2008, 44,5 % en 2012, 44,7 % en 2015, les prélèvements obligatoires sont eux aussi stabilisés.
En 2011, le budget pour 2012 avait été préparé avec une prévision de croissance de 0,8 point de PIB trop optimiste... Un écart de 16 milliards... La sincérité des prévisions est à gauche, pas à droite...
Les discours des candidats à la primaire Les Républicains promettent une saignée de 100 à 150 milliards d'euros : cela casserait la croissance et ruinerait les services publics, qui sont au coeur du modèle social français.
Oui, la gestion financière et budgétaire a été de grande qualité depuis cinq ans. Les résultats obtenus peuvent légitimement être lus en cohérence avec l'héritage de Michel Rocard, sa rigueur et son sens de l'efficacité économique. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. André Gattolin . - Ce dernier projet de loi de règlement de la législature est l'occasion d'un bilan. Au début du quinquennat, nous avons manqué l'occasion de renégocier le pacte budgétaire. Le plan de relance de M. Juncker devrait être au moins trois fois plus élevé pour avoir des effets selon les économistes.
Les écologistes lors de la négociation du TSCG avaient déjà alerté sur l'incongruité qu'il y avait à fonder tout l'édifice de convergence budgétaire sur la notion mal définie de croissance potentielle. On ne nous avait pas écoutés ; aujourd'hui, la Cour des comptes partage notre analyse... Le CICE, un peu sur le modèle de la TVA sociale supprimée à l'été 2012, a été adopté sans contrepartie - ce que nous avons regretté.
Selon une étude de l'OFCE, le taux de marge des entreprises françaises s'élève à 39 %, soit 4 % de plus qu'en 1980. Avec 47 milliards d'euros de dividendes, elles sont parmi les plus généreuses pour leurs actionnaires.
L'impôt des ménages a augmenté de 2 % quand la charge fiscale pesant sur les entreprises a baissé de quatre points.
Heureusement la BCE a été active, rachetant des titres de dette sur le marché secondaire, et le prix du pétrole a baissé. Si, à court terme, le pire a été évité, à long terme, les inquiétudes demeurent : l'investissement public a baissé de 4,1 milliard d'euros.
La mission Écologie a augmenté de 2,3 % ; en apparence, car le périmètre a changé et les crédits en fait ont baissé de 12,4 milliards à 9,7 milliards, soit une baisse de 22 %, tandis qu'il y a 7 500 emplois de moins.
La mission est au 24ème rang selon les indicateurs de performance. Les agents se plaignent d'une dégradation des conditions de travail.
Quant à la fiscalité écologique, elle est avant tout utilisée pour financer le CICE.
Toutefois nous devons voter non sur la stratégie mais sur la régularité de l'exécution. Nous voterons néanmoins cette loi de règlement, car la Cour des comptes a certifié les comptes.
M. Philippe Dallier . - « Ça va mieux », proclame le président de la République depuis un an ; « ça va mieux », répète le ministre. Et « ça ira encore mieux demain », selon le rapport d'orientation des finances publiques. Mais nous ne partageons pas ce bel optimisme : tous les indicateurs ne sont pas passés au vert et le ciel des perspectives économiques n'est pas sans nuages.
Certes, grâce au quantitative easing de la Banque centrale européenne, au bas coût des matières premières et du pétrole, à la faiblesse de l'euro, les choses se sont améliorées. Il aurait fallu profiter de cet alignement de planètes favorable pour faire des réformes structurelles.
Le président de la République a d'abord attendu que la situation s'améliore toute seule pendant la première phase du quinquennat - quelle erreur ! L'assommoir fiscal, a tiré la croissance vers le bas et accru les difficultés.
Il a ensuite pris un virage libéral avec le CICE et 50 milliards d'euros d'économies. Alors que les premiers efforts apparaissent, nouveau revirement : « ça va mieux », et après moi le déluge ! Le plan d'économies de 50 milliards promis a finalement été abandonné. Jamais on n'a connu autant de revirements. Le changement, ce n'est pas « maintenant », c'est tout le temps !
Entre 2007 et 2012, la crise des subprimes de 2008, sans précédent depuis celle de 1929 quant à ses effets, avait fait chuter les recettes de l'État de 25 %.
Le Gouvernement n'a rien connu de tout cela, sinon une période beaucoup plus calme sur le front de la conjoncture internationale. Le président de la République a commencé par supprimer la TVA sociale et augmenté les charges. Ce n'est qu'avec le CICE que les charges ont commencé à baisser. Dans le même temps, vous avez baissé les dotations des collectivités territoriales, entraînant une baisse de l'investissement.
Comment s'enorgueillir de la baisse des charges de la dette alors qu'elle augmente, et que le Gouvernement encaisse 22,7 milliards de primes d'émission, au détriment de l'avenir ?
Le groupe Les Républicains partage le sentiment de la Cour des comptes, ne vous en déplaise : le Gouvernement raisonne en comptabilité nationale, alors que nous raisonnons comme la Cour des comptes, en comptabilité budgétaire retraitée des éléments exceptionnels.
C'est la bonne méthode : la baisse des dépenses n'est dès lors plus que de 300 millions d'euros.
Le déficit public en pourcentage de PIB baisse, c'est bien, passant de 4 % à 3,6 %, mais c'est surtout grâce à la baisse de l'investissement des collectivités territoriales...
Quant au déficit moyen, pour eux, il n'est que de 2,1 %.
Charge, déficit, endettement, la France est à la traîne par rapport à ses partenaires. La courbe du chômage - thermomètre choisi par le président de la République - ne s'est pas inversée : plus 600 000 chômeurs de catégorie A, soit 1,1 million toutes catégories confondues.
La France est passée du 14e rang au 21e rang des 28 États membres de l'Union. La France est avec le Portugal et l'Espagne le pays où la situation s'est le moins améliorée. Ouvrir de nouveau les vannes de la dépense, c'est aussi faire le pari que le Brexit sera sans incidence sur la croissance, alors que ses premiers effets se font d'ores et déjà sentir. Comment croire que les taux d'intérêt et le prix du pétrole resteront toujours aussi bas ?
Le Gouvernement a renoncé à supprimer la CSS, au profit du maintien du CICE, ce qui reporte la charge sur les générations à venir... Si ce n'était pas aussi grave, je citerais Coluche : « La France d'aujourd'hui, c'est pas plus mal que si c'était pire ». Je préfère donc dire avec Mendès France : « Les comptes en désordre sont la marque des nations qui s'abandonnent ».
Le groupe Les Républicains ne votera pas la loi de règlement. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Vincent Delahaye . - Qui veut donner des leçons de modestie doit commencer par les appliquer à soi-même. Il n'y a rien de modeste dans ce texte, ni dans la communication du Gouvernement. Entre Gouvernement et majorité sénatoriale, dont les analyses sont si divergentes, je cherche un juge de paix. Soit la Cour des comptes dont le premier président, ancien député socialiste, ne peut guère être soupçonné de partialité. Son jugement est sévère. Elle estime que la situation budgétaire de la France est très dégradée. Notre situation nette, décalage entre l'actif et le passif est de 1 115 milliards d'euros. Aucune entreprise, aucun ménage ne pourrait survivre à cela.
Quand on dit que la France est en faillite, on n'est pas loin du compte. La dette a augmenté de 60 milliards d'euros en 2015, pour financer non des dépenses d'investissement, mais de fonctionnement. On vit à crédit. Les marchés nous font confiance certes, mais ils sont volatiles et peuvent se tromper. Le déficit de la branche retraite s'élève à 74 milliards, un montant égal à la moyenne depuis 2012. Preuve du sur-place et de l'attentisme !
Le déficit était de 42 milliards d'euros en 2000-2008, plus 70 milliards depuis 2012. Pourtant, dans la loi de programmation de 2013, M. Cahuzac prévoyait 35 milliards ! Seuls la Grèce, le Portugal et l'Espagne font moins bien.
L'austérité, c'est la baisse des dépenses et des rémunérations. Ce n'est pas la rigueur. On en est loin : les dépenses ont augmenté de 3,7 milliards, soit 0,9 %.
Je suis partisan de la baisse de la dépense publique, ce qui suppose des mesures d'économies structurelles. Les économies ont été réalisées grâce à la baisse des dotations sur les collectivités territoriales. Les économies réelles ne sont que de 0,7 milliard. L'objectif d'économies de 50 milliards a été abandonné.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Personne n'a jamais dit ça !
M. Vincent Delahaye. - C'est dans la presse ! Le Gouvernement préfère reporter les dépenses, comme le montre le tour de passe-passe sur le CICE... Les dépenses n'ont pas baissé, mais les impôts ont augmenté, comme l'a montré l'étude de Rexecode. Le pacte de responsabilité et le CICE n'ont rien changé : la ponction sur les entreprises de 9,5 milliards au début du quinquennat reste inchangée !
Les ponctions sur les ménages atteignent 60 milliards d'euros sur le quinquennat, au détriment des classes moyennes !
Le président de la République prétend dans Les Échos qu'il n'a pas trahi ses électeurs. La trahison aurait été, selon lui, de laisser le pays dans l'état où il l'a trouvé. Mais en 2012, la dette était inférieure de 350 millions d'euros, la France comptait un million de chômeurs en moins, les impôts sur les ménages étaient inférieurs de 50 milliards d'euros. Revenir à cette situation ? Je suis preneur !
Je regrette que ce débat sur la réalisation, qui permet de constater une non-réalisation importante, ne dure que deux heures... (M. Michel Bouvard applaudit) Alors que nous passons trois semaines sur le projet de loi de finances, qui ne contient que des prévisions.
Le groupe UDI-UC n'avait pas voté le projet de loi de finances. Logiquement, nous ne voterons pas la loi de règlement.
M. Francis Delattre . - Churchill disait : « Je n'ai confiance que dans la statistique que j'ai moi-même trafiquée ».
La Cour des comptes, dont l'expertise est indiscutable, a donné le ton. Le quinquennat a augmenté les impôts sur les entrepreneurs, plombant notre économie. Certes, celle-ci respire encore, mais la France n'est plus dans la course.
Les prélèvements obligatoires et la dette ont augmenté : 1,5 % de croissance, c'est peu vu l'action de la Banque centrale européenne et la baisse du pétrole. On ne sait même pas ce que pense le Gouvernement du quantitative easing.
Le CICE est mal conçu, pas adapté pour l'industrie. Résultat : les importations industrielles ont continué à augmenter.
Votre politique ne rassure personne. La Commission européenne pointe les déséquilibres et craint les retombées négatives pour l'Europe.
Les syndicats sont aussi mécontents, comme les employeurs, comme les retraités, comme les mal-logés - qui ne voient pas la trace des 500 000 logements promis -, comme les économistes. Tous sont déçus. Pourtant, à l'Élysée et à Matignon, on parle de redressement, dans une grande campagne de communication. Le déficit commercial s'est réduit grâce à la baisse de la facture énergétique. Seule la Finlande fait pire que nous en matière de dépenses.
Le budget de l'État n'a baissé que de 300 millions d'euros en 2015. Les désaccords entre l'État et la Cour des comptes sur les chiffres illustrent les manoeuvres et les tours de passe-passe. Le pacte de responsabilité vient d'être abandonné. Dommage, au moment où il commençait à porter ses fruits.
La France reste championne des prélèvements obligatoires : deuxième du monde après le Danemark. Pourtant, le déficit reste proche de 74 milliards, alors que l'Allemagne est excédentaire...
Le commissaire européen Valdis Dombrovskis l'a dit : la France n'a pas engagé les réformes structurelles attendues. La croissance est plus faible qu'ailleurs en Europe. La France ne se redresse pas, elle décroche ! Triste constat...
M. Sapin, le 25 mars, se réjouit que la dette ait connu sa plus faible augmentation en 2015. Pourtant, l'une des cinq réserves dans la certification par la Cour des comptes porte sur la dette, dont le montant est modifié, grâce aux 45 milliards de primes d'émission : dès 2017, ces acrobaties coûteront 2 milliards d'euros à la France chaque année.
Vous persistez à dépenser un argent que vous n'avez pas ! La prolongation du CICE aux dépens du pacte de responsabilité aboutit à reporter une dépense de 5 milliards d'un an. Ces manoeuvres ne sont pas un gage de confiance.
La Cour des comptes, elle-même, doute de votre capacité à ramener le déficit sous 2,7 %. Pour les deux tiers, la baisse du déficit provient des collectivités territoriales, que vous qualifiez de dispendieuses. Elles ont fait le travail, elles.
M. Jacques Chiron . - Le budget a-t-il été exécuté conformément à ce que le Parlement avait voté ? Deux lectures sont possibles : comptable et politique.
Les recettes du budget général s'établirait à 294,5 milliards, soit 1,4 milliard de plus que prévu, grâce à une lutte volontariste contre la fraude. Les encaissements s'élèvent à douze milliards d'euros, soit deux milliards de plus que prévu. Je salue, à cet égard, le rôle du service de traitement des déclarations rectificatives (le STDR). Au-delà, ces régularisations consolident l'assiette fiscale. Malgré le terrorisme, les dépenses ont été contenues, avec une hausse de seulement 0,9 %, grâce à un effort de rigueur constant.
Le déficit atteint 3,6 %, mieux que les 4,1 % initialement prévu, contre 7,5 % en 2009, 10 % en 2010.
Ces résultats donnent du crédit à notre engagement à respecter nos engagements européens en 2017. La dette avait augmenté de 20 % du PIB entre 2007 et 2012.
Ces données techniques reflètent des choix politiques. Il fallait assainir les finances publiques, moderniser notre appareil productif, tout en créant de l'emploi et en conservant notre modèle social.
L'Italie, l'Espagne, le Portugal ou la Grèce ont été pris dans un cercle vicieux, obligés de contracter leur domaine d'intervention publique au moment où la crise atteignait son paroxysme avec in fine une baisse de leur compétitivité. La reprise dans ces pays est trompeuse, acquise au prix d'une dégradation du modèle social et des plus pauvres.
Le Gouvernement, en France, a fait le choix du pacte de responsabilité et du CICE : notre appareil productif n'était pas assez compétitif, peinait à monter en gamme.
Le CICE, le CIR et le soutien de BPI-France ont aidé les entreprises à monter en gamme.
Depuis deux ans, les feux passent au vert : 180 000 emplois créés ; la consommation des ménages augmente ; le Smic ni les prestations sociales n'ont baissé, et le pouvoir d'achat a même augmenté.
Notre modèle social a été un amortisseur de crise, non un handicap. Ces chiffres prouvent que la croissance revient et que l'hémorragie de la dette est contenue.
M. Michel Bouvard . - Cette année encore, je regrette les modalités d'examen de ce texte, un jeudi soir intercalé dans un texte important, pendant une session extraordinaire, en un temps limité...
Le rapport du rapporteur général offre un éclairage approfondi. La commission des finances a étudié en profondeur le budget du ministère de la justice.
Dommage que ces travaux soient si limités en séance... Peut-on imaginer une entreprise passant trois semaines sur la prévision et deux heures à l'examen de son compte de résultat ?
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Le constat est simple : une réduction des déficits plus importante que prévue en LFI, 3,6 % de PIB contre 4,1 %, une légère diminution des prélèvements obligatoires, des recettes en ligne avec la prévision. Ce sont incontestablement des éléments positifs dont nous pouvons collectivement nous réjouir.
Mais, des sources d'inquiétude persistent car notre déficit reste élevé : 3,6 % du PIB, 1,5 point de plus que la zone euro, l'un des plus important de l'Union européenne. Notre solde structurel en 2015 est plus dégradé que les cibles retenues par les programmes de stabilité, notre ajustement structurel est inférieur à la recommandation du Conseil de l'Union.
Notre dette continue de croître, certes plus lentement, nous exposant davantage à une remontée des taux. Nous devons être vigilants, quelle que soit la qualité de gestion de cette dernière par les équipes de France Trésor, sur le caractère anesthésiant de la baisse des taux d'intérêt.
La France va mieux mais diverge par rapport à ses voisins, partenaires mais aussi compétiteurs, faute de réformes structurelles d'ampleur.
Quant au solde structurel, s'il est en amélioration, on le doit aussi à la diminution de la charge d'intérêt de la dette qui représente la moitié de la réduction du déficit public.
Les appréciations divergent selon que l'on raisonne à comptabilité nationale ou budgétaire.
Pour le prochain quinquennat, je plaide pour un engagement du Gouvernement sur un référentiel de dépenses partagé entre l'exécutif, le Parlement et la Cour des comptes et sur une norme de dépenses stables ; mais aussi pour le respect en tous points des dispositions de la LOLF dans les inscriptions et dans l'exécution du budget.
Parmi les entorses à la LOLF, la procédure de rétablissement qui a permis d'utiliser des crédits de paiement du compte d'affectation spéciale immobilier pour payer des dépenses préalablement engagées et payées en 2012 sur le programme de soutien à la politique de défense ; mais aussi des inscriptions initiales de crédits dédiés à la couverture du GVT inférieur de 120 millions d'euros aux besoins, dans le programme enseignement scolaire, alors même que la sous-estimation était parfaitement détectée.
Je constate également l'absence du respect des règles pour l'inscription des dépenses liées au PPP dans la mission justice : l'article 8 de la LOLF prévoit que les AE correspondant à ces opérations courent au plus tard à la livraison.
Il faut revoir les incohérences.
La dépense fiscale ne cesse de progresser, en raison du CICE. Or nous savons d'ores et déjà qu'il y aura une nouvelle augmentation du CICE en 2017, première année au cours de laquelle les entreprises, sauf PME, obtiendront la restitution de la fraction non imputée de la créance acquise en 2013.
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Le plafond de dépenses fiscales donne lui-même lieu à débat dans sa définition puisqu'il est calculé sur des méthodes du PLF 2013, obligeant à corriger les changements de méthode sur maintenant trois ans. Il donne également lieu à débat dans la mise en oeuvre puisque les changements de périmètre ne donnent pas lieu à correction cohérente avec le plafond des normes qui s'applique aux crédits budgétaires.
Le Parlement ne peut que souhaiter la rédaction rapide d'une charte de budgétisation des dépenses fiscales et crédits d'impôts.
Les mesures à impact fiscal doivent être rassemblées dans le projet de loi de finances. Cette année pas moins de dix textes en ont compté, pour un montant de 379 millions d'euros de dépenses.
Voilà quelques pistes d'amélioration, utiles pour l'avenir.
M. Yves Daudigny . - Le 27 avril dernier, nous avons dressé le bilan des résultats économiques et sociaux de la France dans le cadre du débat sur le pacte de stabilité. Nos commissions, finances et affaires sociales, doivent ainsi travailler étroitement ensemble.
Depuis avril, le comité d'alerte, la commission des comptes de la sécurité sociale et la Cour des comptes se sont exprimés. Ils s'accordent pour constater que la situation s'est incontestablement améliorée en comptabilité nationale et pour les régimes obligatoires de base. Le déficit est réduit à 5,8 milliards, soit 2,1 milliards de moins qu'en 2014, en même temps que baissent les prélèvements.
La Cour des comptes a certifié, pour la troisième année consécutive, les cinq comptes combinés des branches et de l'activité de recouvrement et des quatre comptes des établissements publics nationaux, soit les meilleurs résultats depuis 2002. Le déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse, à 10,8 milliards, a été divisé par deux en seulement quatre ans. L'amélioration est sensible dans toutes les branches : le déficit de l'assurance maladie se réduit à 5,8 milliards, soit 1,5 milliard de mieux et, pour la cinquième année consécutive, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie est respecté. L'assurance vieillesse réalise 300 millions de mieux, la branche famille 200 millions de mieux et la branche AT/MP 800 millions de mieux. Si le Fonds de solidarité vieillesse augmente son déficit de 100 millions, celui du régime général est ramené à 6,6 milliards - contre 9 initialement attendus.
Pour 2016, la Cour des comptes assure que les prévisions permettent d'espérer une amélioration. « L'exécution de la loi de finances pour 2016 devrait être facilitée par une meilleure conjoncture » Le Haut Comité des finances publiques, en avril, a jugé les prévisions du Gouvernement réalistes. Les risques de dérapage des comptes des administrations de sécurité sociale sont modérés.
Sans méconnaître le problème de la dette à l'Acoss, les réformes engagées vont dans le bon sens. Il est faux de répéter que notre modèle de protection sociale serait à bout de souffle. Il devait être modernisé et les dépenses mieux maîtrisées. C'est ce qui est engagé depuis 2012. (Applaudissements sur les bancs écologistes ainsi que du groupe socialiste et républicain)
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances . - La brièveté de nos débats en séance ne reflète pas l'intensité du travail de nos rapporteurs. Nous avons conduit une expérience prometteuse en organisant des auditions des responsables de programmes et en recevant un ministre conjointement avec une autre commission, en l'espèce la commission des lois sur le thème des moyens de la justice.
Le taux d'augmentation de la dépense publique est historiquement bas avec 0,9 % en valeur. Le faible dynamisme de la dépense n'est pas uniquement dû au recul de la charge de la dette puisque la progression de la dépense publique hors charge d'intérêt n'a été que de 1,1 % en 2015. L'objectif d'évolution de la dépense publique locale a été plus que respecté, même pour les dépenses de fonctionnement. Au total, le déficit public s'est établi à 3,6 % du PIB alors que la recommandation de la Commission européenne de mars 2015 fixait une cible à 4 %.
Les dépenses de l'État ont baissé. Le contrôle fiscal accru a porté ses fruits : 2,7 milliards ont été recouvrés au titre du service de traitement des déclarations rectificatives, les recouvrements à la suite de contrôles fiscaux s'élèvent au total à 12,2 milliards.
Le Pacte de responsabilité et de solidarité monte en puissance. Les entreprises se sont bien approprié le CICE. Le suramortissement a été mis en oeuvre. La suppression de la première tranche d'impôt sur le revenu a redonné 2,8 milliards d'euros aux ménages les plus modestes.
Le retour du déficit en-deçà de 3 % du PIB reste un objectif intangible. L'important est de tenir la ligne de ce Gouvernement : redresser les finances publiques avec l'encouragement du retour de la croissance, qu'il ne faut pas brider par des mesures supplémentaires. Le président de la République a énoncé des priorités ; il propose de revenir sur des mesures qui auraient bénéficié soit à trop, soit à trop peu d'entreprises, afin de privilégier des dispositifs ciblés : une hausse du taux du CICE afin de réduire encore les prélèvements sur le travail ; une baisse de l'impôt sur les sociétés des PME couplée avec un renforcement des allègements de cotisations des travailleurs indépendants ; une prolongation du « suramortissement » en faveur de l'investissement productif.
Je voterai la loi de règlement. Parce que j'approuve la politique budgétaire menée par ce Gouvernement mais aussi parce que la loi de règlement n'est qu'une photo de l'année écoulée et que j'observe la photo. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics . - Je ressens une ambiance différente de celle de l'année dernière, malgré l'échéance électorale qui pourrait exciter la critique.
Certaines de vos critiques sont un peu automatiques, d'autres plus argumentées. Ce que je remarque, c'est que l'on nous reprochait, l'an passé, de faire « plus mal » que ce que nous avions prévu alors que, cette année, on nous reproche seulement de faire « moins bien » que ce que nous avions annoncé. « Moins bien », c'est quand même bien !
L'année dernière, on nous disait que nous ne tiendrions jamais nos objectifs de l'année. Cette année, je n'ai rien entendu sur 2016, peut-être parce que nous exécutons ce que nous avions prévu. En 2016, cela va bien ! Je comprends que l'opposition ne le souligne pas ; mais moi, je peux le faire.
Pour l'année prochaine, le rapporteur général n'a pas mis en doute que nous puissions atteindre les 2,7 % de déficit, notre principale cible. Nos finances publiques sont sous contrôle, sérieusement gérées, et l'ensemble de nos objectifs sont soit atteints, soit dépassés. En tout cas, crédibles.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous enverrai une édition dédicacée du rapport !
M. Michel Sapin, ministre. - Quelle croissance pour l'année prochaine ? L'hypothèse que nous avons retenue avant le Brexit est de 1,5 %. Jugée optimiste fin 2015, elle est considérée aujourd'hui par le consensus des économistes comme plancher. Certains tablent sur 1,7 %, mais, par prudence, nous n'avons pas modifié notre hypothèse. Cette tendance est soutenue par deux moteurs internes : la consommation des ménages et l'investissement des entreprises, qui restent puissants malgré le Brexit.
Quelles peuvent être les conséquences de ce dernier ? Là où cela va faire mal, c'est bien au Royaume-Uni. C'est le choix libre d'un peuple libre, mais cela ne signifie pas que ses conséquences seront souhaitables. Le Royaume-Uni a échangé sa place de 5e économie mondiale avec la France ; lorsque l'inverse s'est produit pour les mêmes raisons monétaires, j'avais lu des titres catastrophistes dans certains journaux politiquement orientés. C'est facial dans les deux cas, bien sûr, mais cette fois, les journaux sont muets...
L'Insee nous apportera plus de données cet été. Quelles mesures pour les ménages ? Le président de la République a dit que cela dépendrait de la croissance. Ce réalisme est bienvenu. Si le Brexit n'a pas de conséquences trop graves, il y a une marge de manoeuvre, pour la quatrième année consécutive.
Nous avions pris l'engagement d'abaisser de 41 milliards d'euros les charges des entreprises, pour les aider à investir et créer de l'emploi. Les efforts déjà consentis leur ont permis de retrouver leur niveau de marge de 2007 et de créer beaucoup plus d'emplois. Nous tiendrons cet engagement.
La mesure concernant la C3S avait été votée, mais a été modifiée par le président de la République. C'est qu'elle ne concernait plus que les très grandes ETI et les grandes entreprises. Or nous voulions une mesure qui les concerne toutes, comme le CICE, dont l'effet est immédiat. Certes l'effet budgétaire est en 2018.
M. Philippe Dallier. - Eh oui !
M. Michel Sapin, ministre. - Cette critique est-elle légitime ? Le document pluriannuel prend en compte l'année 2018 : un effet de baisse de 5 milliards des charges pour les entreprises était prévu pour cette année. Nous restons dans l'épure de notre programmation. Si nous sommes alors aux responsabilités, nous pourrons très bien les assumer. Les marchés montrent bien la confiance qu'ils ont dans notre gestion.
Nous sommes partis pour limiter le déficit à 2,7 % ; c'est mieux que les 2,8 % promis à l'Europe. Et nous atteindrons cet objectif en continuant à baisser les impôts tout en faisant face à un certain nombre de priorités : jeunesse, sécurité intérieure et extérieure, justice.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Nous avons un amendement à examiner, cela ne nous prendra pas longtemps.
La séance, suspendue à 18 h 55, reprend à 19 heures.
M. le président. - J'envisage de suspendre la séance à 20 h 45 et de la reprendre à 22 h 30.
Mme Marie-France Beaufils. - En voilà des manières très particulières. Combien serons-nous à la reprise ? Combien de scrutins publics la majorité sénatoriale demandera-t-elle ?
M. le président. - L'ordre du jour a été ainsi décidé.
Mme Éliane Assassi. - Le match de football n'est pas prévu de ce matin. Il faut respecter notre travail. Ce matin, il n'y avait personne sur les bancs d'en face ! Si je mettais sur les réseaux sociaux les photos que j'ai prises ce matin, cela alimenterait encore le « tous pourris » et ce n'est pas M. Dallier qui me contredira sur ce point !
M. André Gattolin - Très bien !
M. le président. - Je suspendrai la séance après l'examen du projet de loi de règlement ; nous discuterons à ce moment-là de l'organisation de notre soirée.
La discussion générale est close.
Discussion des articles
L'article liminaire n'est pas adopté, non plus que les articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 et 10.
ARTICLE ADDITIONNEL
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Bouvard.
Après l'article 10
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'avis du Conseil d'État relatif aux décrets d'avance est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, et publié.
M. Michel Bouvard. - Cet amendement complète l'information de la commission des finances sur les décrets d'avance, qui sont soumis à un avis du Conseil d'État. Actuellement, le Parlement n'a pas connaissance de cet avis.
La procédure a été introduite par la Lolf. Depuis 2008, la Constitution, elle-même, prévoit que d'autres avis du Conseil d'État sont transmis au Parlement. Ce cas précis est le seul où cela n'a pas lieu.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - M. Bouvard est logique : à partir du moment où le Conseil d'État attend l'avis des commissions des finances pour donner le sien, il est légitime que ces dernières aient connaissance de ses avis.
Mais je crains que l'amendement n'ait pas une grande longévité compte tenu du sort qui risque d'être fait au texte... Sagesse positive.
M. Daniel Raoul. - Cela ne sert à rien !
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Un décret d'avance est un acte réglementaire. Le principe de séparation des pouvoirs tel qu'interprété par la décision du Conseil constitutionnel du 3 mars 2009 s'oppose à un tel amendement : la transmission d'un document réglementaire aux commissions parlementaires ne peut être imposée. Il faudrait éventuellement y remédier par une loi organique.
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement est toujours prêt à discuter avec vous d'un décret d'avance. Le dernier était certes substantiel, nous sommes d'ailleurs venus l'exposer à l'Assemblée nationale à la demande de sa commission des finances. Nous pouvons faire de même au Sénat.
Défavorable à l'amendement.
L'amendement n°1 rectifié est adopté.
L'article 11 n'est pas adopté.
Le projet de loi de règlement du budget 2015 est mis aux voix par scrutin public de droit.
M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°425 :
| Nombre de votants | 344 |
| Nombre de suffrages exprimés | 343 |
| Pour l'adoption13 | 4 |
| Contre | 209 |
Le Sénat n'a pas adopté.
CMP
M. le président. - La commission des finances a désigné les candidats à une éventuelle commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015.
Cette liste a été publiée conformément à l'article 12, alinéa 4, du Règlement et sera ratifiée si aucune opposition n'est faite dans le délai d'une heure.