Déplacés environnementaux
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution visant à la promotion de mesures de prévention et de protection des déplacés environnementaux présentée en application de l'article 34-1 de la Constitution.
Mme Esther Benbassa, auteure de la proposition de résolution . - L'actualité ne cesse de rappeler notre vulnérabilité face aux forces de la nature. Sécheresse, inondations, cyclones, tremblements de terre, glissements de terrain, fonte glaciaire, érosion des littoraux - les bouleversements environnementaux menacent jusqu'à la survie de certaines populations.
Selon l'agenda pour la protection des personnes déplacées, entre 2008 et 2014, 184,4 millions de personnes ont été déplacés dans un contexte de catastrophe, soit 26,4 millions en moyenne par an. On pourrait atteindre 200 millions en 2050.
Dès 1990, le GIEC avait averti la communauté internationale des mouvements de population qui pourraient découler du changement climatique. En 2012 et en 2014, il a réitéré l'expression de ses inquiétudes et souligné la nécessité de protéger les populations concernées.
Réfugiés environnementaux ou climatiques, migrants climatiques, les appellations varient mais la réalité demeure. La qualification de réfugiés environnementaux a été condamnée par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, lequel considère que cette qualification n'a aucun fondement en droit international des réfugiés, contrairement aux réfugiés politiques.
Qui ne connaît ces petites îles des Caraïbes et du Pacifique menacés par la montée des eaux ? Victimes directes de la dégradation de l'environnement, les pays du Sud supportent le fardeau des migrations environnementales, alors même que les pays développés sont responsables des émissions de gaz à effet de serre, contribuant ainsi au réchauffement climatique et à ses retombées, dont le déplacement des populations.
La 16e conférence des gouvernements à la convention cadre des Nations unies sur le changement climatique, tenue à Cancun en 2010, a abordé cette problématique sous l'angle de l'adaptation au changement climatique. Elle voit dans la migration un moyen d'anticiper et d'éviter les effets néfastes de l'évolution du climat. En d'autres termes, les migrations seraient une solution aux problèmes.
L'Initiative Nansen vise à atteindre un consensus entre les États intéressés par les déplacements transfrontaliers dans le contexte des catastrophes naturelles. Lors de la consultation intergouvernementale globale qu'elle a organisée ce mois-ci, les États ont adopté un instrument non contraignant : l'Agenda pour la protection des personnes déplacées au-delà des frontières dans le cadre de catastrophes et de changements climatiques. Mais le droit international reste muet sur les droits de ces personnes.
Bref, la coopération de tous les États est indispensable. C'est l'objet de ma proposition de résolution. Les pays dits pays développés doivent aider ceux du Sud à protéger les personnes déplacées par un dérèglement climatique provoqué par les émissions de gaz à effet de serre. La COP21 doit être l'occasion de promouvoir des mesures de prévention et de protection pour les déplacés environnementaux. (Applaudissements à gauche)
Mme Évelyne Didier . - Dans quelques mois la communauté internationale aura la responsabilité historique de trouver un accord pour lutter contre le réchauffement climatique. L'initiative Nansen constitue un bon instrument de travail.
En 2050, 200 à 250 millions de personnes seront concernées par les répercussions du changement climatique. Nous soutenons donc cette proposition de résolution. Il est urgent de mettre en place des outils d'adaptation. Dès la COP15 de Copenhague, il avait été souligné que certaines populations devraient déjà quitter leur pays. En 2014, au Japon, rien n'a été fait en la matière.
Ces migrants n'ont toujours ni statut ni protection juridique, puisqu'ils ne bénéficient pas de la Convention de Genève, ce que l'on peut comprendre. Un accord global et multilatéral est donc nécessaire pour répondre à ces besoins. Mais un statut international serait inopérant pour tous ceux qui se déplacent à l'intérieur de leurs frontières. Quant aux autres, ils quittent souvent leur pays en raison de facteurs multiples.
L'urgence sociale doit être prise en compte au même titre que l'urgence écologique. La lutte contre l'extrême pauvreté est au centre de nos préoccupations. Lutter contre le dérèglement climatique implique de lutter contre la pauvreté.
Mais comment résoudre ces problèmes sans changer de modèle ? Alors que la sécheresse provoque des famines et que la misère est exploitée par les extrémistes et les terroristes, qui peut dire en conscience que la spéculation sur les matières premières est un business comme les autres ?
Partout des murs s'élèvent pour se protéger de ceux qui demandent refuge. Réaffirmons ici la solidarité, la fraternité humaine ! (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Yves Leconte . - Cette question est aussi vieille que la lune. Ce que nous savons des retombées des gaz à effet de serre est clair : la situation s'aggrave. En 2030, en 2050, l'émission de ces gaz n'aura sans doute pas diminué.
Du coup, la fréquence et la gravité des catastrophes naturelles augmenteront tout comme le nombre de personnes déplacées. Certaines catastrophes sont brutales : inondation, tremblement de terre. D'autres, comme la désertification, sont plus insidieuses et leurs victimes sont moins aisément repérables.
L'imprévisibilité s'accroît. En 2013, des études ont été réalisées sur les conséquences des événements climatiques. Le nombre de déplacés a atteint 43 millions en 2010 ; en 2013, il y en a eu 5 millions rien qu'aux Philippines.
Les migrations qui suivent une catastrophe naturelle ne sont pas exclusivement provoquées par elle. Certaines se poursuivent longtemps après la catastrophe, surtout celle des jeunes, qui dévitalise un territoire. Ce sont les plus démunis qui restent sur place et il faut songer à les aider aussi. Faut-il un statut spécifique pour les déplacés ?
Avoir un État, c'est avoir des droits. Nul ne doit en être privé. L'excellente initiative de Mme Benbassa nous donne l'occasion de réfléchir à ce problème. Que faire ? Même la Convention de Genève n'est pas toujours bien respectée. Un simple protocole additionnel ne suffira pas car la situation est complexe. Mieux vaut créer une nouvelle convention.
Mon premier souhait est que la COP21 réussisse. Je n'oublie pas que ceux qui perdent un État perdent aussi leurs droits.
M. Ronan Dantec . - Lorsqu'on parle des déplacés environnementaux, - le chiffre de 25 millions de personnes circule - on pense d'abord aux victimes de la montée des eaux ou d'actes climatiques. Pourtant, c'est l'exode rural dû à la sécheresse qui fait le plus grand nombre de victimes (Mme Evelyne Didier le confirme). Le cas de la Syrie, où les épisodes de sécheresse se sont succédé au début des années 2000, montre à quel point le changement climatique peut déstabiliser une société. Et pourtant, notre monde ne s'est encore réchauffé que d'un degré. Le GIEC nous annonce une augmentation de quatre à cinq degrés d'ici 2100 si nous continuons le laisser-faire...
Si cette hypothèse se vérifie, aucune société ne pourra accueillir les centaines de milliers de déplacés jetés sur les routes. La priorité est donc de stabiliser le climat : 2 degrés ou, pourquoi pas, 1,5. Alors, le niveau de la mer ne monterait pas. Un statut pour les déplacés a vu jour dans le cadre d'un climat maitrisé. Notre résolution interpellera les chefs d'État à la veille de la COP21.
Grâce à l'initiative Nansen, 110 États ont adopté un agenda pour les personnes déplacées qui franchissent une frontière. C'est moins que la totalité des États. Du moins, un mouvement est-il lancé. Preuve que la protection de l'environnement passe aussi par des initiatives bottom up ! (Applaudissements à gauche)
M. Jacques Mézard . - Mme Benbassa pose un vrai problème. Le rapport à la nature en varie selon les époques et les lieux. Dans la Grande Vague de Kanagawa, l'estampe d'Hokuzaï, d'aucuns voient un tsunami, d'autres la haute mer sous les traits en bleu de Prusse.
Du réchauffement climatique, de la montée du niveau des mers et de la multiplication des événements climatiques extrêmes, résulteront certainement des vagues de migrations de populations qui en sont victimes. Ces dernières seront d'abord originaires des pays les plus vulnérables et les moins développés. Mais le lien entre ces déplacements et évolution du climat n'est pas toujours si évident. Il faut aussi tenir compte de toutes les personnes qui fuient de manière générale des « ruptures environnementales ».
Environ 250 millions de personnes sont concernées. L'anticipation est donc indispensable. Les déplacements environnementaux sont majoritairement internes aux États, pour l'instant. Pour autant, la communauté internationale, surtout les États les plus pollueurs, ne doit pas se désintéresser de la situation. Quid si l'intégrité territoriale d'un État est menacée ? Que deviennent ceux qui sont contraints de rester sur place ?
Cette proposition de résolution ne peut que nous rassembler, même si elle ne propose guère de solutions concrètes, sans doute par prudence. Faut-il un cadre contraignant ? Une politique volontariste de lutte contre le réchauffement climatique ne dispense pas de protéger ses premières victimes.
Mme Keller et M. Collin dans leur rapport d'information se sont penchés sur l'épineux problème de financements climatiques. Les pays industrialisés, frappés par la crise des finances publiques, peinent à alimenter le Fonds vert qui doit atteindre un montant de 100 milliards d'euros en 2020. Aucun membre de notre groupe ne s'oppose à l'adoption de ce texte. (Applaudissements à gauche et au centre)
M. Cyril Pellevat . - Ce sujet est important. L'initiative de Mme Benbassa est donc bienvenue. Mais cette proposition de résolution est-elle le bon véhicule ? Une proposition de résolution ne suffit pas pour un tel problème. De plus, la notion même de déplacés environnementaux fait débat parmi les spécialistes, ce qui pose un problème juridique. Et puis, les causes des déplacements de population ne sont pas univoques, comme l'a établi une étude publiée en mai dernier. Le continuum des pressions environnementales qui les cause s'inscrit dans le temps long.
Le rapport Aïchi-Perrin-Giraud reconnaît que l'absence de définition des déplacés environnementaux a des conséquences sur leur dénombrement.
Est-ce aux parlementaires de définir l'ordre du jour de la COP21, comme le prévoit l'alinéa 9 ? L'objectif de cette conférence est avant tout de prévoir un accord universel et contraignant pour contenir le réchauffement en deçà de deux degrés. La tâche diplomatique de la France est déjà rude. Ne brouillons pas le message !
Les enjeux territoriaux sont tels que les États doivent plutôt mettre en oeuvre des politiques de prévention de ces migrations. Une analyse idéologique s'impose. La France s'y est livrée dans le dernier livre blanc. Les États-Unis ont aussi conduit une telle réflexion. Plusieurs rapports du Sénat, celui de M. Perrin et Mme Aïchi, mais aussi celui de MM. Retailleau et Anziani sur les conséquences de la tempête Xynthia ont apporté leur pierre à l'édifice.
Déposée il y a six mois, cette proposition de résolution est ainsi satisfaite car le sujet sera abordé par les États insulaires à la COP21, comme nous l'a indiqué M. Fabius.
Mais nous nous abstiendrons (Applaudissements à droite)
M. Hervé Maurey . - Cette proposition de résolution tombe à point. Sous l'impulsion du président Larcher, le Sénat a engagé d'importants travaux sur le climat. Leur synthèse, élaborée par M. Pignon, nous sera présentée le 16 novembre. Les auteurs de ce texte appellent à une prise de conscience de tous les États. Le dérèglement climatique aura forcément un impact sur la paix dans le monde, comme l'a dit Nicolas Hulot.
Les migrations environnementales, reconnues depuis trente ans par les Nations unies, sont bien connues par nos concitoyens. Elles ont pourtant touché 27 millions de personnes entre 2008 et 2013, surtout en Amérique centrale, au Pakistan, au Bangladesh, dans les îles du Pacifique. Les îles Carteret au large de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, sont condamnées par les scientifiques ; leurs habitants, soumis à des inondations de plus en plus dramatiques, sont contraints de partir. Il y a là un terrible paradoxe : ces terres ont l'une des plus faibles empreintes écologiques du monde et sont les premières victimes des dérèglements climatiques.
La COP21 doit limiter les émissions de gaz à effet de serre pour contenir le réchauffement climatique en-deçà de deux degrés. C'est indispensable pour prévenir une amplification des migrations. Notre rôle sera déterminant : ce sont les parlementaires qui ratifient les accords et votent les budgets pour les mettre en oeuvre.
Faut-il créer un statut de réfugié climatique, pendant de celui de réfugié politique ? Je ne suis pas convaincu de l'opportunité et de l'efficacité de cette réponse. Le changement climatique, s'il n'est pas la cause unique d'une migration, précipite souvent la décision de partir. Ce fut d'ailleurs probablement le cas en Syrie. Il serait toutefois illusoire de demander au cas par cas aux réfugiés de prouver le caractère politique, climatique ou économique de leur migration. En outre, dans l'atmosphère actuelle, une telle création ne ferait que nourrir les peurs sans être très utile. Une prise de conscience n'est pas moins nécessaire.
La France doit appuyer la mise à l'ordre du jour international de cette problématique. Aussi voterai-je cette résolution avec un certain nombre de membres du groupe UDI-UC, les autres s'abstiendront. (Applaudissements)
Mme Delphine Bataille . - Sur cette question, importante, les engagements pris par les États restent insuffisants. Le nombre de déplacés pourrait atteindre un milliard, selon l'Organisation mondiale des migrations.
Érosion des sols, montée des eaux, fonte des glaces, toxicité de l'environnement, contraignent des populations entières à se déplacer. L'évolution du climat est à l'origine de beaucoup de ces changements. Les flux des migrations peuvent traverser les frontières. L'Asie est le continent le plus touché avec 19 millions de déplacés. Mais c'est en Afrique que les risques s'accroissent le plus avec la multiplication des conflits armés. La croissance démographique et l'urbanisation ne font qu'accroître la gravité du phénomène.
De nombreuses voix s'élèvent pour demander une protection globale de ces migrants. Mais aucune solution n'existe sans une définition convenable de la notion de déplacé.
Toutefois, la prise de conscience se développe. Les experts des Nations unies estiment que 900 millions d'individus seront touchés par la montée du niveau des mers.
La question des déplacés environnementaux a été pour la première fois traités lors du sommet Union européenne-Afrique qui s'est tenu l'an dernier. A deux mois de la COP21, un pas essentiel a été franchi avec la création du V20 par les pays les plus pauvres et les plus vulnérables de la planète.
De même, l'initiative Nansen a abouti à un agenda pour la protection des déplacés qui repose sur trois volets : améliorer la connaissance du phénomène et la collecte des données, promouvoir des mesures de protection, prévenir les risques dans les pays exposés. Cependant, cette première initiative est dépourvue de valeur contraignante.
Cette proposition de résolution vient à point nommé, la France ayant un rôle de premier ordre à la veille de la COP21 (Applaudissements à gauche)
Mme Fabienne Keller . - Les conséquences des catastrophes environnementales ont été décrites : chaque année, 25 millions de personnes quittent leur lieu de résidence, en raison d'un changement climatique auquel ils n'ont en rien contribué. C'est la double peine ! Non seulement ils n'ont pas le développement, mais ils subissent de plein fouet les conséquences bien connues du réchauffement : désertification, difficultés d'accès à l'eau, etc.
Je me concentrerai donc sur nos moyens d'action concrète. Ils sont de deux ordres : national et mondial. Le rapport que j'ai rédigé avec M. Collin rappelle que moins de 10 % de l'aide publique au développement (APD) française est destinée à préparer des pays étrangers au changement climatique, et moins de 10 % aux pays les moins avancés. Ce budget est en forte baisse depuis quatre ans, et la France est désormais à la traine, avec 0,36 % de son PNB consacrés à l'APD, quand l'objectif - atteint au Royaume-Uni - est de 0,7 %. Il y a là de quoi nous inquiéter.
Au niveau mondial, le principal moyen d'action est le fonds vert, promis il y a six ans à Copenhague. Nous sommes encore bien loin des 100 milliards d'euros attendus.
Je vous fais une proposition : taxer mondialement les gazoles des bateaux et avions, qui ne sont pas imposés actuellement, en prélevant les compagnies aériennes et les armateurs (et non pas les distributeurs de fuel).
Cette proposition de résolution est généreuse. Je ne doute pas qu'en des termes très proches, la résolution finale de la COP21 rappellera les difficultés des déplacés environnementaux. Néanmoins, il vaudrait mieux répondre concrètement à ce défi, en proposant d'y consacrer par exemple 20 % de notre APD dans la loi de finances.
Travaillons donc ensemble, à partir des travaux de fond menés par toutes les commissions, à une proposition de résolution qui pourrait être débattue le 16 novembre. Je propose qu'elle intègre des propositions d'actions concrètes, réalistes, mesurables, durables et financées. C'est ainsi que nous changerons les choses pour les pays du Sud. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Jean Desessard applaudit aussi)
M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale . - Au nom de M. Fabius, retenu à Bonn, par une réunion préparatoire à la COP21, je remercie les auteurs de cette proposition de résolution. Les causes des déplacements climatiques sont connues. L'accélération du dérèglement climatique risque d'accroître le phénomène : une augmentation de 50 centimètres du niveau de la mer forcerait 72 millions de personnes à quitter leur foyer, une augmentation de deux mètres, toucherait 187 millions de personnes, selon le Giec. Déjà, on a recensé 27,5 millions de déplacés entre 2008 et 2013. Si l'Asie, l'Océanie et les Caraïbes sont plus particulièrement touchés, les pays de l'OCDE ne sont pas épargnés, à commencer par le Japon et les États-Unis. À l'horizon 2050, les déplacés pourraient être 250 millions, selon le HCR.
Depuis l'accord de Cancun, des initiatives ont été prises. Je pense à l'initiative Nansen. Poursuivons sur cette voie.
La lutte contre le réchauffement est déterminante, car elle évitera à des millions de personnes de quitter leur lieu de résidence. En outre, l'agenda pour la protection des déplacés climatiques doit permettre à la communauté internationale de mieux connaître les migrations et de trouver les moyens concrets d'y faire face. La France y prend toute sa part.
A la veille de la COP21, nous cherchons à sensibiliser nos partenaires sur le lien entre urgence sociale et changement climatique. Laurent Fabius a rencontré les représentants des pays les plus touchés. Nous resterons mobilisés, d'ici à la conférence de Paris, sur ce sujet crucial. (Applaudissements à gauche)
Mme la présidente. - La conférence des présidents a décidé que les interventions des orateurs vaudraient explications de vote.
La proposition de résolution est adoptée. (Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste et au centre)